我国中西部公共图书馆服务体系建设研究*

吴自勤

(中共河南省委党校图书馆，河南 郑州 450002)

十七届六中全会指出:要完善覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的公共文化服务体系。中西部公共图书馆服务体系是我国公共文化服务体系重要组成，但与中东部相比，尚存在诸多问题和很大差距，因此，必须深入研究，制定对策。要建立符合中西部特点的公共图书馆服务体系模式，要政府主导，要建立各种保障性制度等，从而加快中西部公共图书馆服务体系建设。

1 我国公共图书馆服务体系建设发展现状及问题

公共图书馆服务体系指一个国家或地区的公共图书馆独立或通过合作方式提供的图书馆服务的总和。从基础设施架构的角度看，公共图书馆服务体系包括所有实体图书馆、流动图书馆以及它们建立的馆外服务点、图书馆联盟、总分馆系统、区域性服务网络等平台。公共图书馆服务体系的突出特征是总分馆制。在我国，它被划分为省级图书馆、地市级图书馆、县级图书馆、街道/乡镇图书馆、社区图书馆等。［1］

公共图书馆服务体系构成有三大特征:其一，总分馆制是树干。一个城市设置一个总馆，区和县设置若干个中小型分馆，街道和乡镇设置若干个基层馆，构成星型结构分布，总馆是核心，分馆隶属于总馆，或与总馆一起隶属于同一主管部门，业务上接受总馆管理，基层馆隶属于分馆;其二，网络技术覆盖是枝杈。采用先进网络技术，使区域内馆藏资源高度共享，实现城市、城乡及城际间的网络服务;其三，全面服务是节点。对不能享受常态性服务的地点与群体，采取流动服务形式，保证公共图书馆资源共享、服务全面。

1.1 我国中西部公共图书馆服务体系建设严重滞后

我国公共图书馆服务体系建设东部及发达地区成绩斐然。北京实现了首都图书馆——区(县)图书馆——街道、乡镇(社区)图书馆总分馆三级互联;上海在公共图书馆体系内部按总分馆体系的特征构建了紧密型的区域性的服务网络——上海中心图书馆“一卡通”;天津推出了图书订阅“订单式”服务和电子文献网上阅览“一码通”服务方式，已经成为业内同类建设模式的旗帜;深圳图书馆建成了“城市街区24小时自助图书馆系统”等。

中西部欠发达地区公共图书馆服务体系建设严重滞后，中西部地区不少县级图书馆还处于缺失状态。据2006年统计，我国西部地区每30公里至100公里才有一家图书馆，远低于国际图联规定的每4公里有一家较大图书馆的标准。［2］截至2009年底全国仍有12个地(市)级政府、368个县(市)级政府未设置公共图书馆，绝大多数集中在中西部地区。［3］如:山西省2008年6月底前仍有6市5县未建公共图书馆，省市县乡(镇)社区四级公共图书馆体系不健全，有馆无书、有书无舍的现象严重。贵州省公共图书馆占总数89%的县级公共图书馆普遍存在观念落后、经费紧缺、设施缺乏、文献和人才资源不足等问题，如:毕节县2009年7县1市的购书经费总计35.5万元，其中一部分图书馆全年无购书经费。［4］

1.2 我国中西部公共图书馆服务体系建设存在的问题及原因

1.2.1 政府主导意识缺少自觉。近年来，各级政府主要抓经济发展，考核评价机制只看重GDP的增长和人民群众物质水平的提高，各级政府及政府主要领导缺乏公共图书馆服务体系建设的自觉意识，政府对公共图书馆的投入较为随意。即便是东部发达地区政府，要想使公共文化服务成为政府自觉，往往需要大量的游说和解释工作。如:广东的流动图书馆的启动，就归功于包括李昭醇馆长在内的17位政协委员的提案。中西部欠发达地区用于经济发展和民生提高的财政投入相对东部发达地区少，政府对公共图书馆服务体系建设更是有心无力。

