统筹城乡发展理论国内外研究综述*

孙 璐

(山东省委党校研究生部，山东 济南 250103)

在我国50多年的社会主义建设过程中，城乡统筹一直是以政府为主导，以城市为本位，通过“剪刀差”掠夺农村实现的，这种做法使城乡差距进一步拉大，出现城乡二元分割局面，严重影响了农村社会经济全面健康发展。针对这一情况，党的十八大提出“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设和建立以工促农，以城带乡的长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”等战略指导方针，为统筹城乡经济发展指明了方向。

特别是最近一个时期以来，国际经济整体呈现下行趋势，一直保持经济快速增长的我国也出现了放缓局面。中央审时度势做出了“扩大国内需求，最大潜力在农村;实现经济平稳较快发展，基础支撑在农业;保障和改善民生，重点难点在农民的”科学判断。党的十八大明确提出“两个同步”的新任务，其最大重点难点依然在农民，从这个意义上讲，对我国统筹城乡发展的理论与实践做更深入的研究，进一步探索我国农村经济的发展路径，对在2020年实现“收入倍增”的发展目标具有重大理论与现实意义。对于统筹城乡发展问题，国内外主要有以下研究成果。

一、国外研究情况

在国外，直接以统筹城乡发展为研究对象的文献并不多，与此较接近的有 一体化(intergration)，但很少与urban－rural(城乡)一词搭配，常与economic一词连用。另外有一个词“城乡一体化”，是西方学者较为常用的，其含义是指19世纪末、20世纪初以来西方发达国家的工业从原来的大都市向一些小城镇和以农业为主的乡村地区转移，从而形成城乡混合的新型区域，其中一些研究和统筹城乡发展理论有较为直接的关联，其中比较有代表性的是以下几种理论:

(一)以空想社会主义者和麦基等人为代表的城乡一体化理论

城乡一体化理论雏形最早出现在Saint－Simon、Fourier和owen等空想社会主义学者的著述中，他们认为，城乡一体化是未来理想社会的一种愿景，理想社会没有城乡的差别和对立，城市与农村处于平等的地位。麦基的相关理论则认为，城乡之间的界限已渐渐模糊，并出现了一种独具特色，农业活动和工业生产同时存在新型地域类型。

(二)马克思主义者对统筹城乡发展的构想

马恩在创立历史唯物主义理论的过程中对城乡关系给予了极大关注，一度将城乡对立和在此基础上建立的城乡关系作为理论依据，并对不同历史时期和不同社会制度下的城乡关系做过深入的剖析。马克思的共产主义社会理论最为核心的内容就是要实现无处不平均，无处不饱暖，特别是城乡之间，更要如此，为实现共产主义奠定基础。对于城乡和谐统一于一体的实现，马克思则认为消除城乡之间的对立是最重要前提之一，这个前提又依赖很多物质条件，只依靠意志是不会实现的。恩格斯则最早提出了城乡相融合的思想，指出要废除旧的分工模式，进行职业教育、实行工种轮换制、共享城乡大融合带来的福利，使全体公民的才能得到发挥，实现人的全面发展。他还指出实现城乡融为一体最为重要的是市民和农民称谓的消亡和人口不均衡现象的消失，并指出:“乡村农业人口的分散和大城市工业人口的集中只是工农业发展水平不够高的表现，它是进一步发展的阻碍”。［1］但是对于城乡融合后未来大城市的走向，斯大林和恩格斯的看法不完全一样。恩格斯认为，随着城与乡的消失，大城市会走向消亡，虽然这是一个极长期的过程;斯大林则认为，城乡对立消灭以后，不仅大城市不会毁灭，并且还要出现新的生命力，它们是文化最发达的中心，不仅是大工业的发展中心，而且是农产品加工、轻工业生产和一切制造业高度发达的中心。［2］

(三)以乡带城理论

以农村为主体的乡城一体化源自英国城市学家Ebenezer Howard。其代表作《tomorrow:the garden cities》中提出了“garden cities”理论，提出用城乡一体化的新地域组织形态来取代城乡对立的地域组织形态，以乡村为主导带动“the garden cities”的建设，不足之处是Howard的田园城市理论并不是为了消灭城乡差别，只是消极地避开了城市和乡村的主要矛盾。

(四)以城带乡理论

芒福德“以城带乡”的城乡发展理念。美国著名城市地理学家芒福德指出:“城与乡居于同等重要的地位而且不能人为割裂，城与乡应当是有机结合的统一整体”。芒福德主张分散开来建造许多新的城市中心，同时把城和乡两者都统一到许多新的中心里来，通过以现有的城市为核心，带动整个区域协调一致快速的发展，重建城乡之间的组织形态，使全体居民在其中都能享受到均等的生活质量。［3］

