城乡义务教育发展失衡的历史逻辑演进与均衡化对策＊

程 雯，沈龙山，吴长法

（1.蚌埠学院，安徽 蚌埠233000；2.蚌埠医学院，安徽 蚌埠233000）

一、教育均衡发展的内涵与外延

教育公平是社会公平的重要基础，也是个人发展“起点公平”的重要基础。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》把“促进公平”作为国家基本教育政策，把“提高质量”作为教育改革发展的核心任务。“促进教育公平、提高教育质量”是推动教育均衡发展的根本缘由，也是教育均衡发展的根本目标。“教育公平”是人人享有均等教育的理想，“提高教育质量”是保障受教育者享有高水平、高质量的教育的要求，前者基于社会公平正义原则，后者基于效益效率原则，两者缺一不可。没有质量的公平，将陷入低水平低质量的“平均主义”、“无效或低效教育”；缺乏公平的高质量，则易于导致教育的两极分化，好校恒好，差校恒差，破坏公平正义原则，违背教育宗旨。基于两者的矛盾统一性，以“均衡”促进公平，借“发展”提高质量，“教育均衡发展”就成为内在的必然要求。由此，教育均衡发展的内涵，可以概括为“促进教育公平和提高教育质量的辩证统一”，其根本的价值取向与“人人平等自由地享有高质量的教育”这个至高的教育理想不谋而合。

从教育均衡发展的内涵出发，可将教育均衡发展外延作如下界定：首先，必须坚持教育的“全民性”与“公益性”，为每个公民能够机会均等地接受良好教育创造最基本的前提；公共教育服务体系应当实现全面覆盖，不同区域间公共教育服务水平与质量基本一致。其次，优质教育资源总量实现同步均衡扩张，公民对高质量教育需求的满足机会基本均等；优质教育资源种类丰富多样，公民的个性化、多样化、全面发展的机会均衡。本文在厘清教育均衡发展的内涵和外延的基础上，考察城乡义务教育失衡的内在原因，“对症下药”，藉此探究推动城乡义务教育均衡发展的应然逻辑链，提出相应的实施对策。

二、城乡义务教育发展失衡的历史逻辑起点及其演进

投入失衡——教育发展失衡之“肇始”。现实层面的教育事业，与其他公共性事业一样，属于典型的“资源投入推动型”，我国的义务教育尤其如此，基本上属于政府主导、财政全额投入［1－2］。因此，如果将“投资举办教育”作为实质性社会性教育发展活动的起点，城乡义务教育失衡的逻辑起点就应追溯到初始的对教育资源投入的不均衡性，正是“投入失衡”，直接造成了教育资源配置不均衡。教育发展水平较高的地区往往是较发达的城市地区，其共同特点是教育投入较大，教育经费充足；教育发展水平最落后的地区往往集中在经济发展水平落后的农村、边远贫困地区和少数民族聚居区等不发达地区，其共同点是教育投入缺额大，教育经费严重不足，历史欠账严重［2－3］。在我国，地区性的义务教育举办权及日常管理主导权均由当地政府负责，最初为村、乡、镇，目前逐渐扩大为县级政府。资金投入主要来源于当地的财政收入，区域间经济发展的巨大差异无可避免地导致了地区间义务教育投入的巨大差异，意味着区域间义务教育发展的起点存在不公平性。

师资失衡——教育发展失衡之“核心”。教育资金“投入不均衡”带来的直接效应就是教育资源配置的不均衡。在诸多教育资源配置中，“师资”始终居于核心地位。教育资金更高的投入，往往意味着更完备的校舍设施、更优美的校园环境、更便利的办公条件、更充裕的教学经费、更先进的教学设备和更优厚的教师福利待遇。无疑，所有这一切更能够吸引、造就、培养优秀师资力量；反之，教育经费投入不足，则校舍设施、校园环境、办公条件、教学设备及教师待遇等的改善或提高将受到限制，难以吸引、留住优秀教师，师资力量相对趋于弱化，由此引致区域间“师资不均衡”。“师资不均衡”的表现是中小学教师的自发和单向性流动，优秀教师趋向于从农村流向城市、从贫困地区流向发达地区，使本来就落后的农村义务教育雪上加霜，城乡义务教育的差距日益扩大［4］。师资力量是最重要的教育资源，直接影响学校文化建设、教育教学质量，师资不均衡必将导致一系列的更深层面的影响更为深远和广泛的“失衡”。