1.2.2 经费存在较大的地域不平衡。2009年，全国公共图书馆财政拨款550，808万元，仅上海、广东、浙江、江苏、辽宁地区的公共图书馆财政拨款总额就达到213，442万元，占全国的38.8%，而西藏、海南、贵州、青海、宁夏5省共计16，431万元，仅占总额的2.98%。在34个省级行政区划中，上海市年公共图书馆财政拨款55，912万元，是西藏地区609万元的91.8倍。上海、北京、天津的人均购书经费均超过2元，其中上海达到8.585元，而贵州、河南、河北、湖南仅仅只有 0.2 元，远低于 0.782 元的平均标准。［5］

1.2.3 一级政府一个建设主题的格局影响体系建设。“体系”需要全局考虑统筹规划，单兵作战、单馆发展是作坊式的小农经济思维，与建立公共图书馆服务体系相悖。构建覆盖全社会的公共图书馆服务体系，需打破现行的“一县一馆”的建设模式，向区县或地市级图书馆总分馆体系转型，使制约中西部地区公共图书馆服务体系瓶颈的县级图书馆走上健康、有序、持久的发展道路。

1.2.4 体系的末梢建设存在可持续发展问题。末梢建设，指街道/乡镇和社区/乡村最基层图书馆建设，体系末梢建设存在可持续发展问题，是带有普遍性的问题。由于政府对最基层图书馆的投入都是一次性的，甚至被视为善举而不是义务，因此，具有不彻底性和临时性。基层图书馆数量大，覆盖人口多，其发展状况将直接决定覆盖全社会的公共图书馆服务体系能否实现，很大程度上决定着公共图书馆服务体系能否发挥最大的效能。而基层图书馆是体系中最薄弱的一环，街道、乡镇、社区、乡村等建设主体能量小，容易被忽视，经费不足、资源缺乏、人员不稳、服务不规范，资源利用率低等，诸多因素制约其发展。

以上问题的根本成因是缺少保障制度。只有政府主导，没有制度保障，公共图书馆服务体系不能够可持续发展，因为，随着政府机构的更迭、政府领导的换届，政府主导可能会随着新政府的领导意志淡化而消失，没有制度保障，总分馆设置、资金投入、队伍建设、设备购置、技术保障等都不能纳入政府职责范围，中西部公共图书馆服务体系建设只会遥遥无期。

2 建立符合中西部特点的公共图书馆服务体系

我国公共图书馆服务体系建设走在前列的东部发达城市，经济实力雄厚，地势平坦、交通便利、人口稠密、城建基础设施齐全、网络电讯现代化水平高，而且文化教育发达，对公共文化资源共享要求迫切，总分馆服务体系建设相对容易。而中西部地区，相当部分省份土地辽阔、人口稀疏，且山寨耸立、草原无垠、沟梁纵横，经济贫困，基础设施落后，公共文化资源共享困难重重。因此，中西部公共图书馆服务体系建设不能照搬东部，要建立符合中西部特点的公共图书馆服务体系。

2.1 城市、县区和有条件的乡镇之间以总分馆制为主

2.1.1 类似发达地区总分馆模式。中西部省会城市和大多的省辖市，市与区(县)物理距离较近，基础设施较好、交通较便利，可借鉴北京、上海、杭州等公共图书馆服务体系模式，即中心馆、分馆、基层馆等，基本可以覆盖整个辖区。政府应下拨给中心馆以启动资金，建立网络模式下的公共图书馆三级互联。总分馆分工明确，职责清晰。

总馆(中心馆):独立建制的图书馆或图书馆系统中的充当管理中心的图书馆，总馆是核心，是公共图书馆服务体系集中加工文献的场所，也是体系中主要藏书的处所;区(县)分馆:是总馆把一部分业务分离出去而形成的附属场馆，拥有基本馆藏。分馆行政上隶属于总馆，或与总馆一起隶属于同一主管部门，在业务上接受总馆管理。街道乡镇馆(基层图书馆):具有固定馆舍及一定馆藏，能够共享上级馆馆藏资源，有常规的人员配置和固定的开馆时间。

2.1.2 总分馆各自的功能。总馆必须发挥资源丰富、实力雄厚的优势，不仅服务于城市中心地带，也肩负馆藏资源让区县分馆共享、帮助分馆解决技术难题的责任;分馆按照区(县)的服务人口与服务半径设置，主要服务于各自区县。按照国际图联/联合国教科文组织于2001年修订的《公共图书馆服务发展指南》的要求，在城市和近郊，利用私人工具到达最近图书馆的时间不超过15分钟。［6］所以，分馆要使辖区内人都能够享受到就近服务，基层馆服务于街道。

