政府在农民专业合作社可持续发展中的主导作用

□文/翟振才张业湘

（1.常德职业技术学院；2.常德市农经局 湖南·常德）

《中华人民共和国农民专业合作社法》（以下简称《合作社法》）颁布实施以来，政府在建立健全合作社相关法律体系、政策支撑体系，加强对合作社规范化建设指导，为合作社培养人才等方面积极推动，促进了农民专业合作社的快速发展。截至2011年底，我国农民专业合作社总数达50.9万个，入社成员达3，444.1万个（户），带动非入社成员5，366万户。张晓山（2012）认为，我国农民专业合作社发展到现在，正处于从注重数量扩张到注重质量提升的转型发展阶段。农业部农村经济体制与经营管理司孙中华认为，随着城市化的进程加快，“谁来种地，谁来养猪”的问题越来越迫切，合作社所扮演的角色会越来越重要。政府在合作社的转型发展中应该怎样进一步发挥扶持和推动作用，已成为合作社快速、健康、可持续发展的关键。

一、政府在促进合作社可持续发展中的缺失

《合作社法》第九条规定：“县级以上各级人民政府应当组织农业行政主管部门和其他有关部门及有关组织，依照本法规定，依据各自职责，对农民专业合作社的建设和发展给予指导、扶持和服务。”各省依据《合作社法》制定的实施办法（或条例）中也相应明确了政府相关职能部门的职责。如，《湖南省实施〈中华人民共和国农民专业合作社法〉办法》第六条规定：“县级以上人民政府农村工作部门负责组织、协调本行政区域内农民专业合作社工作。农村经营管理机构承担农民专业合作社的业务指导、试点示范、项目扶持、信息服务和培训等具体工作，所需工作经费列入同级财政预算。”《江苏省农民专业合作社条例》第六章对政府相关部门如何扶持和服务合作社作出了专门规定。实际上，合作社相关政策法规中对政府相关职能部门应履行的职责不是很明晰，相关条款的可操作性不强，导致政府相关职能部门的作用不能充分发挥。同时，各部门对合作社的管理逐渐演变为各部门间的力量博弈，相关职能部门之间的很难协调，如农业主管部门就根本不能解决合作社的融资难问题、税收负担问题等。

（一）合作社设立之前的指导与培训工作严重滞后。农民专业合作社以其成员为主要服务对象，提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务。在合作社的运营过程中要遵循以服务成员为宗旨，谋求全体成员的共同利益；成员地位平等，实行民主管理；盈余主要按照成员与农民专业合作社的交易量（额）比例返还等原则。为了规范农民专业合作社的行为，保护合作社成员的利益，充分发挥合作社引领农民发家致富、促进农业和农村经济发展的作用，合作社领头人——理事长是关键。理事长是合作社的灵魂人物，从合作社发展的实际情况看，没有合格的理事长，就没有成功的合作社，理事长对合作社发展有着重要的作用。一个合作社的理事长，仅仅掌握了一定的生产技术或拥有一定的营销经验和渠道是不够的，他们还应具有相应的管理知识和业务知识，更为重要的是要有良好的思想素质和道德素质。他们不仅要有为农民群众服务的愿望和能力，而且在群众中要有一定的威望。那些持有合作社是我发起的，我就是合作社，我的意志、我的想法就是合作社的想法的理事长是不可能办好合作社的，因为他们很难做到“以服务成员为宗旨，谋求全体成员的共同利益”，民主管理、财务公开、民主监督更是难以实现的理想化要求。因此，合作社设立之前的指导和培训工作显得尤为重要。在当前的形势下，承担农民专业合作社业务指导和培训工作任务的农村经营管理部门由于种种原因没有也不可能在合作社设立之前开展必需的培训工作。

