江苏地方立法的实践经验与完善对策

季秀平

(淮阴师范学院法学院，江苏淮安223300)

江苏地方立法，是指享有地方立法权的江苏省、市两级权力机关和行政机关创制地方性法规和政府规章的活动，以及所制定的地方性法规和政府规章。本文主要以省人大常委会制定的地方性法规及其活动为研究对象，也兼及少量的政府规章。

一、江苏地方立法的发展阶段

自1980年1月省政府颁布我省第一件政府规章——《江苏省烟花爆竹安全生产管理细则(试行)》、1980年6月省人大常委会颁布我省第一件地方性法规——《江苏省城市卫生管理暂行规定》①为行文简洁，下文不再使用地方法规和政府规章的全称，仅使用其简称。以来，我省地方立法已走过30多年的风雨历程，大致可分为四个阶段。

第一阶段为起步探索阶段:从1979年12月省人大常委会成立到1992年10月社会主义市场经济体制改革目标的确立。

1978年12月，党的十一届三中全会决定把全党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来。1979年12月，省人大常委会成立。江苏地方立法开始起步，主要开展了城市卫生管理、城市绿化保护和山石资源管理等方面的立法。所立法规大都带有试验性质，立法技术上也不成熟。从1984年开始，省人大常委会开始重视立法技术及其规范问题。

1984年10月《中共中央关于经济体制改革的决定》出台，提出要进一步贯彻执行对内搞活、对外开放的方针，加快以城市为重点的整个经济体制改革的步伐，更好地开创社会主义现代化建设的新局面。在此背景下，江苏乡镇经济、经济技术开发区和外向型经济迅速发展。江苏地方立法增加了城市规划、经济技术开发区、外商投资、促进科技进步等新内容。

第二阶段为逐步提高阶段:从1992年10月社会主义市场经济体制改革目标的确立到1997年12月中共江苏省委作出《关于推进依法治省工作的决定》。

1992年10月，党的十四大确立了“建立和完善社会主义市场经济体制”的经济体制改革目标。1997年9月党的十五大提出“建设小康社会”的历史新任务，并明确提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国基本方略①1999年宪法修正案第13条明确规定:“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”，从而以根本大法的形式把依法治国的治国方略上升为一项基本的法律原则。。1997年12月，省委作出了《关于推进依法治省工作的决定》，省人民代表大会作出《关于推进依法治省的决议》。这一阶段的江苏地方立法突出了基本农田保护、水土保持、农业技术推广、科学技术进步、企业技术进步、发展高新技术、村镇规划建设、文化娱乐市场管理、太湖水污染防治、妇女权益保障、少数民族权益保障等方面的内容。

第三阶段为稳定提高阶段:从1997年12月省委作出《关于推进依法治省工作的决定》到2002年11月党的十六大提出全面建设小康社会的奋斗目标。

1997年12月，省委《关于推进依法治省工作的决定》确立了到2010年依法治省工作的基本目标，即“有比较完善的、与国家法律体系相配套的地方性法规、规章”。该《决定》指出，实现这一目标，要“从我省改革开放和现代化建设的需要出发，把立法和改革发展的重大决策结合起来，制定立法的阶段性规划，并根据形势发展，作出年度计划”;“要把地方经济立法放在突出位置。对与社会主义市场经济不相适应的或与国家法律法规相抵触的地方法规和规章，应按照法定程序及时予以修改或废止”;“要在加快立法进程的同时，把提高立法质量放到重要位置”，“努力提高立法质量”。同年12月30日省人大《关于推进依法治省的决议》指出:“要坚持社会主义法制统一原则，从我省的实际出发，把立法同改革和发展的重大决策结合起来，加强地方立法工作，努力提高立法质量”;“把经济立法放在突出位置，抓紧制定与社会主义市场经济体制相适应的地方性法规”。2002年11月，党的十六大提出了到2020年全面建设小康社会的奋斗目标，并作出具体的战略部署。这一阶段的江苏地方立法突出了土地、矿产资源管理、节约能源、农业生态环境保护、科学技术普及、发展民营科技企业、促进科技成果转化、产品质量和质量认证监督管理、市场中介(经纪人)、市场秩序管理、城市房屋拆迁管理、国有土地使用权出让管理、城市房地产交易管理、物业管理、通榆河水污染防治、机动车排气污染防治等领域的问题及其解决。

