江苏法院司法创新的实践经验与推进对策

邹玉政

(淮阴师范学院法学院，江苏淮安223300)

在社会主义法治理念和司法改革政策的引领下，全国范围内地方法院的司法创新实践得以迅速发展。江苏各级地方法院近年来的司法创新工作成果斐然，某种意义上说是全国地方法院司法创新的一个缩影。

一、江苏法院司法创新的实践

地方法院的司法创新是一项社会系统工程，必须根据法院的本质属性将法院内部创新与参与社会管理创新有机结合，实现内外联动、同步进行。因此，江苏各级法院的司法创新主要在两个维度上得以展开，其一是法院内部机制、方法的创新，其二是参与社会管理创新。

(一)法院内部机制、方法的创新。

根据我国宪法规定，人民法院是国家的审判机关，审判各类诉讼案件应是其基本职能。“司法的法律性决定了人民法院必须适应法治建设的进步，适应人民群众对司法的新要求新期待，实现司法的公正高效权威。”［1］但我国成文法的滞后性、法律条文的原则性、法律概念的不确定性以及转型时期公众司法需求的区域差异和城乡差别等社会现实，给地方法院内部机制、方法的创新预留了一定的空间。

1、优化职权配置。公正、高效、权威的司法审判需要对法院内部的职权结构和组织体系作出合理的安排。为节约审判资源、提高审判效率、降低诉讼成本，江苏法院近年来持续推进知识产权“三审合一”改革，积极探索法官、法官助理和书记员分工协作的新型审判组织模式，大力改革人民陪审员遴选机制，与相关部门共同构建执行威慑联动机制。江苏法院优化职权配置的举措，一定程度上降低了弱化司法公正、司法效率的体制性障碍的影响，积极回应了公众对于转型时期司法公正、司法效率的关切。

2、规范审判行为。审判工作是法院工作的重心，规范审判行为应当成为地方法院司法创新的应有之义。为构建司法规范化建设长效机制，统一司法尺度，省法院制定了《关于深入持久开展司法规范化建设的意见》，推行典型案例指导制度，对改判发回重审案件定期分析通报。江苏法院在刑事审判领域开展电脑辅助量刑试点、建立电脑随机分案制度、构建死刑案件的“五级定案把关机制”;在民事审判领域出台针对基层多发的案件的审理指南或指导性意见;在行政审判领域大力推进行政机关负责人出庭应诉工作的“海安样本”;在审判管理方面开发审判流程管理系统、建立审判绩效综合考评机制。江苏法院规范审判行为的这些举措，促进了司法公信力的提升，维护了司法权威。

3、扩大司法公开。江苏法院坚持把扩大司法公开的范围、向社会公众及时发布司法审判的重要信息，作为法院提升司法公信力、强化外部监督的重要工作。公开的内容涉及立案、庭审、执行、听证、文书、审务等各个方面，形式和载体包括窗口查询、电子触摸屏查询、互联网查询、“12368”语音查询等。全省法院审判法庭基本实现庭审“同步录音录像、同步记录、同步显示庭审记录”。江苏法院还通过建立审判工作年度报告制度和典型案件的定期发布制度向社会集中公开相关信息。江苏法院司法公开的广度和深度在全国均属前列，保证了当事人和社会公众对司法审判的知情权和监督权。

4、提高办案能力。在司法审判中，法官具体行使审判权，法官的办案能力直接影响司法裁判的公信力。江苏法院积极推广靖江法院陈燕萍法官的“情法辉映，曲直可鉴”的“陈燕萍工作法”，制定了《关于在审判工作中运用善良民俗习惯有效化解社会矛盾纠纷的指导意见》，建立了个案审判中的包括诉讼指引、法律释明、风险提示、判后答疑等内容的诉讼程序干预机制。此外，江苏法院还通过举办培训班、建立青年法官导师制、与著名法学院合作培养卓越法律人才、加强应用法学研究等措施，极大地提升了法官的办案能力。

5、践行司法为民。司法为民是法院审判工作的出发点和落脚点，江苏法院不断创新工作思路，尽力满足群众的诉讼要求。江苏法院为当事人提供“一站式”诉讼服务，大力推行巡回审判，制定了《关于建立健全涉诉民意沟通表达机制的实施意见》，形成了有关涉诉民意的工作规则体系。为提高审判效率，江苏法院会同公安机关开发刑事案件远程视频提讯和开庭系统，调整民事一审案件级别管辖标准，规范庭前审理程序和普通程序简化审，建立速裁审理机制。上述举措使得诉讼更加便捷、更加高效，法院的审判工作更加贴近群众，也大大降低了当事人的诉讼成本。