（二）合作社设立和运作过程中的业务指导和业务监管责任不清。根据有关法律法规规定，工商行政管理部门负责农民专业合作社的注册登记，政府农村工作部门负责农民专业合作社组织协调，农村经营管理机构承担农民专业合作社的业务指导、试点示范、项目扶持、信息服务和培训等具体工作。实际上，由于农民专业合作社设立的五项条件相对宽松，而且没有对发起人自身的约束条件，注册登记部门基本上不能发挥监督作用，使得不少为套取国家政策优惠而发起成立的合作社得以注册登记。有少数合作社的入社农户名册都是虚假的。合作社设立条件的相对宽松使得那些设立动机不纯的合作社不可避免的出现管理不规范，不少的合作社为了争取项目等需要而做假账。政府农村工作部门和农村经营管理机构也因为没有明确其监督职能而没有履行本应由其承担的监督职责。到目前为止，农民专业合作社会计报表的上报汇总工作还没有正常开展，合作社财务管理的外部监督也没有明确的部门承担。农民专业合作社财务报表接受主体的缺失也是导致其财务管理不规范的一个重要原因。

（三）合作社申请和使用国家财政补助资金的审核、检查不严。国家对合作社实行财政补助的目的是为了改善合作社的基础设施条件、提高合作社综合生产经营能力以及社员的技术水平和综合素质等，并通过这些合作社来发挥示范和带动效应，促进当地农村经济的发展。但是通过调查发现，既有专门为了套取国财政补助资金而成立的农民专业合作社，也有平时不开展会计核算、为了争取国家财政补助资金而临时赶做假账的农民专业合作社。这些农民专业合作社虽然是少数，但也暴露出了政府相关职能部门审核把关不严的漏洞，使那些真正遵循“民办、民管、民受益”原则的农民专业合作社产生了对国家政策的不信任感。

二、政府应在合作社可持续发展中发挥主导作用

从长远看，政府扶持农民专业合作社的主要方式应当是建立健全公共服务平台，为它们提供所需的各类服务，例如登记注册、合作理念培训、经营管理和财务会计指导、市场营销服务、人才培养以及政策法律咨询等。而税收优惠、资金补贴等特殊政策，将随着农民专业合作经济组织的发展壮大而逐步与各类市场主体一视同仁。

（一）农村经营管理部门在业务指导和培训上要有更大的作为。合作社相关法律法规中赋予了农村经营管理部门对农民专业合作社负有业务指导和培训等职责，各级财政部门也安排了一定的经费。因此，农村经营管理部门要进一步发挥作用。

1、指导做好合作社成立之前的可行性分析工作。在农民专业合作社设立之前，召集相关的专家帮助进行调查分析，指明合作社经营管理的正确方向，初步制定合作社的发展规划，从而使合作社在发展过程中少走弯路。同时，在得到专家肯定的基础上，发起人和他的追随者就能够有力地说服其他农民或团体参加到这一项目中来。

2、有计划地开展理事长、理事会和监事会成员、财务人员、社员的培训。农民专业合作社作为组织农民共同面对市场风险的一种重要组织形式，管理者和社员的素质高低直接影响到合作社发展壮大。因此，不断提高管理者和社员的素质已成为当前农民专业合作社发展的重要任务。农村经营管理部门要制定针对合作社的中长期培训计划，分期分批开展培训工作，提高合作社人员素质。

一是要做好合作社成立之前的发起人培训工作。要加强对新成立合作社登记注册前的理事会、监事会成员的培训，把培训合格作为登记注册的前提条件。培训内容除了合作社申请设立的有关知识、国家相关政策法规外，还应包括合作社经营和管理方面的知识。要重点加强财务管理知识的培训，提高发起人对做好民主管理和民主理财工作的认识，确保合作社成立后财务管理规范运行，从而增强合作社的发展后劲。

二是要做好合作社财务人员和监事会成员的培训工作。会计核算是财务管理的基础，加强财务人员培训是做好会计核算的基础。针对目前合作社财务人员整体素质不高的现状，要认真做好培训提高工作。培训的内容要突出规范建账（包括会计科目设置、会计账簿建立、会计报表编制等）、成员账户登记、公积金和财政补助的量化到户、盈余分配等重点。要加强对执行监事或监事会成员的职责和技能培训，提高他们履行职责的意识和能力。