内涵失衡——教育发展失衡之“灵魂”。相对于单纯依靠外部资源的投入而实现的外延式发展，教育“内涵发展”是指在确定的资源、条件下，着重从“人”和“质”上入手，通过校长正确的引领，在教师提供的优质教育教学服务下，促进学生全面素质的提高。学校内涵建设包括学校文化建设、校风建设、教育管理、教学理念和实施以及对学生精神品格、心理素养、学习能力等全面素质的培育等。［5－7］如果说“外延式发展”是教育物质化发展，“内涵式发展”就是触及教育“灵魂”的发展。学校内涵建设归根结底由校长的综合教学管理及教师的日常教学活动所体现。“师资失衡”意味着学校间校长、教师综合水平的显著差异，必然带来学校内涵建设上的重大差别。具体表现在：城乡中小学校的差异不仅体现在外在的学校建筑、教学设施、办公设备等，更体现在学校文化、校风学风教风、学生和教师的精神面貌等显著的差别［6－8］，而这些对时刻浸润其中的学生的心理、精神、道德观念、学习能力、品格铸造等带来更加深远的影响。区域间、校际间这种“内涵建设的失衡”必将导致学生在全面素质培养上更为深刻、持久地分化即“失衡”。

质量失衡——教育发展失衡之“苦果”。教育质量是学校的立足之本。无论是教育的外延式发展或内涵式发展，最终目的是为了教育质量的提高。当城乡义务教育在投入失衡、师资失衡、内涵失衡等序列因素作用下，最可能的结果就是导致教学质量的失衡，出现城市、发达地区的好学校升学率高，学生学习成绩、综合素质等普遍显著地高于农村、偏远落后地区学校的学生［9－10］，教育质量呈现两极分化式的失衡，成为引起社会关注和质疑的焦点。“质量失衡”的结果使得农村弱势学校因为教学质量较低，对优秀教师和生源吸引力降低，加剧优秀教师和生源外流，降低人们对其教学成效的期望，进而影响对其教育投入产出的期望，其地位将更加容易趋于劣势，成为酿成、加剧“择校”矛盾的直接动因。

生源失衡——教育发展失衡之“再造”。当区域间、校际间教育质量存在显著差别时，作为受教育者及家长的理性选择，必然是千方百计以就读好学校为首选，甚至不惜为之采取措施，利用关系、金钱、权力等各种手段竞争优质学校入学名额或资格，由此引发的“择校竞争”不仅不可避免，更会愈演愈烈。“择校竞争”的存在，使跨地区的生源流动内驱力得以形成，学校间生源不再局限于所在地区。伴随学生、家长间“择校竞争”的是优势学校对优质生源更大的自主选择权，它们将学生的入学成绩、“择校费”等作为最主要的考量因素，于是“择校分数线”、各种名目的“择校费”等竞争规则得以确立和不断强化，结果一方面使优质生源向优势学校集中，加剧区域间、校际间的生源失衡；另一方面抬高了“择校费”，优势学校获得了更多额外资源的投入，反过来更加剧了学校之间的资源投入失衡，随之而来的师资失衡、内涵失衡、质量失衡等更趋严重。在没有外来其他因素干预下，最终的结果只能是城市、发达地区等优势学校获得更加优势的发展，农村、偏远地区等弱势学校发展更加处于劣势。［11－12］随着时间的推移，这种全面的、持久性的区域间、校际间义务教育发展失衡只会加剧，而难以根本改观。

综上所述，现实中城乡义务教育发展失衡存在内在必然性，源头在于教育资源投入的不均衡，在后续的发展中，经济发达地区的学校凭借“资源投入优势”，逐渐演变为“师资力量、内涵发展、教学质量和生源竞争的优势”，其优势地位不断巩固和强化。相比之下，农村、欠发达地区因“资源投入劣势”而逐步演变为“师资力量、内涵发展、教学质量和生源竞争的劣势”，其劣势地位日益明显。由此，城乡义务教育发展失衡陷入靠自身力量难以解开的“死结”。

三、城乡义务教育均衡发展的对策

均衡“投入”——实现教育均衡发展之保障。教育投入均衡是实现城乡义务教育均衡发展的前提和基础，也是学校发展教育“起点公平”的保障。实现义务教育投入均衡化，重要的一点是应在更大区域内，所有学校的投入主体一致，投入主体对投入对象一视同仁，切实改变原来由学校所在的村、街道等最基层政府组织主导的局面，推动由县级以上人民政府在辖区内实行统一的教育投入机制，减少乃至逐步取消对“重点学校”、“模范学校”等政策倾斜的做法，使各类学校在获取教育资金投入上实现“机会均等”。政府及教育主管部门应树立各类学校发展“起点公平”意识，统一思想，建立政府责任机制，制定科学合理、稳定持续的资金投入、保障制度，确保教育资源的配置在同类学校间应基本一致，实施推进区域内办学标准化、规模化，实现学校间硬件设施基本均衡。因此校际间硬件新增的教育经费应首先满足农村、次发达地区基础教育需要，补足历史欠账，不断加大预算内教育投入力度，完善农村中小学基础设施建设。