(二)参与社会管理创新。

江苏法院立足审判职能的内部创新体现了司法的法律性特征。司法的政治性和人民性决定了法院必须延伸其审判职能，积极参与社会管理创新。“政法工作是党和国家工作的重要组成部分，必须在党和国家工作大局下开展，为党和国家工作大局服务。”［2］根据法院在社会管理中所扮演的角色，法院参与社会管理创新可分为主体参与型和司法引导型两种类型。

1、主体参与型。在主体参与型的法院社会管理创新中，法院基于其国家机关的性质，以服务大局为出发点，独立或与其他机构协同直接作为社会管理创新主体。江苏法院在完善参与社会管理创新的机制、搭建参与社会管理创新的平台等方面都形成了自己的特色。

在参与社会管理创新的机制建设方面，江苏法院在多元化纠纷解决机制的完善、纠纷预防、诉调对接、社会治安综合治理等工作机制的建设方面均取得了明显的成效。全省各地法院以“无讼社区”和“无讼村居”建设为载体，通过推进法官进驻社区村居工作、设立巡回审判点、健全司法协理员工作网络等方式构建预防和化解矛盾纠纷的工作机制。江苏法院诉调对接的范围不断扩大，在社会矛盾较为集中的领域，已形成法院与其他社会管理主体共同参与的社会矛盾协同化解机制。在社会治安综合治理工作机制的建设上，江苏法院大力推进独立建制的少年案件指定管辖审判庭和少年审判庭建设，建立对非监禁刑的判前社会评估机制，构建了假释案件审理与社区矫正工作对接机制等，丰富了社会治安综合治理工作机制的内涵。

在参与社会管理创新的平台建设方面，江苏法院利用法院自身的人才、信息优势，开展多种形式的共建活动，延伸工作职能，积极面对地方发展中的突出问题。江苏高院在全省范围内推广苏州法院“和谐乡镇、和谐社区”的共建经验，为全省各级法院参与社会管理创新搭建了重要的实践平台。全省人民法庭深入开展“大排查、大调解、大调研”活动，与公安派出所、司法所、交警队等“庭所共建”，构筑矛盾纠纷预警、排查、化解的联动平台。全省基层法院和人民法庭通过对涉诉纠纷月通报、季分析、年报告制度形成了与地方党委之间对涉诉纠纷的沟通平台。江苏各地法院还通过各种形式各异、极具地方特色的活动，搭建各种深化人民法院联系企业的服务平台，都受到广泛好评。

2、司法引导型。在司法引导型的法院社会管理创新中，法院并不直接作为主体参与，而是作为基于司法权威，通过规范性文件、司法建议、个案裁判等推进社会管理创新的引导者。

近年来仅江苏高院就出台了一系列关涉“三保”、农村改革发展、知识产权、经济发展方式、中小民营企业等领域的司法文件，主动服务经济社会发展大局，为党委、政府及其他主体的社会管理创新提供了明确的指向。针对审判工作中发现的影响经济发展的法律风险、影响社会稳定的突出问题、影响社会管理的薄弱环节，江苏各级法院及时向有关部门提出司法建议。自2009年到2012年全省法院向党政机关和企业提出的司法建议近万件，取得了很好的法律效果和社会效果。江苏法院还通过编发《江苏省高级人民法院公报》，建立民生、劳动争议、知识产权、环境保护等典型案件的定期发布制度等，及时向社会发布具有典型指导意义的案例来引导社会管理创新。由于江苏法院的司法能力建设措施得力，江苏法院的个案裁判整体水平在全国已处于前列。

二、江苏法院司法创新的经验与启示

江苏法院生动的司法创新实践，有力地证实了司法创新的可行性，拓阔了司法创新的视野，丰富了社会管理创新的内涵。及时总结江苏法院司法创新的经验，对推动我国的司法改革、推动全国范围内的司法创新具有重要意义。