无论总馆、分馆，还是基层馆，都要发挥网络功能。利用VPN组网、SAN存储域网、RFID、WEB2.0等相关技术，降低总分馆制实施成本，使区域内馆藏资源高度共享。借鉴北京、上海、深圳等图书馆的经验，采用“图书馆自动化集成系统”(ILAS)技术、“地方性数字图书馆网络构架”(dILAS)技术、“地方版文献联合采编协作网”(CRLNet)技术等，实现城市区县街道乡镇间的网络服务。一个地区的图书馆要在一定的协调组织、计算机管理系统和物流系统支持下，组成由三级图书馆(市、区/县、街道/乡镇)共同参与的网状行业管理结构，读者持卡可到网内任何一个图书馆借还图书、享受服务。

2.2 草原、边远地带筹建以乡镇为中心的图书分馆

这是中西部公共图书馆服务体系与东部公共图书馆服务体系最根本的区别。东部发达地区的图书馆公共服务体系中，乡镇只是建立基层馆，因为乡镇馆随时能够共享到总分馆的资源和服务。中西部草原和边远地带的乡镇，距离城市很远，很难便捷地利用中心馆或分馆的资源。应该将图书建设主体移至乡镇，建设相对独立、功能相对齐全的乡镇图书分馆。

要建乡镇级图书分馆。乡镇馆业务接受总馆指导，行政上独立，乡镇馆有了基本馆藏资源，就能够主动地有效地与乡村农家书屋形成公共图书馆服务体系。同时，要大力发展网络图书馆。村镇间遥远、分散，借阅纸质书刊很费周折，电子图书文献迎刃而解。要充分发挥网络优势，将乡镇分馆及所属的农家书屋作为一个整体管理，以网络服务为主，打破地域限制，实现资源共建、共享、共赢，尽可能地提供“一站式”检索和文献服务的统一平台。

2.3 山寨、沟梁等地域以机动服务和特色浓郁的农家书屋为主

2.3.1 建汽车物流图书馆。1892年，美国纽约州就出现了图书馆流动服务，用马车给偏远地区民众送图书，以让公民享受到图书馆就近服务。我国中西部交通不便的边远地带，政府应拨出物流专项经费，采用“汽车物流送书”模式，形成汽车流动图书馆。

2.3.2 推广乌兰牧骑式的流动知识讲座。乌兰牧骑式的流动知识讲座小分队，轻便快捷，十分适合在人烟稀少的边远地带实施图书馆公共服务。一是开展公益讲座。邀请专家举办时政分析、社会热点、文化生活、心理咨询、艺术欣赏、新知识传授等讲座。二是及时提供信息。经常提供农牧民增收、企业增产、乡风文明、家庭理财、社会和谐等各种信息。

2.3.3 做大做强特色浓郁的农家书屋。在远离中心馆、分馆的山区农村或大草原的游牧村庄建立农家书屋，并由县级公共图书馆针对人们的需要定期送书或更换。农家书屋要突出民族特色和地方特色。

3 制定中西部地区公共图书馆服务体系建设对策

3.1 政府主导，政策倾斜

政府的主导意识是关键，政府要把保障普遍均等的公共图书馆服务体系建设作为一项重要职责，在制定政策特别是财政政策上给予倾斜。

3.1.1 纳入政府统筹规划。我国现行公共图书馆总体上是分级管理体制，形成了多元建设主体和多级管理单元。每个公共图书馆都是一个建设主体，建设主体行政级别越低其服务能力越弱;从管理单元看，每一级政府都是独立设置公共图书馆管理机构，负责本级公共图书馆的人事、政策、财政与发展规划，这有碍于资源共享的公共图书馆服务体系建设，必须打破“分级管理”体制，建立总分馆体制。在政策上由政府正式发文，经费上统筹安排，并在机制上将图书馆建设纳入到文化建设考评之中。如:上海建设公共图书馆服务体系，市政府给予了中心图书馆近千万元的启动资金;杭州市政府增加了市图书馆的购书经费，并规定各区(县)图书经费每年递增10%;北京市政府明确提出，区县政府应该承担基层文化建设的主要责任;深圳市政府统一布局社区/乡村图书馆，因而南山区财政一次性投入700万元建起83家社区图书馆;嘉兴市政府主导推行总分馆的建设等。

