农民专业合作社财务管理问题

□文/刘丽琼 李视友

（青岛农业大学经济与管理学院 山东·青岛）

一、引言

2011年即墨市新成立的农民专业合作社126家，经过近几年的迅速发展，截至2012年8月即墨全市在工商部门登记注册的农民专业合作社总数已达935家。其中，种植类的“坤源”西瓜、“灵山”韭菜等农产品商标已颇具知名度，经济效益日益彰显。2008年以来，全市涌现出白庙芋头、金口芹菜、贸润蔬菜瓜果、大吕西瓜、池戈庄粉条、久和园鸡蛋等一大批典型农民专业合作社。他们坚持特色化、标准化、无公害化、品牌化生产，增强了产品的市场竞争力，逐渐壮大自己的规模和实力，带动了周边的农民增收致富。即墨市农民专业合作社的发展，将分散的农户组织起来，增强了农民的市场竞争力，同时也推动了农村的发展和农业的增收。

在财务管理方面，农业部门定期对典型合作社进行政策咨询和业务指导服务，指导合作社严格按照《农民专业合作社财务会计制度（试行）》进行会计核算和收益分配。例如，即墨市金口芹菜专业合作社于2007年8月1日正式成立，该合作社自成立以来，根据自身的实际情况，逐步建立健全了档案管理、财务管理、民主管理、会员管理、印章管理、收益分配制度、生产管理等十二项内部管理制度，规范了组织内部管理，金口芹菜专业合作社的做法成为青岛市合作社财务管理示范点之一。再如即墨市恒源养猪合作社，该合作社配备专门的会计人员，按照合作社财务制度的规定实行会计核算与监督，做到审批报账程序化、定期实行财务公开，随时接受全体社员的监督。在利益分配方面，坚持以社员增收为主、合作社微利服务的原则，建立合理的分配机制，逐步形成利益共享、风险共担的共同体。这些年来，即墨市在加强合作社财务管理方面下了很大力气，取得了一定成效，但仍有一些合作社的财务管理存在着不记账或只记“流水账”、不编制会计报表、不设置成员账户等问题，相当一部分合作社会计人员业务素质不高、难以胜任工作，总体而言，财务管理依旧很混乱，并没有真正走向规范化的道路，这些都严重制约了合作社的健康长远发展。

二、即墨市农民专业合作社财务管理方面存在的问题

（一）资金短缺。2012年12月份对即墨市50家合作社进行调查发现，60%的合作社面临的最大问题是资金短缺，资金短缺问题已经成为农民专业合作社发展壮大的最大障碍。

1、内部实际注册资金少。农民专业合作社的资金来源以内部成员股权融资为主、国家补助资金和金融机构贷款为辅，合作社的内部资金所占的比例最大，然而数额却非常有限。从即墨市农业局的统计数据可以看出：即墨市农民专业合作社注册资金在5万元以下的比例最大为48.02%，接近一半，注册资金在100万元以上的才占到22%，大部分合作社的注册资金都集中在5～50万元之间，其中青岛麦戈庄肉鸽专业合作社注册资金仅仅1，000元，青岛广益蔬菜专业合作社成员人数57人，总出资额2，000元，平均每人出资才35元。农民出资额小，一方面是因为现阶段农民的整体经济实力有限；另一方面是农民的小农意识强，只求保障自身资金的安全而不敢承担风险，大多数农民对合作社的未来发展前景还持有怀疑，即使有钱的农户也不敢轻易投入较多的资金，这就决定了合作社的内部初始筹资额十分有限。另外，即墨市的农民专业合作社大多数是依托于“一村一品”而发展组建起来的，在股金形式上主要以现金为主，多则上千元，少的甚至几元钱，这种单一的组建形式也在一定程度上加剧了合作社资金的短缺。（表1）

表1 即墨市农民专业合作社注册资金情况表

2、外部资金筹措能力低。首先，金融机构在农村发放贷款主要以抵押（质押）贷款为主，从调查中了解到即墨市农民专业合作社尚处于初级阶段，内部利益联结不紧密，固定资产没有独立产权，基本没有可供抵押的有效资产；其次，即墨市农民专业合作社多数经营管理不规范，财务管理不健全，信息透明度差，这就加大了金融机构对其评估授信的难度；再次，即墨市农民专业合作社主要以种植业、养殖业为主，即墨市农业局的统计数据显示，在900多家的农民专业合作社中从事畜牧类的合作社就将近200家，而这一行业的市场价格变动较大，经营风险又高，容易受到疫病的影响，因此很难有担保公司介入，金融机构更不敢轻易贷款给合作社。（表 2）

表2 贷款难的原因调查结果

（二）资金管理不规范

1、资金管理中会计核算不规范。其主要表现有：会计科目的设置不合理，会计账簿的记录不完整，专款收入、支出没有分别设置明细账；有些合作社没有建立规范的审批制度，收付原始凭证不全，使得收支无账可查，甚至出现有些合作社根据实际需要来自己“做账”的现象。