(一)司法创新需贯彻能动司法理念。

江苏法院司法创新的成就很大程度上得益于能动司法理念的贯彻。能动司法作为一种司法理念，其内涵主要包括三个方面:“围绕服务经济社会发展、维护社会和谐稳定、保障人民合法权益的要求，运用政策考量、利益衡平、柔性司法等司法方式履行司法审判职能的服务型司法;分析研判形势，回应社会需求，参与社会治理的司法;根据经济社会发展要求，未雨绸缪，超前谋划，提前应对，把矛盾纠纷解决在萌芽状态的高效型司法。”［3］能动司法的理念与法院司法创新本质上是内在统一、相辅相成的，能动司法与司法创新在目的的服务性、方法的主动性、结果的高效性追求上是一致的。

从江苏司法创新的实践来看，能动司法理念的贯彻主要表现在以下几个方面。在司法创新的目标确定上，江苏法院以促进社会公平正义的实现、通过公正司法有效解决纠纷为目标，从解决影响社会和谐稳定、影响经济社会发展大局的源头性、根本性、基础性问题出发，调动一切积极因素，致力于预防和化解社会矛盾，为形式各异的司法创新规定了统一的方向。在司法创新的路径选择上，江苏法院的司法创新立足执法办案的第一要务，同时积极拓展和延伸法院的审判职能，在被动应对与主动出击、间接引导与直接参与之间找准切入点和结合点，选择适当的路径予以推进。在司法创新的评价标准上，江苏法院以对人民群众诉求的高度关切，把人民是否满意作为判断司法创新成败的根本标准，科学设置法院内部评价指标体系，坚持法律效果和社会效果的统一。在司法创新中贯彻能动司法的理念，是以对能动司法的科学内涵的正确把握为前提的。我们必须在司法创新中旗帜鲜明地反对对于能动司法的片面理解，背离司法被动性、中立性的法律属性。

(二)司法创新需立足法院职能定位。

在国家的权力架构中，人民法院是国家审判机关，其基本的职能在于通过民事审判、行政审判、刑事审判对案件事实加以判断，对法律加以适用，从而实现定分止争、保障合法权益、捍卫法律秩序、彰显公平正义、维护社会稳定。应当说，审判职能是人民法院首要的职能，执法办案是人民法院的第一要务。从江苏法院司法创新的实践来看，立足于审判职能应是江苏法院司法创新取得实效的关键。如果离开审判职能的发挥、离开执法办案的第一要务、离开涉诉矛盾的有效化解，司法创新极易演化为空洞的形象工程。而且，人民法院履行审判职能、执法办案的过程，本身就是发现社会管理问题、弥补社会管理漏洞、引领社会管理创新的过程，就是参与社会管理创新、服务发展大局的过程。

与此同时，司法的政治性和人民性决定了人民法院必须延伸其审判职能，为大局服务。我国正处于社会转型的关键时期，社会结构形态、社会利益关系、社会管理体制都处于深刻的变化之中，迫切需要人民法院积极主动履行其服务大局的职能。立足人民法院的审判职能、积极履行服务职能，这是江苏法院司法创新得以持续推进的宝贵经验。但在司法创新实践中，由于法院在国家机关体系中的弱势地位，加之受司法行政化的影响，有的法院对两种职能的认识出现偏差，片面强调法院的服务功能而弱化法院的审判职能，有导致法院职能异化的危险，这一点需要引起法院、法官的高度警惕。

(三)司法创新需回应社会司法需求。

法院司法创新的过程，就是从社会发展的实际出发，针对司法实践中的突出问题，积极回应社会司法需求，调整司法理念，改进司法方式，完善司法制度，为经济社会发展提供司法保障的过程。江苏法院的司法创新之所以能够持续推进并在全国产生重大影响，很大程度上得益于对社会司法需求的准确把握和积极回应。

江苏法院在回应司法需求方面，以下几点经验值得推广:首先要准确把握司法需求;其次要根据不同类型的司法需求，找准司法创新的切入点;再次，要从破解司法难题出发，找准突破口;此外，要及时推广下级法院的成功经验。随着社会经济的发展、利益格局的调整、司法环境的变化，社会司法需求也处于不断变化之中，从这个意义上讲，对社会司法需求进行不间断的回应，正是法院司法创新不竭的动力。社会司法需求并不等于当事人的诉讼请求。当前有的法院工作中存在一味迁就当事人的现象。这是一种典型的对社会司法需求的曲解，其结果只能是法律虚无。