以刘易斯为代表，二元经济论经济学家倡导下的“以城带乡”理论，刘易斯于20世纪50年代开始，在其一系列论述中指出经济社会二元结构是发展中国家在发展过程中将出现最基本的现象，消除二元结构的关键问题是农村剩余劳动力向工业生产的转移及传统农业向现代工业的转变。刘易斯认为要消除“二元经济结构”，必须实现城市为核心，发挥辐射带动作用，以形成区域经济发展统一体，重构城乡之间关系－暨平衡关系，通过生产力等要素在城乡之间的自由流动，辐射带动乡村地区的发展，使全体公民都能享受城市生活的便捷。［4］

二、国内研究现状

(一)“城”与“乡”内涵研究

费孝通较早以乡土性为切入点，看中国“城”与“乡”关系，他认为:“从基层上看去，中国社会是乡土性的。我说中国社会的基层是乡土性的，那是因为我考虑到从这基层上曾长出一层比较上和乡土基层不完全相同的社会，而且在近百年来更在东西方接触边缘上发生了一种很特殊的社会”。［5］美国著名历史学家费正清认为，一直以来中国存在两个社会，一个是以农业生产为根本的乡村社会，一个是垄断权势及其他社会优势资源的城市社会。［6］高文杰研究发现，世界上界定城乡标准无外乎人口多少、行政区域划分、主要职业占比、产业比例等标准，他认为，行政区划标准是主导，按此种标准，城市包括县城及其以上的地区，乡村则是县城以下的广大的乡镇和农村。林贤郁则认为按照国务院关于城市乡镇的有关规定以及我国的行政区划，在城市和乡村的实际划分下，则分为以上两部分。城镇包括城区和镇区，乡村则指乡中心区和村庄。张承良研究了中国关于城镇地区的界定在上世纪50年代、60年代和80年代的3次改动，现在通行的城镇划分做法确立于上世纪80年代，它的评价标准是城镇非农业人口一定要多于6万，国民生产总值要超过2亿人民币，人口少于6万时，那么该地区必须是重要的工矿产业基地或者是省市镇政府部门驻地;或者是大规模物流集散地;或者是位于边远地区的重要城镇。雷海章提出，农村是一个历史的、变化和发展的概念。现代农村已不仅仅是指以农业生产为主的广大区域，而已成为具有特定的政治、经济、文化特征的综合体。农村是与城市相对而言的地域，是生产、生活集聚度较低，又有特定自然风貌的地区。还有一些学者认为，中国的城乡界定的主要标准是户籍因素，是城市还是乡村主要看农业和非农业户口的占比。南方的一些农村工业经济产值往往超过西部一个县或地区的乡镇，但因为居民和劳动者大多是农业户口，那么这些地方也只能算是农村地区。

(二)何种实现模式研究

要真正实现城乡统筹发展需要通过工业化和城市化双轮驱动来促成在学术界已成为共识，但是何种模式更有利于实现城乡统筹学界仍有较大争议。胡国富认为中国有几种模式可供选择:资源为主导的工业化模式(以山西大同、陕西榆林为代表)，技术先导型工业化模式(北京的中关村，昆山高新技术产业园，上海的张江地区等为代表)和加工工业化模式(浙江诸暨、成都温江为代表，需要充分利用当地自然资源，大力发展种植业、养殖业，利用经济林业和山区土特产的资源优势，大力发展生活日用品加工型产业，发展绿色生态高效农业产业化体系)。［7］郑勇、余力总结了三种模式:珠三角“以城带乡”的模式，义乌“城乡统筹规划－市场带动模式”和诸暨“工农联合，政企协作，城乡结合”的发展模式，苏州以“乡镇企业为原动力”的发展模式。四种模式都以城镇化为战略核心，以城带乡;以工业化带动城镇化发展。

(三)统筹城乡实现路径及对策研究

到笔者发稿日为止，国内对统筹城乡发展对策思路的研究，主要涉及统筹城乡发展的重点、关键、阶段性和切入点等方面。张宏宇认为城乡统筹应该考虑到资源的有效利用、农村公共产品的供给、工业化、农业产业化和城市现代化之间的关系以及产业转移与劳动力流动之间的关系，应该站在政策性高度对城乡统筹进行理论分析。杨涛、罗必良认为统筹城乡发展的根本在于增加农民收入，解决农民低收入就必须提高农业效率，促进农民增产增收。而提高农业效率关键在于减少农村富余劳动力，转移就业，发展集约化、机械化高产高效农业，根本上实现城乡缩差共富，最终实现城乡统筹发展。这些都从不同的角度都说明了一个问题，即城乡统筹发展，改变城乡二元经济结构的根本途径是工业化和城市化双轮驱动。还有一些学者开始重视研究统筹城乡发展的专门性和专业性对策及思路。季建林指出:统筹城乡收入分配必须坚持国民平等待遇，坚持公平公正、共同富裕等基本原则，这些原则要求重点要向农民倾斜，为此政府可以取消农业特产税、通过中央财政转移支付农村中小学教师工资、加大科技兴农的力度、建立全国统一的农产品市场、创造有利于农村劳动力向工业、服务业转移的条件等。曾菊新认为:实行城乡统筹的财政政策，必须建立规范的城乡统一税制、向城乡提供均等化的公共产品、进一步规范完善分税制。［8］还有学者认为:统筹城乡就业需要强调劳动就业是公民最基本的权利，完善社会保障、提供平等的公共服务更是服务型政府的题中应有之义。经济学家马克和从税费改革的角度提出:给予农民与城市居民平等的公民待遇，彻底废除农村税收负担，建立统筹的城乡金融市场，为农民提供资金支持。张业圳认为，教育是国民应该平等得到的，而农村教育供给不足、教育供求结构不良是造成城乡差别的主要原因之一，因此统筹城乡教育发展是统筹城乡发展基础之举。还有学者认为，我国城乡统筹就业面临的障碍主要表现在:就业制度的歧视、职业教育培训的歧视、社会保障的歧视、户籍障碍歧视等，其中，户籍歧视最为突出。因此，应当建立农村公共产品需求表达机制，逐渐给予农民充分参与公共产品决策的民主权利，使有限的财政资源能用于大多数农民最急需的公共产品和服务的供给上，从而促进公共服务基本均等化目标的实现。［9］

