茂名滨海新区环境保护政策法制创新探析

马 波 黎思勇

(广东石油化工学院法律系广东茂名 525000)

1 茂名滨海新区环境保护政策与法制保障概况

“茂名滨海新区”这一称谓，最先是由原广东省委书记汪洋同志在考察茂名时提出的。2011年3月31日，中共中央政治局委员、时任广东省委书记的汪洋同志到茂名市视察，提出规划建设广东茂名滨海新区的重大战略构想。2011年5月18至21日，经过时任茂名市委书记邓海光、市长梁毅民率领的市党政代表团到天津考察学习天津滨海新区建设的先进经验，并提出茂名滨海新区的规划目标。2012年4月26日，市领导为茂名滨海新区的成立揭牌，广东茂名滨海新区正式成立，随后广东茂名滨海新区正式写进省第十一次党代会报告，并上升为广东省经济发展战略。“茂名滨海新区位于粤西的茂名市南部，东连阳江市，西接湛江市，南临南海，北邻茂名市所辖茂南区、茂港区与电白县，包括鳌头镇、袂花镇、小良镇、沙院镇、七迳镇、坡心镇、高地街道、南海街道、林头镇、旦场镇、麻岗镇、博贺镇、树仔镇、电城镇、马踏镇、岭门镇与水东镇等17个镇(街道)，处于茂名市工业经济发展的核心地带。”［1］2011年8月初，新出台的《广东茂名滨海新区发展总体规划》(2011-203年)对茂名滨海新区的战略定位和发展目标作了详细说明:“茂名滨海新区将发展战略定位为建设新区区域性航运、物流中心和交通运输枢纽，世界级石化产业基地、信息产业基地和先进制造业基地，国家级滨海旅游度假区和滨海旅游产业园区，广东对东盟开放的重要门户，粤西地区的经济核心区和新兴增长极，现代化、国际化滨海新城。”茂名滨海新区将实施“以港兴区、产业振兴、城市南拓”战略，按照“三步走”战略有序推进，实现“五年具规模、十年见新城、二十年创一流”的发展目标。

由于茂名市经济产业主要是以石油化工为主导型产业，区内的环境污染必然长期存在。近年来茂名市政府加强了对滨海新区的环境问题重视程度，在茂名市国民经济和社会发展规划纲要等一些政府文件中都明确将生态环境保护作为政府工作的指导方针，并在实践中取得了较好的成果。例如，在“十一五”期间，茂名市组织实施了《广东省环境保护规划》和《茂名市环境保护规划(2006～2020年)》、《茂名市环境保护和生态建设“十一五”规划》等政策法规，取得了较好的环境保护成绩。值得注意的是，尽管在“十一五”和“十二五”期间，茂名市在环境问题的整治中取得了不错的成果，把循环低碳理念贯穿到开发建设全过程，注重产业集聚和价值链提升，注重节能减排和提高资源利用效率，把资源环境的压力转化为产业转型升级的动力，增强可持续发展能力。但我们必须清醒的认识到，包括滨海新区在内的整个茂名市仍将长期处于工业化和城镇化快速发展阶段，产业结构适度重型化的趋势仍将延续，以煤炭、石油和天然气为主的一次能源消费量仍将居高不下，能源结构难以在短期内发生根本改变，地区环境问题仍然非常严峻。政府环保工作力度若稍有松懈，环境污染必将反弹，故此我们必须重视茂名滨海新区的环境保护，吸收现有国内滨海新区环境保护政策创新的成功经验，探索出适合茂名经济发展与环境保护相协调的特色发展之路。当前，茂名滨海新区已初步形成铁路、公路、水路(港口)、管道、航空(湛江机场)五种运输方式构成的立体交通网络，发展潜力巨大。我们认为，茂名滨海新区若要实现更大的跨越式发展，必须重视政府的生态安全观的确立，实现由“经济人”模式向“经济人”模式与“生态人”模式并重的职能转变与功能嬗变，这对茂名滨海新区的未来发展具有重要的现实意义。此外，茂名滨海新区在生态环境保护的有关管理体制、立法、司法、执法保障机制等方面，还没有成熟的做法，理论研究亦存在空白，这需要我们在学习和借鉴国内外其他新区发展的经验基础上，对茂名滨海新区生态环境保护的政策与法制保障问题给予持续关注。