(四)司法创新需保持合理限度。

创新的过程往往也是一个试错的过程。在法院司法创新的过程中，也可能暗含着司法职能异化、司法权威弱化的风险。某些创新举措强调与其他国家机关的合作与配合，可能淡化国家机关之间的监督与制约;司法创新过程中法院干警压力增大但关爱不足，法院人才流失严重;法院司法创新难以克服司法行政化的影响，司法创新工作保障机制有待完善，等等。这些问题的存在，需要我们时刻保持清醒的头脑，理性客观地认识司法创新实践。司法创新“必须在人民法院的职责范围内，不能逾越权限或超越权限，不能侵入其他机关的职责范围，不能代替立法机关和行政机关行使权力”［4］。创新需要打破常规，但绝不是为所欲为，法院司法创新同样需保持合理限度。

法院司法创新的合理限度可以从以下几方面予以考量。首先，法院司法创新不能超越职权。实践中存在法院和法官超越职权受理案件、裁判案件、代替当事人举证、任意处分当事人权益的现象，导致法院和法官的形象受损，也损害了司法的公信与权威。其次，法院司法创新不能本末倒置。尽管法院应承担服务大局的社会职能，但执法办案毕竟是法院的第一要务。法院推动社会管理创新应当以司法引导为主，对直接参与型的社会管理创新应保持适度的克制。此外，法院司法创新不能力所不及。法院本身调整经济社会关系的手段有限，当前各级法院尤其是基层法院又普遍存在案多人少、法官工作负荷过重的问题，若法院过多地参与社会管理或者承担其他的非司法职能，显然超过了法院的能力范围。因此，法院司法创新必须保持合理适度，坚守司法权的底线。

三、继续推进江苏法院司法创新的对策和建议

(一)着力发挥审判职能，彰显司法权威。

司法权威来源于判决公正和公正的判决得以执行，公正审理、执行各种民事、行政、刑事案件，是人民法院实现司法创新的基本途径。民事审判中要进一步规范诉讼程序，保障当事人的诉权，促进公平正义，重视证据在事实认定中的作用，提高审判效率，在坚持“调解优先”的同时，要注意“调判结合”。刑事诉讼中要按照刑事诉讼法的规定，尊重和保障犯罪嫌疑人的人权，保证律师的权利，严格遵循法定程序，坚决落实非法证据排除规则，科学把握“宽严相济”的刑事政策。行政诉讼中要注意发挥行政诉讼的权力监督制约功能，尽量降低司法地方化、司法行政化的不良影响，敢于亮剑，切实维护公民、法人、其他组织的合法权益。执行工作中要完善执行威慑联动机制，集中清理涉诉积案，科学构建综合治理执行难的工作格局。司法创新应当“回归司法的法律性，坚守司法的审判职能和法律的底线，在司法职能的范围内发挥法院司法审判权的能动性，以司法审判工具和技术的灵活运用积极回应社会诉求和社会管理创新的要求”［5］。这需要人民法院在审判组织、审判程序、审判方法、审判能力等方面加大司法创新的力度，以维护司法公正、彰显司法权威。

(二)积极服务发展大局，提供司法保障。

人民法院通过司法创新服务发展大局，必须分析研判当前的宏观经济形势，准确把握经济结构调整过程中出现的各类案件的特殊性，精心营造适应科学发展大局的司法环境，为科学发展提供司法保障。江苏法院当前司法创新服务发展大局的重点应放在以下几个方面:一是通过惩治犯罪特别是经济犯罪、职务犯罪，维护国家安全、社会稳定和经济秩序;二是通过妥善审理金融、破产、非法集资、民间借贷、房地产开发、消费、企业改制、知识产权、环境保护等方面的案件，保证经济长期平稳较快发展;三是要依法妥善审理农村土地征用、城镇房屋拆迁、“三农”问题、教育医疗、社会保障、安全生产、城市管理等方面的容易引发群体性事件的案件，避免社会矛盾激化;四是要贯彻能动司法理念，积极履行法院的社会职能，创新途径和方式，在力所能及的范围内主动服务发展大局。

