检察机关执法公信力问题研究*

张光辉

(东明县人民检察院,山东东明274500)

检察机关执法公信力问题研究*

张光辉

(东明县人民检察院,山东东明274500)

检察机关的执法公信力是指检察机关在行使法律监督权过程中对社会的信用和社会公众对检察机关行使法律监督权过程和结果的信任。由于历史、现实和自身的原因，检察机关执法公信力还不高，亟待提高。树立正确的执法理念、提高检察干警法律监督能力、健全对检察权运行的监督与制约，是提升检察机关执法公信力的根本途径。

检察机关； 执法公信力； 构建

公信力是公共权力的本质属性，是公共权力合法性的基础。执法公信力是人民群众对政法机关行使权力信任度和认可度的一种表示，也是人民群众对政法机关形象的心理认同。执法公信力的高低是衡量一个社会法治程度与文明程度的标杆，也是构建法治国家的重要精神要素。检察机关执法公信力是检验检察工作是否赢得人民群众信任支持和是否坚持正确政治方向的一个重要标志；也是检察机关树立法律监督权威，赢得社会尊重的重要基础；更是履行法律监督职能追求的基本目标。同样，执法公信力也成为当前检察机关必须面对的重大课题。

一、检察机关执法公信力的科学内涵

(一)检察机关执法公信力的基本内涵

执法公信力，是指政法机关通过执法活动，向公众提供法律保障和法律服务，在公众心目中建立起来的公平、正义、可信、权威的信任度和影响力。执法公信力越强，公众对政法机关的认同度、尊重度、满意度和依存度就越高；反之，则会造成社会公众对政法机关执法的公正度产生质疑，使政法机关的形象受到损害。因此，执法公信力简言之就是广大人民群众对政法机关全部执法工作和所有执法行为的信任程度。执法公信力的高低，是衡量一个社会法治程度与文明程度的标杆，也是构建法治国家的重要精神要素。

检察机关的执法公信力是指检察机关在行使法律监督权过程中对社会的信用和社会公众对检察机关行使法律监督权过程和结果的信任。其中，检察机关在行使法律监督权过程中对社会的信用是前提，是基础，没有“信用”执法公信力就无从谈起；社会公众对检察机关行使法律监督权过程和结果的信任，是检察机关执法公信力的主要评价标准，是提升执法公信力的目标追求。

(二)检察机关执法公信力的外在表现

其一，检察机关执法公信力体现为检察机关对社会的信用和公众对检察机关的信任的统一。检察机关执法公信力包括两个互动的主体，一是信用方即检察机关，二是信任方即社会公众；还包含两个行为，一是社会公众的“信”，二是检察机关的“被信”。[1]检察机关的信用和社会公众的信任相辅相成，相互促进，信用是信任的基础，信任是信用大小即“信用度”带来的结果。检察机关在行使法律监督权过程中为社会公众提供的信用越多，“信用度”越高，获得公众信任的可能性就越大，执法公信力就越强。

其二，检察机关执法公信力体现为制度公信、群体公信与个体公信的统一。公信力是一种制度化的社会信用，是社会信用资源的一种。检察机关的执法公信力，从检察机关的社会信用来讲，既要求形成公正、高效、权威的社会主义检察制度，又要求检察机关(群体)和检察官(个体)严格、公正、文明、廉洁执法；从社会公众对检察机关的信任来讲，表现为社会公众对检察活动及其检察人员的信任和尊重，包括对法律监督权的信任和尊重、对检察机关(群体)的信任和尊重，以及对检察官(个体)法律素质、道德素质的信任和尊重。从三者的内在联系看，公众首先是通过对检察人员具体执法行为(办理个案)的信任上升到对检察机关的信赖，再上升到对法律监督权或检察制度的信任和赞誉。

其三，检察机关执法公信力以法律监督权为基础，体现为法律监督公正性与权威性的统一。检察机关是国家法律监督机关，其执法公信力以法律监督权为基础。执法公信力的有无和强弱受多种因素影响，但决定因素是法律监督的公正性和权威性。在履行法律监督职责过程中，切实做到实体公正和程序公正，是检察机关执法公信力的基石。同时，司法的公信力是与法律的权威相一致的。

