我国公共图书馆立法分析

□文/莫海燕

（东兰县高级中学 广西·河池）

公共图书馆立法在新中国成立后有长期的探索和实践。《中华人民共和国宪法》的颁布，确立了我国法制的原则。于是就有人说《图书馆法》（指《中华人民共和国图书馆法》，本文所论均为此义）“呼之欲出”了；十多年后呼之欲出的《图书馆法》并没有产生，于是研究者惊呼《图书馆法》制定刻不容缓。然而，这部早该登台亮相的《图书馆法》依然在孕育中。2008年11月，文化部决定正式启动《公共图书馆法》。为适应我国图书馆发展现状，先立一部仅适用于公共图书馆的小法。那么，《公共图书馆法》的制定能使所有被关注的问题迎刃而解吗？这部承载了图书馆人太多希望的《图书馆法》能否如愿地满足社会需要？这部《图书馆法》又如何促进公共图书馆事业最大限度的发展？这仍然需要我们深入思考和研究。

一、中国图书馆立法概述

中华人民共和国成立后，我国图书馆立法实践活动十分丰富。据有关资料反映，60多年来，国家文化、教育等行政部门已经颁布了10多种专门规范图书馆事业的规程、决定、通知等，近40部国家立法，近70种党和政府及国家行政部门的决定、条例、标准、通知、管理办法、工作意见等，以上各项文件，基本上涉及到图书馆工作的各个方面。这些条例、章程、规定等的制定体现了我国各时期对图书馆事业政策的实施，对教育、科学、文化事业的发展也起到了一定的保护和推动作用。

从以上看，我国已有数量众多的图书馆方面的法规，是广义的图书馆法。目前我国尚未有一个由全国人大及其常委会制定或通过的具有统一法律形式的《图书馆法》。全国统一的《图书馆法》即《中华人民共和国图书馆法》已在筹备之中。2001年4月，文化部在天津召开“《图书馆法》专家座谈会”，标志着新时期图书馆立法工作的开始。经过3年多的努力，到2004年6月，国务院法制办又在北京召开专家座谈会。在这个会议上，由于分歧较大，没有形成共识。此后，在各方面的积极努力下，到2005年9月，文化部牵头成立了两个高规格的与图书馆立法有关的临时性小组，一是由文化部长孙家正任组长的图书馆立法领导小组，一是由相关部委司处级领导组成的图书馆立法工作小组。以这两个小组的成立为标志，新时期图书馆立法工作重新启动，2008年11月，文化部决定正式启动《公共图书馆法》。

二、图书馆立法的效力与时机探讨

1、《图书馆法》不是包医百病的灵丹妙药。在谈到我国当前图书馆的积弊，就有人憧憬《图书馆法》颁布后的美好前景，似乎一有了《图书馆法》，就可以一劳永逸。事实果真如此吗？

以经费问题为例。我国各地方社会经济文化发展千差万别，东西差距、城乡差距加速扩大，各地图书馆事业也参差不齐。当中西部大多数县级馆名存实亡之时，北京、上海、深圳等地的图书馆事业已是有声有色。这当然是经费使用的多寡不同的直接结果。试想一部全国统一的《图书馆法》颁布，经费比例是就高还是就低？定高了，财政困难地区无法实现，《图书馆法》自然是一纸空文；定低了，不仅违背立法初衷失去意义，而且有可能使已经在图书馆上投入较超前的地区的倒退，从而阻碍整个图书馆事业的发展。

纵使找到一个合理的比例，但能否保证这部法的严格执行？这不是杞人忧天。因此，业内期盼已久的《图书馆法》很可能是一部难以被执行的法律，而一部难以执行的法律，说明它还不为社会所亟须。从挽救当前图书馆事业的颓势这一意义上来说，《图书馆法》也不是什么灵丹妙药。

2、不良法制生态限制《图书馆法》作用的发挥。现在我国图书馆事业并不是无法可依，而是有法不依。尽管制定单位各自为政，规章条例名目繁多，但图书馆个体总还是有自己的规范。有人说规章条例法阶较低，权威性不够。笔者认为，在统一的《图书馆法》典颁布以前，这些规章条例就是权威的，是图书馆的义务，图书馆承担起来；是政府的义务，敦促政府承担起来，尽快形成图书馆事业的法治意识。根据经验，被称为土政策的地方法规和部门规章，往往更容易被地方政府执行，但图书馆的条例规章却是个例外。如果现有的图书馆法规都得不到执行，不具备法治意识和形成法治氛围，新法可能只是摆设。可资参考的例子是，《中华人民共和国义务教育法》颁布多年了，中西部地区儿童辍学依然居高不下；《中华人民共和国教师法》明文规定教师的平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平，却有贫困地区的教师平均工资水平远不及公务员。比较而言，义务教育涉及到亿万家庭，从业教师数以千万计，社会影响不可谓不大，涉及面不可谓不宽，而这两部法的执行尚且如此，图书馆事业与教育事业应该是有很多相似之处的，谁能保证《图书馆法》不蹈其復辙？

3、我国需要《图书馆法》规范的众多问题尚待深入研究。立法的宗旨是要调整一定的社会关系。图书馆法是为了更好地保证图书馆事业的发展。图书馆法的作用就是调整图书馆领域内国家与图书馆之间、图书馆与其他组织之间以及图书馆与读者之间等在图书馆活动中所产生的各种关系，协调图书馆信息服务活动过程中各主体之间产生的各种矛盾关系。