(三)准确把握社会需求，践行司法为民。

人民法院的司法创新，必须与人民群众的司法需求紧密结合起来，有效回应人民群众对司法工作的新期待，践行司法为民。为此，人民法院需要及时总结审判实践中发现的群众关心的热点、焦点问题，加强司法调研工作，并通过加大司法公开力度、推进司法民主化进程来准确把握群众的司法需求。今后的司法创新应围绕民生案件审判、改进涉诉信访工作机制、拓宽群众参与司法渠道、深化诉讼服务中心建设、落实便民措施，推广巡回审判制度、加大司法救助力度等方面，进一步整合资源，以增强司法为民的实效。践行司法为民，最关键的还是通过依法审判各类案件，充分保障每一个当事人的合法权益。江苏法院在审判中已形成“审判理念为民、审判程序便民、审判制度惠民、审判方式亲民、审判结果护民”的鲜明特色，下一步司法创新的重心应放在立案、执行等环节上。

(四)巩固司法创新成果，破解司法难题。

江苏法院的司法创新已经走在全国前列，但仍然存在立案难、判决难、执行难等司法难题，这与部分基层法院仍然存在案多人少、法官水平参差不齐、法庭设置不够科学、法院工作保障机制不够完善等问题密切相关。这些难题的破解，唯一的办法就是持续推进司法创新。首先要巩固司法创新的成果，抓好已出台的措施的落实与完善，提高司法创新的成效。其次要强化对司法审判权运行的内部监督，通过监督制约的全程化、实时化、公开化实现司法审判的规范化。再次要通过集约化司法来缓解基层法院案多人少的矛盾，通过创新审判监督指导工作机制来提升基层司法工作水平，通过规范化建设来优化人民法庭设置，通过寻求党委政府支持来完善法院工作保障机制。此外，对于立案难、判决难、执行难等问题，人民法院应在深入开展调查研究的基础上，找准症结所在，在立案的规范化与透明化、调解与判决的衔接机制、执行的联动机制等方面有新的作为。

(五)加强法官队伍建设，提升司法能力。

一是通过教育培训、岗位练兵和实践锻炼，提升法官职业素养和专业水平;二是创新渠道规范法官权力行为，促进优良作风的形成;三是各级法院应注意加大对法官特别是基层法官的人文关怀，完善案件繁简分流机制，适度减轻法官工作负担，提高工作效率;四是畅通法官职务晋升路径，适度提高法官待遇，稳定法官队伍;五是改革法官选聘机制，建立法律职业共同体内部不同职业间的流动机制。诚然，上述设想有的并非法院力所能及，有的可能涉及深层次的体制问题，我们并不希冀马上就能付诸实际，但这些设想应当成为今后在队伍建设上司法创新努力的方向。

(六)完善监督制约机制，确保司法效果。

人民法院的司法创新，是对司法权的运行机制、运行方式、运行范围等的优化与变革，其落脚点在于保证司法活动法律效果与社会效果的统一。司法权的国家权力属性决定了其存在异化的风险，要确保司法创新的效果，必须加强对法院的司法活动的监督和制约。就外部监督而言，人民法院要创新监督的工作机制，搭建沟通交流的工作平台，进一步完善司法公开、司法民主等工作制度。就内部监督而言，人民法院要注意深化审判管理改革、完善建立审判绩效综合考评机制、发挥法院内部相关职能部门的监督功能。在外部监督制约机制的建设上要妥善处理外部监督制约与司法独立的关系，在内部监督上要防止将上下级法院间的审判监督关系演变为领导关系。加强对司法创新活动的监督制约，是保证人民法院的司法权始终在公开、公正、廉洁、文明的轨道上运行的必然要求，也是进一步推进人民法院司法创新的必然选择。

［1］ 王胜俊.把握司法规律 坚持能动司法 努力推动人民法院工作科学发展——致“人民法院能动司法论坛”的信［N］.人民法院报，2010-05-06(1).

［2］ 胡锦涛.立足中国特色社会主义事业发展全局，扎扎实实开创我国政法工作新局面［N］.人民日报，2007-12-26(1).

［3］ 公丕祥.当代中国能动司法的意义分析［J］.江苏社会科学，2010(5).

［4］ 江必新.能动司法:依据、空间和限度——关于能动司法的若干思考和体会［J］.人民司法，2010(1).

［5］ 刘旺洪.社会管理创新:法院的职能定位与实践路径——兼析能动司法的范围和限度［J］.法制与社会发展，2012(6).