其四，检察机关执法公信力体现为评价主体的权威性与普遍性的统一。社会成员都有权对公共权力的执行情况给予是否认可、合作与参与的评价。当然不同的评价主体基于不同的立场和角度，往往会有不同的结论，对某些执法活动当事人(个体)可能是认同，但社会公众并不认同，反之亦然。检察机关执法公信力必须放到社会的广度上来评价，以社会大多数成员的普遍认同作为标准。[2]

二、我国检察机关执法公信力的现状分析

(一)现状

近年来，检察机关在执法办案能力和水平方面取得了不少进步，执法公信力也获得了提升，但还存在一些问题和不足。主要表现为：

1、检察机关和其他司法机关一样共同面临 “信访不信法”的难题

作为法治社会下维护社会稳定和调节社会矛盾的补充救济制度，信访在党和政府联系人民群众、了解社情民意中发挥了重要作用。但同时我们也应看到，“信访不信法”的错误思想观念依旧在一些地方和群众中盛行，信访本身不受任何事实证据、期限、步骤、方式等限制的特征，以及在个别时间和个案中又能够“一步到位”解决问题的“立竿见影”效果，使得原本作为补充救济制度的信访制度逐渐成为民众解决利益诉求的首选，而民众对于司法的不信任使得法律已沦为 “鸡肋”。当然，导致“信访不信法”盛行的根本原因并不在于信访制度本身，而在于通过正当法律程序解决问题的途径不畅通或者成本太高，甚至在很多时候急于维权的当事人启动不了本应该正常的法律程序。有学者曾对此做过专门的问卷调查，发现民众在选择上访之前，也都有通过法律途径去解决问题的经历，存在通过司法机关能主持正义的良好期望。但是一旦通过法律寻求正义的期望落空或者通过法律途径得到的结果与他们的心理预期产生巨大的落差，往往就产生了另一个极端的结果，就是即使对于司法机关基于正当执法行为作出的裁判结果也会产生出极大的不信任。而这种怀疑和不信任情绪一旦得不到合理的解释和疏导必然会引发群体性上访事件。

2、法律监督现状与民众对法律监督的需求存在矛盾

各级人民检察院的法律监督能力与新时期人民群众对检察工作的要求仍有一定的差距，具体表现为：一是检察监督没有形成完整的体系，虽然宪法和刑事诉讼法相关条文规定了立案监督、侦查监督、审判监督和执行监督，但各个监督环节的制度设计缺乏统一的考虑，监督手段相互之间衔接不够。现行检察监督制度，遵循事后监督原则，缺乏事前的审查和事中的审视，起不到预防和防止违法行为发生的效果。二是法律监督的科技含量不足。侦查保障滞后性与犯罪手段超前性的矛盾突出，客观上无法侦破犯罪主体智能化、作案工具科技化、反侦查手段现代化的职务犯罪案件。三是法律监督的力度不平衡，法律监督的重点仍在刑事诉讼方面，对民事、行政诉讼活动的监督仍缺乏相应有效的措施，监督滞后、周期长、程序繁杂等问题仍旧是困扰诉讼监督工作中的难题。四是检察队伍执法能力不能满足新时期下法律监督需求，检察队伍“断层”现象严重，人员“青黄不接”现象普遍存在，特别是公诉、自侦等部门，案多人少矛盾突出，而新录用人员在短时期内还难以承担重任。

