山东半岛蓝色经济区海洋环境保护法律问题研究*

赵彦彬

(曲阜师范大学法学院，山东 日照 276800)

过去的十几年中，山东半岛蓝色经济区的海洋经济取得了飞快的发展，但是，由于长期采用粗放型发展模式，半岛地区的海洋环境现状不容乐观。据统计，目前山东半岛沿海海域每年所承受的污染物已达数百万吨，环渤海部分海域遭受污染的数量已经超出自身净化能力的极限，近海海域的海洋环境质量不断恶化。因此，以海洋为依托的山东半岛蓝色经济区，必须高度重视海洋环境保护，从根本上解决海洋环境污染和生态破坏问题，否则势必会制约蓝色经济的健康发展。

一、山东半岛蓝色经济区海洋环境保护的概述

山东半岛蓝色经济区包括山东全部海域和青岛、东营、烟台、潍坊、威海、日照6市及滨州市的无棣、沾化2个沿海县所属陆域，海域面积15.95万平方公里，陆域面积6.4万平方公里。山东半岛陆地海岸线总长3345公里，约占全国的1/6，沿岸分布200多个海湾，以半封闭型居多，可建万吨级以上泊位的港址50多处，优质沙滩资源居全国前列。［1］山东半岛的海洋资源丰富，能源矿产资源富集，利于海洋产业以及海洋经济的发展。同时山东半岛具有优越的开放条件，地处环渤海地区与长江三角洲地区的中间地带，是华北地区的最便捷的出海通道，同时也是东北亚经济圈的重要组成部分。

海洋环境保护对促进蓝色经济区海洋经济持续、稳定、可持续发展有着极其重要的现实意义。近几年来，山东省加强近海海域使用监督管理，逐步加大海洋环境执法力度，加强对海洋环境质量状况的监测，蓝色经济区海洋环境保护的各项工作取得了显著的成效:沿海各城市的环境保护基础设施逐渐完善，海水质量监测技术不断更新，近海海域的海水质量状况不断改善。最重要的是，为进一步推进海洋综合管理的各项工作，制定并实施了《山东省海洋环境保护条例》、《山东省海岸带规划》、《山东省近岸海域环境功能区划》、《山东省海域使用管理办法》、《山东省海岛开发建设规划》等规范性文件;建立健全海洋环境执法体系，明确港口航运、海洋资源、环境保护等管理部门的职责;进一步完善海洋环境影响评价制度、海洋环境质量公报制度以及海洋环境应急预案制度等法律制度，并已初步建成海洋环境监测网络和防灾减灾体系。2010年，国家海洋局组织实施全国海洋环境监视监测和评价工作，并编制了《2010年中国海洋环境状况公报》，其中《公报》显示:环渤海海域海洋污染问题严重，海洋环境污染破坏形势严峻，但是山东半岛地区的海水质量相对于其他省市较好。

二、山东半岛蓝色经济区海洋环境保护存在的法律问题

(一)海洋环境保护立法缺少具体实施细则

从当前我省海洋环境保护立法现状来看，海洋环境保护法律体系已基本建成。为了进一步提高海洋环境保护法律的可操作性，以《海洋环境保护法》为法律依据并结合我省的海洋环境实情，制定了《山东省海域使用管理条例》、《山东省海洋环境保护条例》、《山东省海洋和海岸工程环境影响评价管理暂行办法》等一系列规范性文件。此外，又颁布了《山东省海洋功能区划》、《山东省碧海行动计划》和《山东省海洋环境保护规划》、《山东省渤海海洋环境保护总体规划》等一系列海洋保护战略规划，这对于强化海洋环境治理与保护，推动海洋经济可持续发展起到重要的作用。

虽然我省的海洋环境保护法律体系初成体系，但是对于有些可能影响海洋环境保护的行为却没有予以明确的规定，例如，现行的法律法规尚未对围海造田等海岸工程项目的专业咨询和审批、工程现场勘查和管理进行具体明确的规定。此外，有关海洋渔业、旅游资源的开发、利用与管理规定，也同样缺乏具体的实施细则。