2 国家级新区环境保护政策法制创新借鉴

2.1 天津滨海新区环境保护政策法制保障措施

天津滨海新区是目前国内成立最早，发展最完善的滨海新区。“十五”期间，天津滨海新区在经济高速发展的同时，一直注重环境保护工作，经过坚持不懈的努力和行之有效的执法监督，天津滨海新区环境质量不断改善。在此期间，天津通过了《天津滨海新区生态建设与环境保护规划》，确定了天津滨海新区环境保护要实现的9大类52项指标目标。此外，根据《天津市滨海新区人民政府关于进一步加强滨海新区环境保护工作的意见》的意见，天津滨海新区的经济社会发展必须与环境保护相协调，坚持走内涵式发展道路，按照做优一产、调高二产、加快发展三产的思路，努力形成具有新区特色的多元发展、多极支撑的现代产业体系。“在产业结构调整和优化中，依法淘汰落后的工艺技术和生产能力，对现有的电镀、化工、制药、印染、热处理等不符合产业导向、污染严重的企业实施关停并转。大力发展以金融、现代物流、信息服务等为重点的现代服务业和高新技术产业，构建技术含量高、效益好、消耗低、污染少的先进制造业，推动产业结构的升级优化。在区域布局中，充分考虑资源环境承载能力和环境安全，以环境容量为基础，按照优化发展、重点发展、限制发展和禁止发展的原则，明确不同地区的环境功能定位，进一步优化区域发展规划和产业布局。”此外，天津市高级人民法还出台了为加快滨海新区开发开放提供司法保障的七项措施，从司法层面为天津滨海新区环境保护提供了较为完善的法制保障机制。

2.2 平潭综合实验区环境保护政策法制保障措施

福建平潭综合实验区位于福建省福州市东南部海域的平潭县，平潭县是大陆距离台湾省最近的县，总人口40万人，陆域面积392.92平方公里，其中主岛面积324.13平方公里，海域面积6064平方公里，为全国第五大岛、福建第一大岛。2009年5月，国务院正式下发了《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》，明确提出“在福建沿海有条件的岛屿设立两岸合作的海关特殊监管区域，实行更加优惠的政策，探索进行两岸区域合作试点”。2009年7月底福建省委省政府正式作出了设立福州(平潭)综合实验区(后改名为福建省平潭综合实验区，下称平潭综合实验区)的决定，并明确提出按照“共同规划、共同开发、共同管理、共同经营、共同受益”的模式，努力把平潭综合实验区建设成为两岸人民合作建设、科学发展的“共同家园”的发展目标。2011年3月国家发改委发布了《海峡西岸经济区发展规划》，单设章节突出“建设两岸合作的平潭综合实验区问题”，明确提出平潭综合实验区应加快建设环岛路等内部路网体系和市政设施，加强生态环境保护和综合防灾体系建设，优化人居环境，建设现代化海岛城市。2011年11月，国务院批复《平潭综合实验区总体发展规划》，赋予平潭比经济特区更加特殊、更加优惠的政策。《规划》明确提出，努力把平潭综合实验区建设成为两岸同胞合作建设、先行先试、科学发展的共同家园，成为两岸交流合作的先行区、体制机制改革创新的示范区、两岸同胞共同生活的宜居区和海峡西岸科学发展的先导区［2］。

福建省平潭综合实验区在经济建设的过程中通过经济发展方针的指导，积极加强与自然生态的和谐发展。通过积极承接台湾产业转移，建设先进制造业基地，发展电子信息、海洋生物、清洁能源等现代产业体系，打造低碳经济岛。以构建生态园林城市为目标，形成了低投入、低消耗、低排放和高效率的经济发展方式，建设现代化的生态海岛城市。《福建省人民政府关于平潭综合实验区总体规划(2011-2030)的批复》以及《福建省海洋与渔业厅关于贯彻落实平潭综合实验区总体发展规划的实施意见》等政策文件，都对平潭综合实验区在加强生态环境保护和经济建设提出了许多有建设性的政策建议。

2.3 重庆两江新区环境保护政策法制保障

重庆两江新区位于长江上游地区，下辖地区包括江北、渝北、北碚部分地区。两江新区是重庆市经济发展最重要的区域，是重庆市未来经济建设和发展的新的增长极。2010年5月5日，国务院正式印发《关于同意设立重庆两江新区的批复》(国函〔2010〕36号)，批准设立重庆两江新区。2010年6月18日，两江新区正式挂牌成立。重庆两江新区自成立之日起就十分重视区内生态环境的建设和保护，坚持经济建设和环境保护全面协调可持续的科学发展理念，同样是现代化大都市发展必然趋势。两江新区在建设的过程中，政府采取诸如走低碳创新得发展道路，大力发展绿色环保产业，大力的发展清洁能源，改善能源结构和大气质量等一系列有利于生态环境保护的经济发展政策，促进了两江新区经济建设与生态环境保护的协调发展。