3、检察执法工作的社会认知度偏低

检察机关要使全社会了解检察工作、支持检察工作，树立检察权威，全面履行法律监督职责，唯一的途径就是进行检察政务公开，将不涉及国家秘密和个人隐私的事项及时、全面地公之于社会，主动接受人民群众的监督。虽然从1998年开始，最高人民检察院就开始部署检务公开的各项工作，具体制定了相关工作制度，但随着信息社会的发展和政府透明度的不断加大，现代公民参与社会管理的意识不断增强，检察机关检务公开的内容、公开程度、公开方式等仍然不够彻底和完善，主要表现在：一是检务公开没有统一的规范，导致了公开内容的随意和不规范。目前，规制检务公开的主要制度就是最高检1998年制定的“检务十公开”的相关内容，2006年6月印发的《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》,虽在“检务十公开”的基础上，检务公开的内容有所扩展，但操作性仍然不强，没有带来预期的效果。有些基层检察院检务公开的内容局限于最高人民检察院最初要求，仅选择职能部门性质和职责范围等一般性事务进行公开，对于人民群众关心的热点、焦点问题避而不谈，使这一制度流于形式。二是对检务公开在提升检察机关执法公信力的重要性认识不够，导致公开宣传方式单一。目前，基层检察院进行检务公开宣传的方式仅限于发放宣传品、设置检务公开栏、开展检务公开宣传日等方式，这些缺乏针对性和实质内容的宣传很难达到预期效果。三是检务公开缺乏相应的保障和监督机制。这些机制的缺失导致了很多基层检察院把检务公开当成一时的工作，忽视了这项工作的长期发展，以至于流于形式的检务公开内容也只是依靠检察人员的自觉性和责任感来推行。

(二)我国检察机关执法公信力下降的原因分析

当前，造成检察机关执法公信力下降的因素是多方面的，既有传统文化、司法体制等外部因素的影响，也有检察机关本身执法能力不高、宣传滞后、司法腐败等内部因素的制约。

1、检察机关执法公信力下降的外部原因

(1)法律文化的影响

法律文化对检察机关执法公信力的影响在两个方面体现的最为突出。一是中国传统文化中缺乏对法律的信仰。中国是一个有着几千年封建传统的社会，长期形成的“重关系、轻制度”、“重人治、轻法治”等思想观念仍根深蒂固。在发生利益纠纷时，人们不是去通过法律途径寻求化解，而是试图通过“关系”和私情来处理，这使得重情轻法成为了一种传统，具体到司法活动中就是“惧讼”、“厌讼”和“仇讼”，变现为对国家司法权力的不信任和不配合。特别是当今中国社会处于历史转型期，新旧体制的交替过程中必然会出现各种观念、意识形态以及行为价值导向之间的冲撞，甚至在某些时候社会的整体价值观出现扭曲或紊乱现象，各种矛盾也不断加深甚至激化，而政府在这当中的及时调整作用未能很好发挥，而且执政党内部出现的腐化现象还会在一定程度上使这种局面恶化。[3]二是司法部门本身重实体轻程序的错误执法观念仍一定程度的存在。有些地方的执法部门为了完成考核指标或者追求办案数量，不遵守法律对办案时限、手段的规定，超期羁押、刑讯逼供等违法办案现象时有发生，不仅造成了冤假错案，也极大地损害了检察机关的执法公信力。

(2)司法体制的限制

当前，因为司法体制而影响检察机关执法公信力的因素主要体现在以下两个方面：一是领导体制不完善。检察机关实行的是双重领导体制，即受上级人民检察院和同级地方党委的领导。与此领导体制相对应的结果就是领导职能模糊化和重叠化。此外，地方检察机关的财政、人事都来源于地方政府，司法的独立性不免受到地方行政的干扰。二是检察机关内部机构设置的不合理，导致司法机关的行政化倾向严重。长期的计划经济体制模式使得检察机关的权力配置过于集中，缺乏相应的监督机制。加之对法律的认识不足，人们甚至在很长一段时间都认为执行法律是一种技术，而对司法系统的管理应当依照行政方式来进行，这就导致了司法体系的行政化倾向，法律机构设置的行政化。[4]

(3)法律制度不健全

当前我们面临着公众司法需求急剧增加与司法资源长期短缺之间的矛盾。导致这一矛盾的重要原因是法律制度的滞后，立法缺乏前瞻性和统筹性的不足在社会转型期被无限放大，一些初衷良好的法律制度由于涉及缺陷或者不适应社会现状不仅没有发挥应有的作用，甚至妨碍了依法打击犯罪。