第四阶段为全面提升质量阶段:从2003年8月省人大常委会开始编制五年立法规划至今。这一阶段以2008年《江苏省2008—2012年立法规划》为界，可分为前后两个阶段。

2003年，江苏提出了“两个率先”(即率先全面建成小康社会，率先基本实现现代化)的奋斗目标。同年，胡锦涛总书记提出了“科学发展观”。在此背景下，根据前述省委《决定》和省人大《决议》的要求，从2003年开始，省人大常委会开始编制五年立法规划，我省地方立法的计划性、前瞻性增强。2004年，省委印发了《法治江苏建设纲要》。随后，省人大常委会根据《纲要》的要求，对我省现代化建设中急需的项目，本着“急需先立”的原则，及时率先立法，全面提升质量。这一阶段的江苏地方立法突出了水、渔业、海域、湖泊、燃气、电力、无线电等资源、海洋环境、长江水污染、内河水污染、环境噪声、辐射等污染防治、中小企业促进、软件产业促进、土地承包经营权、招标投标、集体合同、工资支付、药品监督管理、安全生产、法制宣传教育等方面，呈现出新的特点:一是，立法原则在2001年“不抵触、有特色、可操作”原则的基础上，又增加了“少而精”的原则;二是，2010年省人大常委会对有关地方性法规进行了一次大规模的修改，立法质量得到进一步提高;三是，经过长期的探索和研究，2006年初，省人大常委会主任会议讨论通过了《江苏省地方立法技术规范》，对地方性法规的结构、语言、立法文件等方面作了具体规范，立法技术趋于成熟。

2008年9月，省人大常委会出台了《江苏省2008—2012年立法规划》，立法的计划性、前瞻性进一步增强，质量进一步提高。这一阶段的江苏地方立法突出了发展规划、城乡规划、饮用水源地保护、城乡供水管理、地质环境保护、渔业港口和渔业船舶管理、通榆河水污染防治、固体废物污染环境防治、农产品质量安全、促进农作物秸秆综合利用、散装水泥促进、发展新型墙体材料、收费公路管理、农民专业合作社、专利促进、信息化、义务教育、学前教育、未成年人保护、学生体质健康促进、老年人权益保障、城市社区卫生、新型农村合作医疗、慈善事业促进、行业协会等方面。2010年，省人大常委会还对有关地方性法规进行了一次大规模的修改，立法质量得到进一步提高。

二、江苏地方立法的主要特点

(一)紧扣江苏地方经济社会发展的重点和难点。

江苏地方立法面广量大，但立法机关并没有眉毛胡子一把抓，而是紧扣江苏经济社会发展的重点和难点问题，有针对性地进行。重点抓了资源管理和保护、污染防治和环境保护、市场秩序的构建和维护、节约能源与发展新材料、促进科技进步和创新、发展和建设规划、产品质量和安全、教育、医疗卫生和健康事业、企业职工和劳动者权益保护、解决“三农”问题和农民利益保护、被征收拆迁人利益保护、弱势群体保护、信用和征信管理、社会治安综合治理和社会管理等方面的立法。

(二)较好地处理了法规稳定性和变动性的关系。

江苏地方立法注意处理好法规稳定性和变动性的关系，努力做到法规的“立、改、废”相结合。省人大常委会和省政府在注意根据实践的需要及时制定有关法规和规章并保持其稳定性的同时，也重视根据实践的变化，适时修改和废止有关地方法规和政府规章。