三是要做好合作社社员的培训工作。毛泽东历来就非常重视农民的教育问题，他在《论人民民主专政》中指出：“严重的问题是教育农民。农民的经济是分散的，根据苏联的经验，需要很长的时间和细心的工作，才能做到农业社会化。”广大农民文化素质偏低和自身狭隘保守的小农意识是农民问题难以解决的内在原因。合作社社员培训的目的主要是增进对合作社的理解，逐步提高他们参与合作社管理的能力，前期培训重点应放在相关政策法规的宣传上。只有让农民真正弄清楚了合作社的性质和作用，弄清楚了他们的权利和义务，农民才会真心支持和拥护合作社，合作社才有持续发展的基础。浏阳市山鑫药材生产开发专业合作社非常重视培训教育工作，着力提升成员素质。培训内容包括了药材栽培技术、农产品质量与标准化生产等专业知识和《合作社法》等相关的政策法规，收到了很好的效果。

3、帮助合作社做好财务管理工作。为了改变目前财政部门和农村经营管理部门互相推诿的情况，建议以县农经局、乡农经站为主体，对合作社的会计核算和财务管理给予定期指导。湖南省桃源县农经局统一印制“社员证”，要求详细记载社员交易情况和盈余返还情况，对合作社规范财务管理起到良好的促进作用。对于业务具有季节性、常年聘用会计人员不合算的合作社，乡镇农经站开展代理记账将有助于其财务管理的规范化。北京市密云县探索的“社账托管”做法，既促进了合作社会计核算和财务公开规范化，又起到了节约开支和减少管理费用的作用。湘乡市山枣镇威农优质水稻种植专业合作社聘请山枣镇经管站为该社财务审计常聘机构，并写进了该社章程。

（二）工商行政管理部门在注册登记的审核上应发挥更大的作用。由于我国的《农民专业合作社法》出台滞后于农村各种经济合作组织的发展，所以《农民专业合作社法》在借鉴其他国家立法经验的基础上，结合我国实际制定了相对较低的设立条件。为此，《农民专业合作社登记管理条例》条例按照“适度规范，在规范中促进发展，在发展中规范”的指导思想确立各项登记制度，在确保登记工作需要的前提下，设置了简便易行的登记程序，以引导、扶持、鼓励广大农民自愿组织起来，发展农民专业合作社。为了不增加农民负担，条例同时规定登记机关办理农民专业合作社登记不得收费。这些规定对促进农民专业合作社的发展发挥积极作用的同时也暴露了一些问题，如合作社设立登记只需有5名以上成员，数量偏少；社员以非货币资产出资只需全体成员评估作价，容易造成骨干成员出资的虚假；无农业人口户口簿的成员只需村民委员会（居民委员会）出具身份证明，难以审核成员户的真实性等等。较低的设立条件和简便的登记程序致使一些为套取国家优惠政策的企业和个人也披上了“合作社”的外衣，这类合作社由于设立目的的利己性根本不可能为成员户谋利益，多数只在申请国家支持的项目资金时才请人做了一套假账，对真心引领农民致富的合作社造成了负面影响。因此，在当前农民专业合作社发展亟待规范的情况下，国家应赋予工商行政管理部门在注册登记时更多的审查职权，通过参与合作社的设立大会、抽查部分社员户进行实地走访、对成员非货币出资的评估价进行复核等措施来促进农民专业合作社的规范化发展。

（三）财政部门在国家财政补助资金的立项审核与使用检查上应加大力度。激励与监管并重的合作社发展政策，才能取得政策的正效应。要改变通过资料审核的方式进行立项审核与资金使用检查，尽可能采取到合作社实地调查走访的方式。对那些建账不规范、不按规定向社员进行盈余返还、不向社员进行财务公开的合作社不予支持，真正把国家财政补助资金使用到为农民谋利益的合作社项目中去。

加快发展农民专业合作社是推进农村产业化进程，提高农业综合生产能力，促进农民增收的有效途径。政府的扶持和推动是农民专业合作社可持续发展的关键条件。因此，政府要在进一步完善合作社相关法律法规、增强可操作性，明确相关职能部门职责、加强指导监督等方面发挥更大的作用，促进农民专业合作社健康持续发展。

（本文为湖南省软科学研究计划项目（2012ZK3112）；原标题：政府在农民专业合作社可持续发展中的不足及对策；收录日期：2013年1月13日）

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