2、国家补助资金往往被少数人控制。

合作社内部少数人控制现象严重，国家补助资金往往被少数人套取。《农民专业合作社法》第10条规定，成立农民专业合作社的最低人数为5人，一些合作社的成员数量就卡在边界线上，他们就正好凑齐5个人组成一个“合作社”，以此来骗取国家的扶持资金。农民专业合作社是以农民为主体的合作社，是弱者的结合，本来资金就匮乏，这样一来，即使这数量有限的资金也变相地落入了这少数人的手中，国家的扶持资金并没有真正地流入合作社。

3、项目经费使用情况缺少审计监管。本次对即墨市发放的50份问卷调查中，其中44家回答没有相关部门过问补助资金的使用情况，38家回答没有相关部门对资金的使用情况进行专项审计，36家回答没有相关评价指标对专项资金的使用效益进行量化考评，国家补助资金的使用情况缺少审计监管，各种违规的现象频频发生。例如：改变专项资金用途；配套资金不到位等。由于部分地区合作社的发展与政绩相挂钩，一些领导为了增加合作社数量，只管财政补助资金的投入，却不问财政补助的使用效果，使国家补助资金没有发挥应有的作用。

（三）内部控制制度不完善。《农民专业合作社财务会计制度（试行）》对农民专业合作社内部控制制度的建设提出明确要求：合作社应建立健全货币资金、销售业务、采购业务、存货、对外投资业务、固定资产等内部控制制度。而即墨市具有法人资格的农民专业合作社从2007年才成立，发展历史短，普遍存在规模小、制度不健全、成员权利义务不明等问题，因此组织机构不健全，内部控制制度难以有效地发挥作用。另外，有的成立合作社仅仅是为了套取国家的优惠扶持政策，缺少真实的经营活动，没有长远的目标，从而忽视了合作社内部控制的建设。

合作社内部控制制度不健全，首先表现为组织机构的设置不健全，许多合作社没有专门工作班子和专职工作人员，有的虽然设立了专职工作人员，但大多兼职，没有把主要精力和时间用在专一工作上；其次是制度建设不完善，部分合作社还没有制定章程，有的虽然有章程但没有建立相应的制度，致使组织运作不规范。通过对50家合作社的调查中发现，仅有4家按相关法律和制度规定建立货币资金管理制度、资产管理制度、授权审批制度、财务人员工作职责等财务制度，其他的合作社虽然有些也建立了这些制度，但大多数不规范。

（四）收益分配机制不健全。按照《农民专业合作社法》规定，合作社应当对社员进行收益分配，合作社的收益分配方案必须经过社员（代表）大会批准，按交易量（额）返还比例不得低于可分配盈余的百分之六十。按照我国合作社章程的规定，合作社年终结算盈余应提取公积金35%、公益金5%，股金分红与二次返利共占60%。通过对即墨市50家合作社的调查发现，提取公积金的只占24%，实行二次分配的只占16%。社员加入合作社，仅仅享受到购买生产资料、出售产品等方面的优惠价格，很少参与剩余收益的分配，有些合作社对社员的入股资金，没有相应的股金分红，忽视了社员作为所有者应得的利益，这种不合理的收益分配机制严重阻碍着合作社的发展壮大。

（五）内部人控制问题较严重。按照现行的《农民专业合作社法》，合作社的内部治理结构中应当设有社员大会-作为社员的最高权力机构，理事会-作为合作社的执行机构，监事会-作为合作社的监督机构。但是，根据调查发现，即墨市的农民专业合作社目前多数规模较小，经济实力较弱，法人治理结构不健全，致使一些农民专业合作社在实践当中存在理事会权利膨胀、社员大会弱化和监事会的虚设等问题。大部分合作社中，生产运销大户是其最大的投资者，合作社的发展离不开他们的资金、技术和能力，因此他们很自然的就成为合作社的实际决策者和控制者；而占据多数的普通社员只能处于外围被控制的状态。多数情况下，合作社的事务都是由内部少数人决定的，一般社员只是“随大流”，基本不参与决策管理，在随机调查的50个普通社员中，其中经常参与决策的仅占到4%，有32%的社员回答从来不参与合作社的决策。在有内部人控制的情况下，决策大权掌握在少数人手里，广大的普通社员游离于决策之外，尤其在财务信息不透明、广大社员不能完全了解合作社的真实运营状况的情况下，很可能出现内部少数人私吞合作社公共积累的现象，这势必侵害广大普通社员的利益，严重威胁着合作社的长远发展。

三、改进农民专业合作社财务管理状况对策建议

（一）拓展融资渠道

1、强化内部融资能力

（1）完善内部资金互助组织。合作社内部资金互助组织内生于农村社会，成员同村而居，彼此信息透明，能够最大限度地控制出借资金的信用风险。而且农民专业合作社内部开展资金互助业务，手续办理时间短、效率高，“急救”效果明显。

（2）鼓励制度创新。可以借鉴北美“新一代合作社”的经验，首先，创新股金筹集机制，提高入社股金的额度。根据当前的实际经济水平来适当提高入社股金标准，以此来增加内部筹集资金；其次，向相对富裕的社员融资。可以通过设置参与合作社分红而没有投票权或只有附加表决权的投资股，将其出售给资金相对宽裕的社员；也可以向社员进行借款融资，但要给予激励措施，设置的利率要高于同期银行的存款利率，以此来增加初始筹资额。