3.1.2 政府负责公共图书馆服务体系的设计与布局。包括城市内、城乡内与城际间的总分馆平台、网络技术覆盖、渗透到社会各层面的全面服务在内的布局与设计，必须依靠政府支持和推动。要改变“一个城市只有一个图书馆，一级政府设置一个图书馆”的状态;要根据不同地区人口分布状况来确定公共图书馆的数量;还要根据经济、文化、教育的发展需要来确定公共图书馆的结构和规模。

3.2 发达地区带动欠发达地区

我国经济发展的战略布局是国家给予各种政策优惠，让东部沿海地区先富起来，之后带动中西部地区发展。公共图书馆服务体系的建设也应该遵循这一线路图，北京、上海、南京、深圳、苏州等发达城市，要对中西部给予扶持带动。

3.2.1 经验指导。要积极主动制定出切实可行的中西部地区指导计划，如邀请中西部地区图书馆参观、考察和业务实习，邀请其管理人员来馆挂职锻炼。

3.2.2 技术扶贫。组织由专家学者组成的讲师团(工作组)，对中西部地区基层图书馆员进行公益性业务技术培训，以提高基层图书馆的基础业务水平和服务能力。

3.2.3 针对性的资源捐助。中西部地区县级公共图书馆一直处于末位发展，很多县全年无拨款，发达地区公共图书馆要根据实际拟定“图书馆西部援助计划”，定向定点地将一定数量的复本书、下架书以及电脑捐赠给中西部县(区)图书馆，提高其馆内资源。

3.3 发挥地方公共图书馆的主观能动作用

中西部地区县级公共图书馆经费紧张，设施缺乏，尤其是普遍存在观念落后状态，等、靠、要思想严重。要积极发挥主观能动作用，转变观念，开阔思路。例如:河南鹤壁市图书馆在全省率先开办“图书银行”，吸引读者将自己的图书存入或捐赠给图书馆，既供别人阅读，也可借阅别人存入的图书，达到了“存一本看万本”的目的，整合利用社会图书资源。

3.3.1 树立正确的图书馆发展理念。在封闭保守服务理念作用下，被动服务方式在欠发达地区公共图书馆中占大多数，网络以其新的技术、及时的服务、便捷的方式改变了公共图书馆的发展和服务模式，可以缩短时空，直接向用户提供网络检索和传递服务。因此，公共图书馆必须迅速转变服务理念，形成以总分馆为主、网络技术覆盖、全面服务铺开的公共图书馆服务的新理念，主动把触角伸向基层、社区和乡村，伸向图书馆以外的四面八方。

3.3.2 转变管理理念、提高管理水平。全新的公共图书馆服务体系要引入全新的管理机制和较高的管理水平，因此，地方图书馆要引入竞争机制，制定一个可操作的衡量标准和考核制度，科学设岗，动态管理，能者上，庸者下，奖勤罚懒，使人力资源得以最大限度地利用;很抓人才引进和培养机制，做好人才储备、使用和培养;还要创造条件，拓展晋职晋级的渠道和几率，提高福利，以有前途的事业和相应的物质待遇吸引人、留住人。

3.3.3 挖掘自身潜力，发挥慈善作用，鼓励回馈社会。发挥慈善机构力量，感召爱心人士捐助，制定合理的税收政策，鼓励企业、团体与个人的资助热情，扩大图书馆的资金来源。