2、检察机关执法公信力下降的内部原因

(1)检察执法能力有待提升

检察机关执法公信力的建立很大程度上取决于检察官是否具有较高的法律职业道德素养、丰富的社会生活经历以及娴熟的法律运用技巧。每一个检察官的执法能力、执法水平和方式都是影响检察机关执法公信力的因素。随着社会经济的发展，刑事犯罪的智能化、隐蔽化特征越来越明显，现阶段检察人员的综合执法能力也与人民群众的期盼有一定的差距，具体表现为：一是专业化程度不高。虽然近些年对招聘和选任检察官规定较为严格的条件，但由于历史原因造成的已在职人员学历不高、知识老化、知识面单一的状况并没有得到根本性的改变，靠经验、凭感觉办案的传统办案方式仍一定程度存在。二是新录用人员实践能力不足。从适应检察工作实际能力来看，新进人员大都表现出了理论功底扎实，实践能力不足的问题。三是针对检察人员执法能力的培训体系尚未建立，现有的培训模式仍是重理论、轻实践，没有达到预期的效果。

(2)司法腐败危害严重

腐败是社会的毒瘤，而在形形色色的腐败中，司法腐败是最大的腐败，是滋生和助长其他腐败的重要原因。作为执掌最后一道正义防线的司法机关一旦腐败，不仅损害了司法机关工作人员的廉洁，还切断了人民权利与自由受侵犯时的最终救济手段，降低了司法机关的公信力，使当事人和人民群众丧失对司法机关的信任和期望。每起司法腐败案件的发生都是对司法机关公信力的损害，都会成为人们对法律权威进行质疑的理由。

(3)检察机关内部监督机制缺乏

有些地区检察机关中仍不同程度地存在着监督制度不落实、监督不到位、监督制度之间缺乏配合的现象：一是上级检察机关对下级检察机关的监督缺乏经常性的制度规范，体现出较大的随意性，仅有的监督措施也往往流于形式，针对案件质量、执法规范检查往往是缺乏主动和科学的标准；二是对内部监督的权力行使、配套保障及监督过失责任缺乏相应的制度规范，不敢监督、不善监督的现象仍普遍存在。此外，由于监督者与被监督者处于同一责任单位内，监督者在维护部门利益与履行监督职能的问题上可能存在利益冲突，这也可能导致内部监督流于形式而缺乏实质效果。

三、提升检察机关执法公信力的构建路径

(一)强化“立检为公、执法为民”的理念

1、树立正确的执法理念，为提升检察机关执法公信力奠定良好的基础

(1)树立“立检为公、执法为民”理念是检察工作的必然要求。树立立检为公、执法为民的执法观，使检察工作充分体现人民的愿望、适应人民的需要、维护人民的利益，是党的执政为民理念在检察工作中的具体体现。

(2)树立“立检为公、执法为民”理念是正确适用法律和政策的前提。在办案中要把握好执法的原则性和灵活性，对法律和政策的适用要体现到“执法为民”上来。在查处案件的过程中，要防止为办案而办案的思想，让群众耳闻目睹我们检察机关打击和惩治犯罪的决心和力度。

(3)“立检为公、执法为民”理念是自觉接受群众监督的体现。是否接受群众的监督，是否能够经得起群众的监督，是衡量我们检察机关是否“执法为民”的关键。每位检察官都应当怀着为人民服务的思想去工作，自觉地将群众作为检验我们工作成效的主体，将群众的感受作为评价我们工作的标准。

2、形成检察执法与社会公众的良性互动

(1)提高检察机关在群众中的知晓度

相比公安机关与法院而言，检察机关在群众中的知晓度较低，人民群众对检察机关了解不多，我们应当加大对检察机关工作内容的宣传力度，主动让群众了解检察机关的工作内容，增强检察机关在群众中的知晓度，这样才能够与社会公众形成良好的互动，群众有案件线索或者有意见才会到检察院来反映，检察机关的工作才能够取得群众的支持，从而提高检察机关的执法公信力。