2、健全外部融资机制

（1）加强规范运作。合作社应当加强规范化管理，定期对社员进行指导培训；完善法人治理结构，督促合作社理事会、监事会、成员大会严格按规章履行职权，加强民主管理；建立健全内部运行机制，制定完善的内部章程，强化章程制约，规范其组织运行行为；建立利益共享机制、风险共担机制，提高自身的风险管理意识，增强抵御风险的能力。

（2）加强信用建设。良好的信用机制是合作社取得外部贷款的重要保障。农民专业合作社应该认真落实合作社财会制度，组织好各项资金活动，处理好各种财务关系，加强内部信用建设，提高金融机构对合作社的信任度，增加获得贷款的机会。

（二）健全内部控制

1、加强货币资金内部控制。首先，合作社应当优化部门岗位设置，明确各自的职责权限；其次，合作社应当建立内部稽核制度，确保不相容职务能够相互制约和监督；再次，合作社应当建立健全收支审批制度，严格相关审批手续；最后，合作社要及时、准确地核算货币资金收入、支出和结存，要定期与银行等金融机构核对账目，定期派专人进行库存现金盘点，确保账账相符、账实相符。

2、加强资产内部控制。首先，合作社应坚持不相容岗位相互分离制度，明确各岗位的职责和权限，确保不相容岗位相互分离、相互监督；其次，应当进一步明确细化资产申报审批、资产经营、资产改造更新、资产处置等管理制度，用制度来约束人；再次，建立重大资产处理事项报告制度。对于影响合作社经营成果和财务状况的重大资产事项，如重大投融资、重大资产处置、资产减值和亏损的处理等，要及时上报并公开征求社员代表大会的意见，强化资产的监管力度；最后，要严格落实奖惩制度，对私自违规处置资产的，严格追究相关人员的责任；对认真落实资产管理制度较好的单位和个人，给予一定的物质和精神鼓励。

3、完善民主治理结构。首先，要定期召开社员大会，严格禁止出现理事会代行社员大会的情况；其次，理事长要通过民主选举产生，要努力优化理事会成员的结构，加强对理事长职权的规范和约束；最后，为确保监事会真正发挥对决策的监督作用，应当尽量把行使监督的权利赋予普通农户。

（三）健全收益分配机制

1、建立公平、规范的分配机制。公平、规范的分配机制是实现农民专业合作社持续发展的重要制度保障。农民专业合作社的主要功能是提升农户成员的生产经营能力，增加农户成员的生产经营收入，合作社生产经营过程形成的盈余应当依照组织规章在提取确定数额的风险金和公益金基础上，主要按照农户成员与合作社的“惠顾额”或“交易量”进行分配。合作社必须对政府部门、其他社会组织无偿投入的资金、设施等进行等量折算，计入组织成员的个人账户，并保证农户成员能平等地分享相关投资所产生的经济效益。

2、要结合合作社具体特点和实际情况，制定切实可行的合作社盈余分配办法，并保证该办法符合章程规定并经成员大会决议通过。如对盈余分配的具体时间，交易量返还和按照出资分配的具体比例、盈余分配程序、亏损弥补方法以及二金（公积金、公益金）的提取比例等，都要有一个明确的制度规范，从制度上对合作社进行约束并保证合作社依法按章办事。

3、实行合作社财务公开。把与社员利益相关的经济活动如财务计划、每月的经营情况、财务收支、年度业务报告、盈余分配方案、亏损处理方案、财务会计报告等以适当的方式向社员公开，便于社员通过成员对合作社进行监督。

（四）强化审计监督。完善监事会的审计监督职能。每年应由监事会对当年的财务情况进行内部审计，首先，要着力做好财政专项资金审计。对财政专项资金申报进行检查，防止虚报冒领；对资金的使用情况进行跟踪审计，促进专款专用，防止挪用；其次，要加强对合作社资产保值增值情况的审计监督。对资产的评估、抵押等重大事项要实行严格的监督检查；最后，在审计过程中，要注重与效益审计等方式相结合，并借助外部注册会计师等审计力量来弥补内部审计的不足，要注重与财务、纪检监察等部门的合作，多方合力，共同促进合作社审计的规范化和制度化。

（五）提高合作社成员业务素质

1、合作社要加强业务培训，提高社员财务管理意识。合作社的负责人应带头学习财务知识，积极宣传到财务管理工作的重要性，提高全体社员的财务管理意识。财会管理人员要不断更新财务知识，加强继续教育。财务人员应持证上岗，合作社要定期对财务人员进行培训和考核。

2、政府应帮助培养农民专业合作社财务管理人才。现阶段的农民专业合作社大多规模较小，从衡量收益与成本的角度看，大多数合作社不会成立专门的会计机构，因此，可由当地政府出资成立专门的培训学校与当地的大学联合培养合作社专门的人才，为我国农民专业合作社的长足发展提供后备力量。

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