3.4 建立完善的公共图书馆服务体系保障性制度

没有制度，是靠政府领导的兴趣和热度规划实施，有了制度，就有了理论支撑和法律保障，就能够有效地使我国公共图书馆服务体系建设可持续发展。

3.4.1 制度的设计。政府主导制度。一是落实到责任人。总馆、分馆还是基层馆，都要落实第一责任人，实行市长、县(区)长、乡长(社区主任)负责制;二是与利益挂钩。把服务体系建设作为考核政府内容，并与干部任免提拔挂钩;三是写入文件。以保障公共图书馆服务体系实施。①经费保障制度。一是纳入财政预算。把图书馆经费纳入政府财政预算，规定下限，逐年增加，保证基本服务本身、提供服务的保障和支撑条件所需的经费需求;二是要宏观调控，经费向中西部欠发达地区倾斜。②技术支撑制度。一是建立政府主管的技术保障部门。总分馆建制和区域性服务网络建设构成了当前公共图书馆服务体系构建的主要内容。在网络应用方面，总分馆体系和区域性服务网络对计算机管理系统的要求完全不同于单个图书馆对管理系统的要求，各地政府要组建一支强有力的技术支撑队伍(聘请或引进人才)，由政府组建或由政府牵头从总馆抽取人员组成技术保障部门，做好基层服务点技术故障上报流程问题解决预案，24小时值班服务，为地方馆无条件按需提供技术服务和技术保障;二是技术按需提供。为地方馆按需提供技术服务和技术保障，是公共图书馆服务体系的有机组成，要无条件保障。③队伍建设制度。一是专家引进培养。采取灵活机动的引进方式，调动、兼职、咨询、讲学、技术合作、技术入股等多种形式相结合，引进特殊和紧缺人才不受编制和岗位的限制，建立表彰奖励制度，对贡献突出的专家重奖;二是基层人员培训。中心馆或分馆应对基层馆和农家书屋管理员定时举办培训班，或组织外出学习，提高其服务水平。④特色服务制度。一是根据地域特点突出服务特色。城市与乡村、山区与平原、内地与边陲、汉族聚集区与少数民族自治区域等，地域不同服务需求也不同。要搞好差异化服务;二是根据读者特点突出服务特色。总馆与分馆读者群体不同，高校、企业、商厦、军营、农民工密集区的读者群体存在差异，图书分馆和图书服务点、流动服务车要突出特色。⑤考核评价制度。一是主管部门考核。制定明细的考核方案，制定科学的考核指标，考核结果与晋级、奖励挂钩，与单位或部门的发展相连;二是同行评议。要遴选和培训评议人员，要现场观摩考察，要了解管理理念、管理方法与运转流程，要多环节深入观察，研讨评议结果，在研讨中找出规律、发现问题;三是读者满意度调查反馈。可拟定调查问卷，定期调查反馈;可先发放调查提纲，再当面征询意见;还可召开读者座谈会、设立读者意见箱。⑥监管落实制度。一是独立监督。建立独立的监督部门，监察人员不受派驻部门的领导;二是监管各种制度的执行。监察监管范围要广，重点监察政府主导与资金使用状况。

3.4.2 制度的立法

公共图书馆服务体系的建立，经费主要来源于政府，运转主要依靠于政府，其社会效益有助于国民文化素质的提高、文化软实力的增强、综合国力的壮大。因此，政府制定的制度必须立法，将政府主导、经费保障、技术支撑等制度列入《公共图书馆法》，使其法律化。要严格按照编制立法规划、起草、征求意见、审查、通过、公布和备案等立法程序立法，确保公共图书馆服务体系保障性制度的有效实施。

中西部公共图书馆服务体系是公共文化服务体系的重要组成部分，但是与东部发达地区相比，中西部公共图书馆服务体系建设存在着很大差距。必须建立一个符合中西部特点的公共图书馆服务体系模式，必须政府主导、政策倾斜，必须建立完善的公共图书馆服务体系保障制度，才能加快中西部公共图书馆服务体系建设。

［1］ 邱冠华等.覆盖全社会的公共图书馆服务体系:模式、技术支撑与方案［M］.北京:北京图书馆出版社，2008.

［2］ 田德海.西部县级公共图书馆延伸服务新探［J］.图书情报知识，2009(4).

［3］ 公共图书馆研究院.中国公共图书馆发展蓝皮书(2010)［M］.广东:深圳海天出版社，2010.

［4］ 杨旭文.浅析西部地区公共图书馆发展趋势［J］.贵图学刊，2010(3).

［5］ 张娟.我国公共图书馆免费服务的经费保障机制［J］.图书馆建设，2011(9).

［6］ Seetion of Libraries，IFLA.The Public library service;IFLA/UNESCO guidelines for development.Mtinechen:K.G.Saur，2001:42.