均衡“师资”——打造教育均衡发展之内核。优质师资资源和优秀校长管理团队等毕竟是少数，要使其发挥最大效益，就要建立优质资源共享机制，特别是优质师资、优秀校长应统一管理、合理均衡分配、定期轮流，实现优质资源在区域内充分、平等共享，彻底祛除师资失衡得以存在的制度性因素。同时，在优质师资流动中，加强教师间交流、学习与合作，制定详实的教师培训计划，实现“流动一个，影响一片”，扩大优质资源影响面。师资均衡是城乡义务教育均衡发展的核心，师资共享、师资流动是保证师资均衡的必要举措。在师资流动、共享机制下，应逐步淡化、乃至取消以学校为参与主体的校际间的“教学竞赛”，代之以教师为评比对象，对教师教学能力评估应制定科学、客观、统一的标准，评估结果主要作为教师流动、配置的重要参考。

均衡“内涵”——重塑教育均衡发展之灵魂。在矫正“投入失衡”、扶正“师资失衡”基础上，理论上以师资为主导的内涵失衡将获得自我调校的内在动力，长时段内内涵建设可获得均衡化发展的根本动力。投入均衡、师资均衡还为建立内涵标准化建设，推动学校文化、校风建设、教学管理等方面的标准化创造了基本前提。“内涵失衡”的存在具有一定惯性，学校间业已存在的内涵建设的差别还将存在一段时间。因此适时干预，建立教学督导制度，跟踪学校内涵建设，充分利用优质资源共享和教师、校长轮流机制，加强农村薄弱学校的内涵建设，努力提升学生精神品格、心理素养、学习能力等全面素质，不断推动校际间在内涵建设上互相学习、相互借鉴，使学校内涵建设在动态发展中趋于均衡化。

均衡“质量”——共享教育均衡发展之成果。当学校间师资均衡、教育内涵均衡化，教学质量的均衡化便具备了坚实基础。优质资源得以共享、内涵建设齐头并进，教学质量失衡的主要原因消除，长时段内校际、区域间教育质量的差距将不断缩小并趋于均衡。对于当前业已存在的城乡义务教育较严重的“质量失衡”，应实施积极干预，建立教学质量评估制度，主要通过对优质资源共享、特别是优秀师资的流动干预，对教育质量失衡予以必要的“逆向操作”，进行适当的反馈调控，优质资源、优秀师资适当向薄弱学校倾斜，对主动自愿流向贫困地区的优秀教师给予一定的物质奖励和精神支持，缩短从“质量失衡”到“质量均衡”的时间，并动态、适时调控城乡教育质量的均衡化。

均衡“生源”——回归教育均衡发展之正轨。当教学质量实现均衡，学生及家长的“择校竞争”的前提将不复存在，为解决“择校矛盾”创造了基本条件。诚然，基本消除“师资失衡”、“内涵失衡”、“质量失衡”需要较长时间，“择校”心理存在惯性，“择校竞争”还将在一定条件下存在，因此还需针对该环节采取应对策略。有学者强调实行“就近入学”原则以应对择校矛盾。笔者认为强制性“就近入学”本质上是一种被动的“防堵”措施，并不能从根本上解决“生源失衡”的内在矛盾。所谓“学区房”已成为许多城市楼盘的耀眼“卖点”，即是对“就近入学”制度和“教育公平”的巨大反讽，也许在一定范围和时段内可缓解“择校矛盾”，但不过是增大“择校”成本，变相剥夺低收入者子女“择校”机会，是以牺牲教育公平为代价，甚至波及本就不稳定的房地产市场，进一步反证了“就近入学”为权宜之策性质。更为恰当而有效的做法是：在区域内建立“择校预警”制度，及时疏导显现的或潜在的生源失衡，采取积极主动的预调措施，充分利用优质资源共享、师资流动制度，建立反馈调节机制，“削峰填谷”，适当“逆向”配置教育资源，即当择校生申请比例超过某一设定的阈值，则启动“反馈”措施，在适当范围内公开地将部分优质资源逆生源流动方向配置，积极引导、消除“择校顾虑”，消解或弱化对学校间、区域间教育质量差异的心理预期，从而自觉抵制“择校”的不良风气，确保校际间的生源平衡，最终使城乡义务教育能回归到均衡发展的正轨上来。

推进城乡义务教育的均衡发展涉及教育资金投入、教育资源合理配置、优质资源共享、师资合理流动、教育质量监控等一序列的机制、制度改革，是一项系统性、战略性的工程。国务院2012年9月15日发布的48号文件《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》再次强调了义务教育均衡发展的重要性。因此，地方政府、教育行政部门应在调查研究基础上，根据城乡义务教育发展失衡的内在逻辑必然性原理，找准失衡存在的主要因素，在消除资源投入不均衡性的基础上，把握资源配置、师资流动、教育内涵标准化建设、教育质量督查控制等影响教育均衡发展的关键要素，多角度、多层面地推进城乡义务教育的均衡发展。

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