大规模的集中修订完善主要有三次:一是1997年，修订了基本农田保护条例、经济技术开发区管理条例、科学技术进步条例等20多件地方法规，主要涉及资源保护、科技进步和规划建设等领域。二是2004年，修订了土地管理条例、农业生态环境保护条例、节约能源条例、城市房地产交易管理条例、发展高新技术条例、村镇规划建设管理条例、机动车排气污染防治条例等40多件地方法规，主要涉及资源保护、市场秩序、科技教育、规划建设、污染防治等领域。三是2010年，修订了高速公路条例、企业技术进步条例、促进科技成果转化条例、历史文化名城名镇保护条例、湖泊保护条例、太湖水污染防治条例、长江水污染防治条例等30多件地方法规，主要涉及资源保护、市场秩序、科技进步、社会建设、污染防治等领域。

在做好修订完善工作的同时，还适时废止了有关法规和规章。省人大常委会在20世纪八九十年代，陆续废止了20世纪80年代初制定的有关山石资源管理、排污收费和罚款、城市绿化保护、城市卫生管理等几个不成熟的试行办法和暂行条例。2009年集中废止了文化娱乐市场管理条例、全民国防教育条例(被国防教育条例取代)、切实控制和减轻农民负担的决定等。2010年集中废止了海岸带管理条例、农民负担监督管理条例、食品卫生条例、血吸虫病防治管理条例、禁止赌博条例等。省政府在2004年前后陆续废止了有关价格监督检查、游散药贩管理、农村土地资源管理、商品交易市场登记管理、价格监督检查办法、矿产储量管理等规定和办法，其中废止矿产储量管理等规定是为了适应2003年《行政许可法》出台后行政审批制度改革的需要而进行的。

上述修订完善和适时废止工作的进行，较好地处理了法规稳定性和变动性的关系，提高了法规的质量。

(三)积极进行探索性立法，促进上位法制定。

江苏还积极进行探索性立法，并以此促进上位法的制定。例如，1991年制定的海岸带管理条例，是全国第一部专门关于海岸带管理的省级地方性法规。1993年制定的传统工艺美术保护暂行条例，是全国第一部专门关于传统工艺美术保护的地方性法规。1996年制定的太湖水污染防治条例(后经2007年、2010年两次修订)，是全国最严的流域水污染防治条例。2001年制定的农村初级卫生保健条例，是全国第一个关于农村初级卫生保健的省级地方性法规。2006年制定的中小学生人身伤害事故预防与处理条例，不仅确立了“预防为主”的方针，还在全国第一次确立了校方责任强制保险制度，并由省财政统筹支付保险费用。2006年制定的非物质文化遗产保护条例，是全国第一部专门关于非物质文化遗产保护的地方性法规。2009年制定的学生体质健康促进条例，是全国第一部专门关于学生体质健康的地方性法规。2010年制定的发展规划条例，是国内首个指导全省社会经济发展的纲领性文件，填补了我国地方立法空白。2011年，江苏率先立法保护个人信息，出台了信息化条例，在促进个人信息保护方面，具有“里程碑意义”。上述地方立法中的一些做法和经验被国家在制定有关法律和行政法规时作为参考和借鉴，促进了上位法制定。

三、江苏地方立法的经验与启示

(一)概括提炼出地方立法应当遵循的原则。

在改革开放初期，江苏地方立法出于“应急”需要，根据邓小平同志“有比没有好”、“宜粗不宜细”、“成熟一条制定一条”的立法指导思想，确立了“有几条立几条、管用几条制定几条”的指导原则。其后，经过长期的探索，于2001年在全国率先总结提炼出一条具有普适性的地方立法原则，即“不抵触、有特色、可操作”，其后又加上了“少而精”的原则，丰富了地方立法原则的内容。“不抵触”，指不超越法定权限立法，所立地方法规不违反上位法，不同宪法、法律和行政法规相抵触;“有特色”，指地方立法要从本地实际出发，因地制宜、因时制宜地解决各自的特殊问题，尤其注重解决中央立法不能或不便解决的问题，突出地方特色;“可操作”，指增强地方法规的针对性和可操作性，更加注重保障和促进国家法律的有效实施，能解决地方的现实问题;“少而精”，指要妥善处理立法数量与立法质量的关系，坚持质量第一，数量服从质量。