(二)环保主管部门分权严重，缺乏相互沟通和协调

根据《山东省海洋环境保护条例》的规定，海洋、海事、环保、渔业等部门在海洋管理过程中都拥有一定的执法权，如果彼此之间没有相互沟通和协调，势必会造成海洋环境执法管理的混乱。我国环境保护法律、法规等规范性文件中都有管理体制方面的相关规定，但是，从其实际运行的状况来看，统管部门的工作并没有得到其他分管部门的有效配合，分管部门缺乏参与管理的积极性，始终感觉自己处于配角的地位。此外，海洋环境立法中对于统管部门的职权规定得比较具体，赋予其相应的审批权、收费权、处罚权，而对于分管部门来说，虽被赋予一定的监督检查权，但实际操作过程中却无法真正参与到审批、收费以及处罚等事项工作中去，这样使得分管部门认为其管理没有相应的权威性，与统管部门缺少必要的沟通与协调。

(三)法律监管不到位

目前，我省海洋环境保护法律监管方面存在诸多问题:第一，当前的管理体制主要是以直接管理为主，而且主要精力集中在某些具体的事务中，在处理有关审批、限制、禁止等行为时，法律手段过于单一，应变能力较差;第二，执法依据存在较多空白与漏洞，加之某些法律条文过于笼统，可操作性较差，大大加重了海洋环境执法的困难，无法达到应有的执法效果;第三，受地方保护主义的严重影响，部分地方政府对于海洋环境保护的有关法律、政策，疏于落实，只发空头文件，应付检查。例如，某些地方政府基于地方财政的考虑，在海洋环境保护的管理上缺少主动性、积极性，对于那些违法排污、无序采沙、非法围垦等损害海洋渔业生态环境的行为和责任人“睁一只眼闭一只眼”，没有对其进行应有的监管和处罚，客观上纵容了其破坏海洋环境的行为;第四，对于污染破坏海洋环境行为的行政处罚力度不够，罚款数额过低。与海洋环境保护法较为先进的国家相比，我国现行的海洋环境保护法律对于污染破坏海洋环境的行为所规定的行政处罚数额偏低，无法起到应有的惩戒作用，无法到对海洋环境违法行为进行有效的制裁与遏制，导致在实际过程中企业为了企业一己私利宁可选择违法排污并缴纳罚款，这也是排污处理设施长期弃用、超标排放污染物等现象的主要原因。

(四)公众参与机制不健全

公众参与对环境保护有非常重要的意义，目前很多国家以及国际性法律政策文件中都引入了公众参与环境保护的相关规定。例如，1980年《世界自然保护大纲》、1982年联合国大会通过的《世界自然宪章》，指出“人人都应当有机会按照本国法律个别的或集体的参加拟定与其环境直接有关的决定，遇到此种环境受损或退化时，应有办法诉诸补救”。［2］随着我国民主化进程的发展以及公民环境保护意识的加强，环境保护领域也逐步引入公众参与机制，先后制定了《环境影响评价法》、《清洁生产促进法》，但与西方发达国家相比，仍有不足之处。

例如，《环境信息公开办法》第十一条第十三款规定:“环保部门应当向社会主动公开污染物排放超过国家或者地方排放标准，或者污染物排放总量超过地方政府核定的排放总量控制指标的污染严重的企业名单。”该条法律只是将已超标排放污染物的企业作为主要公开对象，这是否可以认为那些污染物排放没有超标的企业没有对环境造成污染和破坏?答案毫无疑问是否定的。那么是否也应当将没有超标排放的企业也作为公开的对象呢?目前法律还没有明确的规定。此外，此办法还规定了“政府环保部门不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府环境信息。”实践中，该条公开的例外规定已经成为“免死牌”，企业往往以涉及商业秘密为借口，拒绝公开相关环境信息，导致公共参与环境保护的机制难以得到实施，缺乏相应的制度保障。

(五)司法救济不足

现阶段，我国环境侵害救济制度还不完善，损害赔偿机制不健全，导致因海洋环境破坏而受到侵害的当事人难以很好地得到相应的司法救济。比如，近几年，近海企业超标排污、海上油井溢油事故以及大型沿海工程导致近海渔业遭受严重损失，大片近海水域被侵占，由于缺乏完整的制度体系，使得责任人未受到应有的惩罚，受害人难以获得相应的赔偿或补偿。此外，原告起诉资格的不确定性以及缺少实体法律的有力支撑等因素，也在一定程度上严重制约着公民得到应有的司法救济。

