法治视阈下的钉子户

□文/朱 田

（新疆财经大学 新疆·乌鲁木齐）

一、问题的提出

（一）重庆钉子户事件回顾。2004年10月，重庆智润置业及南隆房地产有限责任公司根据已经获得房屋拆迁许可证将要对九龙坡区的杨家坪鹤兴路片区启动拆迁工程。2006年9月，绝大多数居民都接受了拆迁协议，然而只有17号楼的一家住户坚决不搬，户主名叫杨武，妻子叫吴萍，夫妻两人在此地经营一家火锅店多年，夫妻二人对开发商的拆迁协议不满意，拒绝拆迁。他们成了开发商眼中的“钉子户”，开发商将他们小楼周围都拆迁完了，挖出一个大坑，还对这夫妻俩进行了断水、断电、断气，随后又断绝了交通，使他们根本无法正常生活，但夫妻俩没有被眼前的困难吓倒，反而坚定了他们拒签的信念。最终，此事在人民法院的主持下，双方又经过了多次的谈判和协商，2007年开发商与杨武吴萍夫妇最终达成协议，两家开发商基本上满足了夫妇俩的要求，除赔偿给二人一间门面房以外，外加由于停业造成的经济损失90万元。

（二）钉子户的法律困境。重庆的钉子户曾在他的房子上打出这样的标语：“公民的合法的私有财产不受侵犯”。这是中华人民共和国宪法第13条第一款的原文。而重庆房管部门、重庆法院同样也是依据宪法第13条来寻求支持，第13条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”他们的法律依据更直接地来源于《中华人民共和国城市规划法》。城市规划法第34条规定：“任何单位和个人必须服从城市人民政府根据城市规划做出的调整用地决定。”

从这里我们可以看出这样一个基本的法条走向：1、宪法规定国家为了公共利益的需要可以征收私有财产；2、城市规划法明确城市规划方案是征收私有财产的合法依据。由此，在现有行政和司法实践中，只要城市规划方案中规定你必须拆迁，你就不能有任何拒绝行为。

通览城市规划法全文可以发现，城市规划法只是借用了宪法第13条第三款中“可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收”的规定，而此条款的前置条件“为了公共利益的需要”以及本条第一款、第二款对私有财产的保护要求，并没有加以体现。换句话说，城市规划法并没有完整地体现宪法第13条的精神，只是功利性地加以选择使用。要完整体现宪法第13条，城市规划法至少要在两方面加以完善：1、城市规划法应明确宪法第13条中的“公共利益”概念，不能简单地把城市规划方案等同于公共利益。是不是所有新规划的建筑设施都属于公共利益范畴？城市公共设施与私有商业、居住设施都是公共利益吗？2、城市规划法应当明确，在公共利益和私人财产相对立时，应该有一个平衡双方利益的原则，而不是简单地靠补偿了事。

宪法，国家之根本大法，其第13条第二款明确规定：“公民的合法私有财产不受侵犯。”新出台的物权法也做了明文规定，其第三十九条规定：“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益、处分的权利。”杨武夫妇与开发商之间的斗争其实就是不动产所有人与非所有人对不动产的处分权的战争。很显然，杨武夫妇拥有房屋的所有权，以及土地的使用权，无论政府还是开发商都无权强拆二人的住房。

二、宪政视角下的钉子户

何谓宪政，我国著名法学家李龙先生有着精辟的概括：“宪政是以宪法为前提，以民主政治为核心，以法治为基础，以保障人权为目的的政治形态或政治过程”。宪政的核心价值是对政治权力的制约，同时宪政也是政治权力发挥其功效的制度凭仗。由此可见，宪政一方面制约政治权力，一方面又能最大限度地提高政府效能。在提高政府效能的过程中，宪政对政府执政方式的转变起到了重要的作用，从“史上最牛钉子户”事件的处理上，可窥见一斑。首先，执法者要转变与相对人的关系，由单向转为双向关系，同时要提高公民政治参与的合法地位的确定以及参政积极性，使得相对人通过陈述、申辩、质证、听证等程序性权利的行使增强和执法者的合法性对抗，也使得相对人变得有法可依，执法者也必须有法必依。在钉子户事件中，政府也能主动地听取相对人的意见，虽然会以社会的公共利益为主，但还是尽量采纳了杨武夫妇的建议和要求，使得问题的解决从最初的司法机关的强拆决定变成公民与政府最后达成协议比较圆满的结束；其次，政府执法方式淡化了政府执法权力色彩，当地的区政府换以一种行政指导、行政合同的新方式实现政府执法由强制性到弱强制性，乃至说服性转变，使得当事人也比较满意。现代社会越来越成为一个合作和谐型社会，宪政视野下的政府法治应当重视社会自治和公民自主，这要求政府在行政过程当中通过非强制性的行政指导、行政合同等行为，引导公民积极参与行政事务，为维护和实现自身利益与政府通力合作，使政府从过去的“命令-服从”的单项权力模式转变为“指导-合作”的权力与权利双向和互动的模式，不得不说这是社会主义法治的一次伟大进步。此次“钉子户”事件是以“和解”作为最后解决方式，政府从中起到的调解作用，以及对户主进行的说服、促成，成为这一公共事件化险为夷的重要原因；最后，政府执法方式人性化趋强，这也是可以理解的，不能因为个人的利益而忽视了整个社会的利益，应当在保全政府社会利益和法律尊严的同时注重政府执法的文明性。