(2)提高人民群众的满意度

检察机关在执法中要贯彻好宽严相济的刑事司法政策。依法严厉打击各类严重刑事犯罪和破坏市场经济秩序的犯罪，切实保障广大人民的基本权利和社会基本生产经营秩序，增强群众的安全感。对于严重的刑事犯罪，要保持高压态势，坚决从重打击，全力维护社会治安稳定。对于人民内部矛盾引发的轻微刑事案件，我们要从宽处理，维护社会的和谐。

(3)提高人民群众的信任度

坚持依法独立办案，敢于办大案，勇于办要案，善于办铁案，精于办名案，依法惩处一批严重贪污、贿赂、挪用公款的犯罪分子，同时，要坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，既坚决查处领导干部违纪违法案件，又切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题，以实际行动取信于民，进一步增强人民群众对反腐败斗争的信心，密切党和政府同人民群众的血肉关系。要集中力量查处人民群众密切关注又反响强烈的执法不公背后的徇私枉法、滥用职权等司法腐败案件，要深挖查处国家工作人员渎职侵权案件和国家工作人员充当黑恶势力后台和“保护伞”的案件，切实维护司法公正，提高司法工作效率和质量。

(二)提高法律监督能力

检察机关是我国的法律监督机关，提高检察机关的执法公信力，离不开检察机关法律监督能力的提高。只有提高法律监督能力，才能够正确执法，确保执法的公正，实现执法的社会效果与法律效果的统一。

1、检察干警的执法能力建设

(1)深化专项业务培训机制

当前，各地检察机关都非常重视业务培训工作。以山东为例，近年来，山东省检察机关在全省范围内全面开展检察人员全员培训，取得了较好的效果。通过法学专家的理论解读、检察业务专家的实践介绍，让广大忙于日常办案的干警增长了学识，学到了很多有益的实践经验，为工作能力的提高提供了条件。

(2)拓展检察干警的知识结构

从当前的现状来看，我们必须看到一些执法办案人员由于知识储备不足，在执法方式上过于僵硬，不能以理服人，甚至会出现相当被动的局面，这些都不利于检察机关执法公信力的建设。另外，随着社会的发展进步，新型犯罪、高科技犯罪、专门领域的犯罪越来越多，这些给我们检察干警带来了前所未有的挑战。如果没有相关的知识积累，我们很难将犯罪分子绳之以法。

(3)优化干警的业务考评机制

考评机制是对检察干警工作和能力进行考核评价的方法与手段。科学的考评机制有利于激发干警的工作热情，鞭策干警努力提高工作水平。当前，检察机关的考评机制存在着很多突出的问题，考评标准不尽合理，考评结果不够公正。考评机制的不合理，一方面造成了办案中功利色彩严重，变成了工作即为了考核，一方面造成踏实办案的同志往往会在考评中吃亏，影响到干警踏实办案的积极性。所以，要想真正提高干警执法办案的能力，必须从优化考评机制着手。

2、检察队伍的职业道德建设

(1)强化检察职业道德教育

检察职业道德，是由反映检察工作特点和要求，体现检察官职业品质和荣誉的理想信念、价值追求、道德情操、道德原则和道德规则等组成的职业道德体系。它既是对检察人员在职业活动中思想和行为的要求，又是检察职业身份对社会所负的道德责任与义务。

(2)强化先进典型的正面宣传教育

树立检察干警高尚的职业道德情操，必须充分发挥先进典型的引导示范作用。先进人物、先进事迹能够全面地展示新时期检察干警忠诚敬业、无私奉献、秉公执法、清正廉明的精神风貌，能够契合人民群众对检察工作的期待和要求，能够彰显当代检察官积极向上的人生观和价值观。强化先进人物、先进事迹的宣传学习，既弘扬了正气，又为检察干警树立了学习的目标，指明了奋斗的方向，能够对规范执法行为、培养高尚的职业精神和道德情操起到很好的激励作用。