三、国内外统筹城乡发展研究存在的不足及启示

(一)国内外对我国统筹城乡理论研究不足之处

国内外现有的统筹城乡的理论与实践的发展表明，根据我国的国情，统筹城乡发展应该结合各地区新型工业化进程，即经济不同发展阶段，走出一条相互补充、相互促进、最大限度发挥城乡各自优势的中国特色的发展道路。一是要加强统筹城乡制度的顶层设计;二是探索统筹城乡的实现途径和模式;三是要根植于我国的特殊国情。但是，深入剖析现有研究可以发现，国外统筹城乡发展的相关理论尚不能完全适应我国国情，一是把城乡人为割裂开来作为研究的前提条件。大多数理论都处于概念和数理论证阶段，实证研究较少。二是以工业革命时期的发达国家和南方国家为研究对象，得出的结论对我国未必适用。从国内统筹城乡发展问题的研究看，一方面，研究表面现象的多、探讨深层问题的少，在研究的深度上亟待提高;另一方面，研究方法创新和案例典型性也有待进一步加强，特别是对实现城乡统筹的载体及农民增收的根本途径等深层次问题研究较少［10］，这是统筹城乡发展理论下一步研究的重要方向。

(二)国内外相关理论对我国统筹城乡发展的启示

我国的城乡关系问题在形成过程及解决对策措施方面有很大的特殊性，结合现有的统筹城乡发展理论及我国统筹城乡发展实践，笔者认为:一是要加强农业与相关产业的融合。例如，农业可以与旅游业融合，发展休闲观光农业;农业可以与生化等产业融合，发展高效绿色生态农业、医药、日用化学等产业;农业还可以与信息产业、航天产业融合，发展农业物联网、航空育种等新兴产业，为农业发展提供有效载体。［11］二是要加强农村土地流转制度建设。党的十七届三中全会明确提出要加大农村土地流转的力度，这是根本上改变我国农村土地条块分割，零散经营现状，走上现代农业和城乡统筹发展的必由之路。这就需要加强现有土地流转制度建设，完善农村土地确权，登记，颁证等一系列程序，根本上解决阻碍城乡发展的桎梏。［12］三是需要政府的强力推进和政策引导。国内外较为成功的统筹城乡发展模式都离不开政府的重要作用，政府政策要多向农村倾斜，实现公共服务均等化，加大农村基础设施建设的投入，统筹城乡就业市场，改革现有户籍制度，使城乡劳动力可以自由流通。

［1］马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集:第一卷，第三卷［M］.北京:人民出版社，2003:57、222.

［2］斯大林.斯大林选集:下册［M］.北京:人民出版社，1979:558.

［3］［美］芒福德.城市发展史［M］.北京:中国建筑工业出版社，1989:79－83.

［4］［美］刘易斯.二元经济论［M］.北京:北京经济学院出版社，1989:46－53.

［5］费孝通.乡土中国［M］.北京:北京出版社，2005:5.

［6］费正清.美国与中国［M］.北京:世界知识出版社，2008:46.

［7］胡国富.幸福的演绎——义乌统筹城乡发展之路［M］.北京:中央党校出版社，2011:157.

［8］曾菊新.现代城乡网络化发展模式［M］.北京:科学出版社，2001:126.

［9］王立飞.山东省日照市城乡统筹发展对策研究［D］.北京林业大学，2008.

［10］程志强，潘晨光.中国城乡统筹发展报告［M］.北京:社会科学文献出版社，2011:54.

［11］梁伟军.农业与相关产业融合发展研究［D］.华中农业大学，2010.

［12］季玉福.土地流转合作社:我国实现农业现代化的重要路径［J］.农村经济，2012，(9).