在上述地方立法原则中，“不抵触”和“有特色”有《地方组织法》和《立法法》作为依据;“可操作”有时任委员长吴邦国讲话①吴邦国在2004年全国人大常委会立法工作会议上的讲话中指出:“地方立法在坚持立法工作总的指导思想和原则的基础上，还应坚持三条原则，这就是坚持与宪法和法律不抵触的原则、坚持具有地方特色和时代精神的原则、坚持增强可操作性的原则。”［1］为依据;而“少而精”则是江苏在反思过去片面追求数量和体系完整所产生问题的基础上首先提出来的，可以说是江苏的贡献。

(二)主动回应地方改革和发展的重大决策。

20世纪八九十年代，苏南的乡镇企业异军突起，江苏地方立法积极回应。1984年省政府出台了《关于加快发展轻工业城镇集体经济若干政策问题的试行规定》。1987年省人大常委会出台了《江苏省乡村集体工业企业管理暂行条例》，贯彻“少管放活”的方针。在外向型经济发展的起步阶段，1987年省政府出台了《关于支持苏锡常地区建立和发展外向型经济的若干措施》。在个体经济发展的关键时期，1998年江苏在全国率先出台了发展个体私营经济条例，将侧重点放在鼓励发展而不是管制上。

1988年，江苏在全国较早提出了“科技兴省”战略，1994年又调整、充实为“科教兴省”战略。地方立法积极策应。在科技方面，出台了发展民营科技企业、科学技术进步、企业技术进步、发展高新技术、科学技术普及、促进科技成果转化、软件产业促进、专利促进、农业技术推广等地方法规;在教育方面，出台了幼儿教育、学前教育、义务教育、职业教育、职工教育、专业技术人员继续教育等地方法规，为江苏建设和建成“科教大省”和“科教强省”提供了强有力的法制保障。

2004年，省第十一次党代会把“法治江苏、平安江苏、文化江苏、诚信江苏、绿色江苏”作为江苏率先发展、科学发展、和谐发展的五大载体。地方立法积极回应。在“平安江苏”建设方面，制定了有关社会治安综合治理、公共场所治安管理、特种行业治安管理、文化娱乐市场管理等地方法规;在“文化江苏”建设方面，制定了有关文物保护、非物质文化遗产保护、传统工艺美术保护等地方性法规;在“诚信江苏”建设方面，制定了个人和企业两个信用征信管理暂行办法;在“绿色江苏”建设方面，制定了有关生态公益林、城市绿化管理、农业生态环境保护、风景名胜区管理、长江水污染防治、太湖水污染防治、通榆河水污染防治、内河水域船舶污染防治、机动车排气污染防治、环境噪声污染防治、固体废物污染环境防治、辐射污染防治等地方性法规。上述立法以及其他方面的立法均属“法治江苏”建设方面的立法。现在回过头来看，江苏地方立法的确做到了前述省委《决定》和省人大《决议》关于把“立法和改革发展的重大决策结合起来”的要求。这是一条有益的经验，值得其他地方借鉴。

(三)着力处理好立法数量与立法质量的关系。

20世纪八九十年代，江苏地方立法的数量(以省人大常委会制定的地方性法规为例)一直是稳中有升，从每年两三件上升到1999年的13件，2000年达到高峰，接近20件，此后，稳中有降，每年在10件左右，一直持续到2009年，2010年以后降到10件以下。其原因是，随着改革开放的起步和展开，需要“有法可依”，因此，江苏地方立法在当时的指导思想是“加快立法”;随着改革发展的深入和深化，江苏地方立法的指导思想转变为“加强立法”和“把提高立法质量放到重要位置”。可见，江苏地方立法经历了一个从“追求数量”转变到“坚持质量第一，数量服从质量”的发展变化过程，妥善处理了立法数量与质量关系。这一经验也值得全国其他地方借鉴。