由于历史原因，我国图书馆基础薄弱，经费少，人员素质普遍较低，在规范这些问题上也无法脱离国情。因此，我国图书馆立法必须广泛调研严密论证，也必将成为社会各利益阶层博弈、妥协、折中的结果。需要图书馆法规范的众多热点问题，如图书馆事业的法律地位问题、行业准入制度问题、事业管理体制和监督管理体制问题、图书馆服务标准和技术标准问题、图书馆信息资源共享问题等等，都有待解决。新的图书馆法绝不只是在现有的规章条例上的简单协调和统一，而是具有前瞻性的制度创新，能在一定时期内确保图书馆事业稳定发展。仓促制定一部图书馆法，必定是留有不少问题解决不了的，那么这样一部法制定的意义必定有限。

三、我国图书馆立法需要民众的大力参与

图书馆界的实践是滞后的，图书馆实践没有完全参与到变革中来，不能迎合社会的需要，这才是图书馆立法迟缓的主要原因。

1、民众的推动是图书馆立法的最终决定力量。图书馆的基本属性之一就它的公共性，正是这一属性才使图书馆事业从贵族和统治阶级手中解放出来，面向民众，贴近民众，为民众服务，从而近现代在世界范围内得到巨大发展。图书馆事业既是民众的事业，作为规范图书馆事业的《图书馆法》就应当让民众参与并做出决定。我国在政治制度上是人民当家作主的国家，普通民众是主体，就更应该由民众来决定自己的事情。这里所说的民众是普通老百姓特别是弱势群体。最近许多研究者关注的图书馆人文关怀，便是图书馆作为民众事业的应有之义。

西方发达国家公共图书馆的发展轨迹就是例证。最初建立公共图书馆的目的是为启蒙思想、倡科学、反愚昧，这与资产阶级反封建主义和宗教禁锢的斗争是分不开的。民众是被动参与，但参与度高了，自然就能形成一种影响力，反过来推动图书馆的立法，进而促进了公共图书馆事业的发展。试想在这样一种图书馆服务已经成为基本的权利，民众得到了实实在在的利益的情况下，不保障甚至削弱图书馆的服务功能，民众能答应吗？他们能不自觉维护和促进图书馆事业的发展吗？官员们怎敢漠视？

2、图书馆人通过推动群众参与来推动图书馆立法。图书馆人有比坐而论道更重要的事情要做。图书馆人要做的就是，通过推动民众来推动《图书馆法》的尽快制定。图书馆人和图书馆事业必须融合到社会生活中去，才能提升自己的社会地位，凸显图书馆事业的重要性。

图书馆的宗旨原本就是为民众服务。一段时间里，业内“为领导服务（官员）”、“为经济服务（重点企业）”、“为创收服务（收费）”的口号大行其道，图书馆服务由为人民服务变成了为并怎么特别需要图书馆服务的强势群体服务。群众得不到良好的图书馆服务，先是报怨图书馆于己无益，继而敬而远之。于是图书馆的社会角色成了“鸡肋”，“食之无肉，弃之有味”。现在乘着党中央号召建设和谐社会的东风，是图书馆改变形象，切实服务民众的良好契机。

3、切实做好服务工作，使图书馆成为社会生活的必需品。切实为政府、为经济、为社会服务。这里所说的为政府、经济、社会服务与前述的为强势群体服务是不同的。其实还是在为民众服务，只是在为民众服务时适当关注社会热点，迎合政府的迫切需要和阶段性任务。例如，某地政府要扫盲或整治市容，图书馆可及时跟进进行相关的宣传活动和培训；又如，某地形成了产业集群，制革和水泥制造是主导产业，从业人员众多，图书馆则可开展相应的化学制剂中毒和尘肺病等职业病的防治宣传，并长期提供咨询服务，等等。如此一来，既可为老百姓做了实事，减轻民众苦痛，也让政府和企业满意，皆大欢喜。这样的图书馆，政府和企业怎么会不支持呢？它们相互之间已形成共同的目的和利益，支持图书馆就是支持它们本身。当然，为某些特定少数人群服务也并非要杜绝，在保障为民众服务不受影响的情况下，图书馆为自身发展也应该开展更多服务的，毕竟服务面越宽，图书馆自身的影响力越大。

图书馆要把主要服务对象定位于普通民众，特别是为数众多的贫困人口。服务贫困人群大有可为。一是他们人数庞大，影响力自然也大；二是他们（特别是农村贫困人口）信息来源极其缺乏，他们是最需要图书馆服务的人，图书馆操作起来事半功倍。我国图书馆有把自己神圣化的风气，以知识殿堂、信息中心自居，重形象地位而轻服务，阳春白雪，似乎只应该为知识分子服务，不愿意为老百姓服务，不主动为老百姓服务。近年理论界公共图书馆精神和图书馆的公共精神得到一些回归，但实践上还远未跟上。比如县级馆，没有新书补充，办扫盲班总可以吧；没有活动经费，为贫困群体提供实用常识咨询总可以吧。

只有当图书馆的服务被社会认为是切实的需要，不可或缺，图书馆才能从被边缘化的阴影中走出来，得到社会的尊重，发挥它应有的作用，同时社会也必定会赋予它应有的地位，图书馆事业的价值也必定得以实现。

四、结语

随着《中华人民共和国图书馆法》立法程序的启动，图书馆人的期待越来越迫切。然而，理想与现实的反差不能不让人清醒。在当前图书馆“无为”的现状下，强行呼吁出来的《图书馆法》很可能是一部先天不足和不能严格执行的法律。法律的权威性和强制性也许可以为图书馆界带来一些地位和利益，但能强制人们认同图书馆事业的社会价值吗？在研究图书馆法条文之外，我们还有更重要的事情要做。

［1］韩继章.图书馆的人文精神：从理论走向实践［J］.新世纪图书馆，2006.5.

［2］莫亚之.目前我国公共图书馆立法的几点思考［J］.科技情报开发与经济，2012.16.

［3］李国新.中国图书馆法治建设：现状与问题［J］.图书馆建设，2007.6.