三、钉子户事件的法律启示

也许“最牛钉子户事件”的出现只是一个偶然的个案，很难被复制，但我们却可以以此为契机，检视我国在法治运行上的一些缺失。比如，政府执法公开化程度，公共利益的确定问题，政府应该如何正确处理好与当事人的冲突关系，如何平衡政府社会和公民个人的利益以及对公民私有财产的保护中拆迁程序不透明、不完备，政府在拆迁中既当裁判员又当运动员，法律对居民房屋土地使用权保障不力等方面仍存在问题。《物权法》颁布也许为保护公民财产提供了法律依据，但是怎么落实、贯彻，依然需要政府、公民的共同努力。基于当前转型时期，城镇化进程的加快，有关土地征用和土地管理法律法规规定的滞后，势必造成一些问题的出现。因此，在某种意义上，最牛钉子户的出现为关注《物权法》的落实以及处理有关土地法律法规的冲突，提供了历史契机。

（一）落实物权法。宪政是以宪法这一国家的根本大法为前提、以法治这一准则为基础，以保障人权为目的的政治形态。有宪法不一定有宪政，而有宪政必有宪法，然而有了宪法不去遵守，宪政依然名存实亡。《物权法》中写下了“根据宪法，制定本法”，这不仅仅是简单的一句话，体现的是遵守宪法，尊重程序的宪政意识和观念。《物权法》保护领域适用的平等原则、平等保护原则，与宪法上的平等权、平等原则密切相关，平等权是最基本的宪法权利，落实财产的平等保护权，有助于维护财产秩序。有恒产者有恒心，物权法能够解决既有财产权获得有效保护、平等保护的问题，有助于维护财产秩序，提供社会动力，促进经济发展，构建和谐社会。

（二）建设法治政府。政府权力的获得必须来自法律并且受制于法律，其权力运行必须源于宪政民主程序，政府的行为纳入法治化轨道，并且其执政的目的是为保障人权，即所谓的“执政为民”。立法机关的立法以及执法机关执法，无不是遵守以宪法为根本法所组建的法律体系所确定的规范，严格执行法定程序，从而实现了实体的正义，从这个意义上来看，程序正义往往是实体正义的前提条件。而程序正义的实现，往往是限制政府机关滥用权力，实现人权的重要因素。公民相对于政府而言，处于劣势地位，必须通过法律赋予其更多的程序性权利，以公民的程序权利制约政府实体权力，从而把政府的实体权力转化为程序上的义务。

（三）保障人权。人权不仅是一个法律原则，还是宪法的根本原则，限制政府权力、保障基本人权，是宪政的核心目标。这一目标的实现，需要政府和公民的共同努力。在实现人权保障的宪政之路上，公民要做的不仅仅是要求政府限权，其本身亦有艰巨的历史任务。一方面积极参加政治决策，按照宪法、法律、法规的规定，主动行使自己的参政权，在立法、行政过程中，表达自己的意愿与权利诉求；另一方面遇到政府侵犯公民利益时，有维权意识和行动。根据法律程序，行使自己的诉讼权利或者通过行政救济途径，坚决维护自己的利益。这些可以有效地防止政府机关或其他国家机关对公民利益的侵犯，更好地保障人权的实现。

如果我们能以此次“最牛钉子户”风波、《物权法》颁布为契机，全面检讨当今的政府执法环境、全方位的完善物权保护体系，对于促进社会的和谐发展，促进我国宪政的进步都会有巨大的帮助。

[1] 路易斯.亨金.宪政、民主、对外事务.三联书店，1996.

[2] 李龙.宪法基础理论.武汉大学出版社，1999.

[3] 蔡定剑.中国转型社会时期的宪政发展.法学论坛，2006.4.

[4] 肖金明.论政府执法方式及其变革.行政法学研究，2004.4.