(四)逐步做到科学立法和民主立法的统一。

早在1984年，省人大常委会即出台了《关于制定地方性法规的若干规定》(1993年废止)，对地方性法规的范围、效力和实施、议案的提出、法规的草拟、法规草案的审议、法规的通过、公布和上报备案、修改和废止以及法规的解释等问题作出规定。此后，逐步完善立法程序，先后出台了省人民代表大会常务委员会工作条例，省人民代表大会议事规则，省人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定，制定和批准地方性法规条例，各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例等有关立法程序的法规。省政府也出台了地方性法规和规章草案协调会议事规则等规范性文件。

在科学立法方面，省政府从1986年开始，省人大常委会从2003年开始，每年都制定立法计划，科学合理地安排立法项目。在立法导向上实现了两个转变:一是从改革开放初期的只重视义务性规则逐步转变到开始重视权利性规则。例如，2004年制定的集体合同条例规定，“职工方可以在协商中提出增长工资的要求”;同年制定的工资支付条例规定，“用人单位应当建立正常的工资增长机制……逐步增加劳动者的工资”，“工资支付应当遵循诚实信用的原则，按时以货币形式足额支付”，等等;二是从以管理为主逐步转变到开始重视服务。例如，2004年制定的学前教育条例规定:“县级人民政府教育行政部门应当均衡配置本行政区域内幼儿园保育教育力量，在岗位设置、培养培训、骨干保育教育人员配备等方面，对农村地区和薄弱幼儿园给予扶持……建立本行政区域内幼儿园负责人和保育教育人员合理流动机制……建立幼儿教师和卫生保健人员培训制度，制定培训规划，开展多种形式的培训。”近年来，在科学立法方面，省人大常委会按照《立法法》的要求，不断完善法规起草、审查、审议制度;建立了立法专家咨询库，注重发挥专家在立法调研和论证中的作用;就重大问题深入开展立法论证，加强部门之间的协调;坚持“立、改、废”相结合，维护法制统一。

在民主立法方面，我省较早地在立法过程中组织立法调研，广泛听取基层和群众的意见，不断探索公众有序参与的途径和方式，扩大公众有序参与的范围。例如，在2000年制定物业管理条例时，首次举行了立法听证会，听取利益相关方的意见。其后，在立法过程中，经常通过省人大和省政府门户网站等媒体将法规草案向社会公布，广泛听取各方意见和建议。2011年以来，省人大所有法规草案在初审后都在省人大网站上公布。

综上所述，由于在立法过程中能够充分发挥立法机关、专家学者、法官律师、普通群众等各方的智慧和经验，我省地方立法逐步做到了科学立法与民主立法的统一，提高了立法质量。

四、改进与完善江苏地方立法的对策和建议

亚里士多德说过:“法治应包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”［2］在立法数量问题(即“无法可依”问题)基本得到解决后，今后江苏地方立法要全面提升立法质量，尽量实现立法上的“帕累托最优”。为此，要着力做好以下几方面工作。

(一)深入研究前沿问题，努力编制好规划和计划。

科学合理地编制立法规划和立法计划，是提高地方立法质量的重要基础。它有利于明确地方立法的目标、方向和阶段性任务;有利于理顺地方立法中的各种关系，避免立法的重复、分散，提高立法效率;有利于处理地方性法规之间及其与上位法之间的关系，避免法的冲突、重叠，保证法与法之间的衔接、协调［3］。而要编制好立法规划和立法计划，首先必须加强对地方立法前沿问题的研究。江苏地方立法的前沿问题包括两个方面:一是地方立法调整对象的前沿问题，即地方经济社会发展的前沿问题;二是地方立法本身的前沿问题。过去，江苏地方立法取得成功的一条重要经验就是积极策应改革开放和经济社会发展的迫切需要。今后，我们要进一步加强对江苏经济社会发展前沿问题的研究，重点加强优良市场秩序构建、产业转型升级、城镇化、环境污染治理和生态文明建设、以改善民生为重点的社会建设、社会管理创新、推进区域共同发展等方面问题的研究。在深入研究经济社会发展前沿问题的基础上，江苏立法机关应努力编制好五年立法规划和年度立法计划，努力提高规划和计划的前瞻性、指导性、科学性和可行性。当然，五年规划由于时间跨度大且受制于国家立法，其指导作用和实现程度可能会受到一些影响，这属于正常现象。但年度计划却是可以根据当前的实际精心编制的。