3 茂名滨海新区生态环境建设的法制保障方向

当前，茂名滨海新区正处于建设初期，在政策创新以及法制保障方面都还处于相对薄弱的阶段。我们认为，茂名滨海新区的未来发展方向必须始终坚持广东省委、省政府提出的“规划引领，科学开发，从容建设，生态环保”的要求，构建立法、司法、执法“三位一体”的法制保障体系。同时，茂名滨海新区在生态环境的保护方面，还应当结合当地发展的实际情况并借鉴国内外已有的发展经验，创新茂名滨海新区生态环境保护的制度形态，形成自身发展的特色，我们的具体对策建议如下:

3.1 加强滨海新区可再生能源研发技术的制度保护

当前茂名滨海新区在可再生能源开发上的一个主要问题，就是可再生能源自主研究开发能力不强，制造技术水平低，尚未形成规模化的产业体系，开发利用成本相对较高，缺乏市场竞争力。针对上述问题，茂名滨海新区应出台具体的政策扶持对策，加强可再生能源研发人才机制的建设，加强与高校以及科研机构的合作。可以借鉴《深圳经济特区改革创新促进条例》的相关规定，用立法对政府财政保障予以明确规定。《深圳经济特区改革创新促进条例》(2006)第33条就明确规定:“国家机关、公立非营利机构和人民团体开展改革创新工作所需要的经费应当列入部门预算，予以保障。具体办法由市财政部门会同相关部门制订，经市政府批准后施行。”

3.2 优化生态空间发展格局，强化法制保障措施

茂名滨海新区在滨海旅游的开发过程中，必须注重环境的生态效益和科学价值，进行保护性的开发，不能因为经济利益的诱惑而使得珍贵的滨海生态环境资源遭到不可挽回的损失。在此方面，深圳前海深港现代服务业合作区的开发可谓范本。基于生态环境的法制保障需要，茂名滨海新区的旅游业的发展与生态保护应该同步发展，通过立法为滨海旅游业的健康发展和生态环境建设提供有力的保障。可以说，随着党的十八大将“美丽中国”作为我国未来生态文明建设的宏伟目标，生态安全正在成为以协调人与自然和谐为宗旨的环境法的首要价值。从环境保护法修改的视角看，我们认为必须重视政府的生态安全观的确立，也有必要确立生态安全的法治保障。这是因为，“我国已进入了生态环境高风险期，生态安全问题将是关系我国经济社会长远发展、公众健康和社会稳定的紧迫问题。从这个紧迫的情况看，修改环境保护法制定生态法显得尤为重要。生态法应着手建立一系列促成生态安全的制度包括了生态安全信息制度、安全生产制度、风险评价制度、动植物检疫制度、生态安全保护区制度、生态安全事故应急制度等等，这些都是生态法制定过程中需要考虑的。”［3］此外，茂名滨海新区的发展方向应该是“根据新区开发现状、资源禀赋、环境容量和发展潜力，完成优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类区域划分工作，进一步优化生态空间格局，政府指导产业布局和项目建设。”［4］

3.3 进一步完善环保产业监督机制

尽管广东省环保厅《关于我省发展石化行业的环保建议》指出，“从广东省发展大型石化工业的环保条件和自然条件来看，茂名直接面向浩瀚的南海，环保净化能力非常广阔，海水净化能力也较好，比省内其他沿海城市更加优越，具备发展大规模石化工业的环境优势。”但毫无疑问，茂名滨海新区若想实现可持续发展，“必须进一步加强对环保产品的质量监督，对环保产品实行质量认证制度，对于无害产品逐步实行环境标志制度，对那些有发展前途的治理技术、生态工程要鼓励和扶持其发展。对产品质量低劣的企业，应限期整改或予以转产。”［5］在市场监督方面，应逐步建立起环保产品、环保工程、环保设施运营、环保咨询服务等监督管理制度，遏止地方保护和垄断行为，为环保产业健康发展营造良好的市场环境。

［1］彭志宏.论茂名市滨海新区海陆一体化之经济战略研究［J］.南方论刊，2011(11):18.

［2］马波、陈江森.平潭综合实验区环境保护法制保障研究［J］.海峡法学，2012(2):106.

［3］蔡守秋、吴贤静.生态法:修改《环境保护法》的新视角［J］.福建政法管理干部学院学报，2008(4):32-36.

［4］张乐.茂名市滨海新区环境保护现状与对策［J］.生态与环境工程，2012(4):200.

［5］李淑梅.环保产业发展的问题及对策［J］.山西高等学校社会科学，2003(12):69.