三、山东半岛蓝色经济区海洋环境保护的具体建议

(一)完善海洋环境保护立法，加强配套实施细则的制定

目前，我省已基本建立海洋环境保护监督管理体制和法律法规体系，但是针对相关法律法规的具体实施细则仍不够完善。因此，要严格按照法律、法规，进一步加强实施细则的制定，特别是程序性规范。如前所述，应当海洋使用金的征收、管理的范围、程序，海洋工程、海岸工程的评审、咨询，以及工程现场勘查管理制定具体、操作性强的程序性规范。同时，还应当对海洋旅游资源开发、利用与管理等内容进行细致的规定。

除此之外，必须进一步完善海洋环境保护基本法律，才能为更好地保护海洋环境提供必要的法律依据。既要在实体法方面建立健全事故性溢油污染的损害赔偿制度，又要在程序法方面充分保障公民的环境参与权、环境知情权、环境救济权等环境权益。

(二)强化环保执法部门的沟通与协调

根据目前山东半岛蓝色经济区的实际情况，在海洋环境保护方面应当统筹管理，建立统一的监督检查体系，开展蓝色经济区范围内大规模的海洋环境保护联合执法，加大海洋环境违法违规的监查力度，提高环境执法实际效果。建立健全海洋环境保护联合执法机制，进一步强化部门之间的沟通与协调，及时发现海洋环境保护工作中的重大问题及突发事件，并采取积极、有效的措施，防止污染损害事态的扩大。各部门要严格执法，杜绝执法不严的现象发生。

(三)加强海洋环境的执法监管

沿海七市要大力开展海洋环境保护专项执法活动，重点查处未经海洋环境影响评价即开工建设的违规海洋工程、海洋非法倾废、将生产经营设施建设在海洋自然保护区核心区和缓冲区内等重大海洋环保违法行为，同时，要加强对重点入海排污口等领域的监控，严厉查处违法行为。此外，应该加快建立海陆一体化污染联动治理机制，搞好海洋环境监测和影响评价，实行严格地海洋环境保护标准和污染物排海总量控制，从而更好地保护周边海域的生态系统，规范海域保护与开发利用秩序，为半岛蓝色经济区的海洋经济建设保驾护航。

(四)构建公众参与海洋环境保护机制

第一，扩大公众参与海洋环境保护的主体范围。公民是参与环境保护的基本主体，但是单个的个体往往很难形成合力，还有可能会导致“诉求流向的泛化和诉求效果的弱化”［3］。但是，环保非政府组织(ENGO)具有群体性、集体性，可以更加有效地参与环境保护。当前，我国环境保护法中还没有明确规定的法律地位，因此，应该在保障公民环境参与权的基础上，要逐步明确环保非政府组织的主体资格，允许其参与环境保护中来，这样将更加有利于海洋环境保护机制的确立和完善。

第二，扩大公众参与海洋环境保护的途径。一方面，要鼓励公众积极地参与我省海洋环境立法和政策的制定，主动提取公众的意见和建议，为公众参与环境立法提供一个有效的平台，不断深化我省海洋环境立法的民主进程。另一方面，鼓励公众积极参与海洋环境影响评价与海洋环境执法监督工作，在海洋环境许可证的审批、海洋环境纠纷的处理中，允许公众参与其中，适当听取公众建议。

(五)完善司法救济的途径，保障公众环境权益

环境公益诉讼制度对于保障公民环境权益、促进环境的保护与治理有着重要的意义。由于制度层面的制约，构建环境公益诉讼制度仍存在一定的瓶颈，而且在立法与司法上也面临着诸多的争议，比如公益诉讼主体资格问题、公益诉讼案件范围问题以及公益诉讼请求权问题等等，因此构建科学、合理的环境公益诉讼制度还有待于诉讼法的进一步修订。但是在诉讼法修订之前，最高人民法院和最高人民检察院应当结合环境公益诉讼实践情况，作出有关的司法解释或公布指导性案例，为此类案件的处理和审判提供必要的依据或参考，也便于当前的公益诉讼案件的处理以及日后的进一步立法。例如，2010年7月，最高人民法院下发《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》，明确指出可以在环境保护纠纷案件数量较多的法院，设立环保法庭，重点审判环境保护有关案件，提高环境保护司法水平。

［1］国家发改委.山东半岛蓝色经济区发展规划［R］.2011.2.

［2］姚秀盈、王春晨.辽宁沿海经济带海洋环境保护法律问题研究［J］.长春工程学院学报(社会科学版)，2011，12(1):48－50.

［3］冯敬尧.公众参与机制研究——以环境法律调控为视角［D］.武汉大学硕士学位论文，2004.