(二)研究制定质量标准，建立健全质量评价体系。

地方立法质量的评价标准包括合法性标准、合理性标准、特色性标准、操作性标准、规范性标准和实效性标准［4］，它们构成一个完整的指标体系。合法性标准，指地方立法是否符合《立法法》规定的权限和程序，各项规定是否与宪法、法律和行政法规相抵触。合法性标准是评价地方立法质量首要的和最基本的标准。合理性标准，指地方立法是否符合公平正义的要求，是否科学合理地配置了公民、法人和其他组织的权利与义务，是否科学合理地配置了国家机关的权力与责任，是否科学合理地配置了国家机关的权力与相对人的权利，所规定的各项制度和措施是否必要与适当，法律责任与违法行为是否相当，等等。在设定合理性标准时，应坚持权利本位而非义务本位，同时要处理好公平正义与法的其他价值①法的价值有很多，“如秩序、自由、平等、人权、民主、法治、权利、正义、人的全面发展等，这些价值准则构成法的价值体系”。参见卓泽渊:《法的价值论》，法律出版社，1999年版，第45页。(如秩序、效率等)的关系，在保证公平正义的基础上，实现其他价值。特色性标准，指地方立法应根据当地的具体情况和实际需要制定，所解决的问题和解决问题的措施应具有针对性。操作性标准，指地方立法的各项规定是否明确、具体、可行，程序设计是否简便，便于执行和遵守。规范性标准又称技术标准，指地方立法是否符合立法技术规范，体例、结构、语言是否符合立法技术的要求。体例适当，结构合理，逻辑严密，语言规范、简洁、明晰、准确，是立法技术的基本要求。实效性标准，指地方立法的立法目的是否得到了实现，矛盾和问题是否得到了解决，社会反映是否良好，等等。具体可从民众的遵从度、社会矛盾的解决度以及执法和司法中的适用度三个方面衡量。上述指标体系之间应该分工明确、和谐一致，才能起到应有的作用，达到预期的效果。

(三)找准立法质量实现途径，把握好关键环节。

首先要把好立法选项关。过去，我省地方立法在选项方面存在的问题主要有两个:一个是项目来源比较单一。主要来自于政府部门，其原因主要是政府部门工作需要和政府部门熟悉情况，提得出立法项目，而人大却不太熟悉经济社会发展对立法的需求;另一个是立项论证机制不完善。人大法制工作机构由于受到来自于各方的压力，难以对立法项目进行充分调研论证。解决问题的对策是，人大(常委会)应加强对经济社会发展之立法需求的研究，主动回应并主导立法选项和立项论证工作。北京、上海、海南、重庆、广东等地已建立起人大主导的立法选项和立项论证机制，其经验值得借鉴。例如，海南省成立了立法研究院、上海市成立了立法研究所，开展立法前研究，有利于克服政府主导立法选项的弊端、提高了立项质量。

其次要把好法规起草关。在我省过去的地方立法中，法规大多由政府部门起草，这容易导致部门利益倾向，影响立法质量。今后，应尽量减少政府部门起草法规的数量，建立开放、多元的法规起草制度，采取“政府法制办起草”、“人大有关专门委员会起草”、“委托专家学者或专业机构起草”、“招标起草”等多种方式，来克服主要依赖政府部门起草所产生的弊端。即便仍需要由政府部门起草的法规，人大有关专门委员会也应当提前介入起草过程，加强立法调研、论证和协调。

第三要把好草案审议关。具体包括:(1)有关专门委员会审议时，应保持客观公正的立场，防止成为政府部门意见的传声筒和部门利益的代言人，因为专门委员会和政府相关部门长期联系、人员熟悉，容易出现上述情况。(2)法制委员会审议时，要把好法规草案的合法关，维护法制统一。对重要的不同意见应当在修改情况的汇报或者审议结果的报告中予以说明，对有关专门委员会的重要审议意见没有采纳的，应当及时向其反馈。另外，法制委员会可以邀请有关的专门委员会成员列席会议，听取他们的意见。(3)常委会会议审议时，应保证常委会组成人员熟悉法规草案的内容，能够发表有针对性的意见，并保证常委会组成人员的审议意见得到充分表达、正确反映。必要时，可让常委会组成人员提交书面审议意见。对一些争议较大的问题和条款，可引入辩论制度。这符合民主立法、科学立法的要求。

(四)健全质量保障机制，建立质量评价反馈机制。

一是建立立法回避制度。为了克服部门利益倾向对地方立法质量的影响，应建立立法回避制度，即有直接利益关系的政府部门不参与法规起草工作。

二是实行委托起草制度。实行立法回避制度后，可委托专业研究机构起草地方法规。立法研究院等专业研究机构，地位中立，能够防止各种利益干扰，理性倾听和吸纳那些难以进入到立法博弈中的“沉没的声音”，有助于提高立法的公正性。同时，由于专业研究机构具有相对高超的法律专业水平，因而能够在立法的科学性方面把好关，避免越权立法、重复立法和法律冲突。2011年，北京市人大常委会首次引入法规预案研究制度，将控制吸烟条例、基本住房保障条例、农村宅基地和农民住房条例3个项目委托给专业研究机构，开展预案研究，取得了较好的效果，其经验值得借鉴。

三是完善立法公开制度。立法公开是防止部门利益倾向、提高立法质量的重要保证措施之一。立法公开应当做到立法的过程和内容公开，以便社会公众参与和监督。在向社会公布法规草案时，应把与相对人利益联系最为紧密的条文、把为行政机关设定权力和为相对人设定义务的条文重点标示出来，以防止起草部门“夹带”私利。

四是完善专家参与制度。应当高度重视并充分发挥专家在我省地方立法中的作用，在已有专家咨询制度的基础上，扩大专家库专家的范围，扩大专家参与的范围和程度，在选项、论证、起草、听证、立法后评估等环节，都尽量发挥专家的作用，创造条件保证专家能够独立公正地工作和发表意见。

五是完善公众参与制度。公众参与，既是民主立法的要求，也是抑制和克服部门利益倾向、提高立法质量的要求。应当在完善现有立法听证和立法公示制度的基础上，不断扩大公众有序参与的范围和途径，倾听不同利益群体的诉求，特别是要保证受地方立法影响的人参与立法，表达意见，以增强立法的民意基础。应将征集意见情况、意见采纳情况以及不采纳的理由等及时向社会反馈，以增强公众对地方立法的认同度，从而有利于地方法规的遵守与执行。

六是完善立法后评估制度。应当在认真总结已经开展的立法后评估工作经验的基础上，借鉴外省的经验，进一步完善我省地方立法质量评价指标体系，拓展立法后评估的途径、改善立法后评估的方式方法，完善立法后评估的机制，通过立法后评估发现我省地方立法存在的问题并及时加以改进。

七是完善法规清理制度。由于上位法的修订、立法时的条件限制、客观情势的变化等原因，地方法规的修订和废止在所难免，为此，需要完善我省的地方法规清理制度。清理的重点是政府规章，尤其是涉及行政许可和行政处罚的，应当采取集中清理为主的方式，及时清理，以消除经济社会健康协调发展的法制障碍。对地方性法规，也要随着情势的变化，及时修订、完善或废止，对于妨碍经济社会发展的，要坚决予以废止。

［1］ 吴邦国.加强立法工作提高立法质量为形成中国特色社会主义法律体系而奋斗［J］.求是，2004(3).

［2］ 亚里士多德.政治学［M］.吴寿彭，译.北京:商务印书馆，1983:199.

［3］ 胡健，郑辉.推动地方立法创新提高地方立法质量——地方立法理论与实务研讨会综述.［EB/OL］.(2007-01-18)［2012-10-11］.http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/rdlt/fzjs/2007-01/18/content_356835.htm.

［4］ 谢文君.评估检验地方立法质量——辽宁省人大法制委员会负责人就立法后评估答记者问［N］.辽宁日报，2012-05-10(A02).