(3)强化检察机关内部违法违纪的警示教育

近年来，全国范围内检察系统出现了一些影响较大的违法违纪事件，这些案件严重影响到检察机关在人民群众中的形象，损害了社会各界对检察机关的期望和信赖。面对这种情况，我们必须针对这些案件对检察干警进行警示教育活动，以这些案件为反面教材，督促检察干警在执法工作和业余生活中洁身自好、严于律己，切实恪守检察职业道德，公正廉洁执法。

(三)健全对检察权运行的监督与制约

1、外部监督机制的建构

(1)完善人大监督的形式

其一，规范人民代表大会及其常务委员会对检察机关的监督行为，防止越权和失职。其二，定期进行专门问题的监督、评查。其三，建立对敏感案件的跟踪和反馈机制。其四，建立人大代表的巡访制度。

(2)深入推进人民监督员制度

其一，完善人民监督员的选任和设置。在选任人民监督员的过程中，要牢牢坚持外部化选任的方向，坚持阳光操作、群众参与、地域平衡、严格把关的原则，着力提高选任工作的群众参与度和公开透明度。其二，扩展监督案件的适用范围及程序。当前，人民监督员对检察工作尤其是自侦案件查办的监督起到了积极的促进作用，但监督的案件范围还应进一步扩大，使之涵盖到整个诉讼监督领域。

(3)形成公检法三机关之间的权力制约机制

首先必须做的是检察机关切实履行法律监督职责，对公安机关的侦查活动和人民法院的审判活动加强监督。其次检察机关必须坚持秉公执法的原则，正确看待自身在检察执法过程中存在的问题，勇于接受公安机关和审判机关对检察权运行的外部制约。

2、内部监督机制的建构

(1)完善检察机关系统内部自上而下的纵向监督制约

其一，加强上级检察机关对下级检察机关的业务监督。尤其是要加强对酌定不起诉的监督和制约以防止检察机关滥用自由裁量权。上级检察机关要对检察工作开展经常性的调查研究，发现下级机关在执法办案中存在的问题，各业务处室必须深入到下级机关，通过剖析问题、推广经验等方式规范和引导业务部门的工作。

其二，完善相关案件的备案审查制度。防止检察权滥用，主要通过对容易出现问题的案件的监管，比如批捕案件、不诉案件、职务犯罪案件以及引起较大影响的案件。通过下级机关向上级机关移送材料备案审查，能够督促下级检察机关在办理相关案件时依法公正办案，正确行使手中的权力，起到较好的监督作用。

其三，健全相应的专项检查制度。由于受到经验主义的影响，在检察机关执法办案过程中，往往会存在系统性的问题，这些系统性问题的存在往往很难纠正或改进，必须通过上级机关的专项检查或整顿才能起到较好的效果。

(2)深化检察权的横向监督制约

强化控申部门对自侦、侦监、公诉部门的制约，强化侦监、公诉对自侦部门的制约，完善公诉与侦监之间的相互制约。

(3)深入推进检务督察制度

设置专门的检务督察机构，丰富检务督察的方式，通过检务督察机构实现内部监督与外部监督的有机衔接。

(4)完善检察官的纪律约束机制

加大对检察官违法失职行为的惩戒力度。建立并执行责任追究制度。对造成冤假错案、执法过错、泄密等行为的检察人员予以严肃处理，直至依法追究刑事责任，从而保证检察权运行的有序性，从而进一步强化并提高检察执法的公信力。

[1]鲁晓慧,戚进松.检察公信力初探[J].人民检察，2010,(7).

[2]徐汉明.强化法律监督，坚持“公正”与“公信”[J].人民论坛,2009,(7).

[3]黄娟.在“应然”与“实然”之间——司法的公信力及司法权运行过程中的“信息失真”[J].湘潭大学社会科学学报，2002,(3).

[4]沈敏荣.“依法治国”与我国的法制建设[J].人文杂志，2000,(2).

(责任编辑:李瑞记)

AResearchonLawEnforcementCredibilityofProcuratorialOrgan

ZHANG Guang - hui

(Dongming County Procuratorate, Dongming Shandong 274500, China)

Procuratorial organ's law enforcement credibility refers to the procuratorial organs in the process of exercising legal supervision of the social credit and the trust of the social public exercising legal supervision of of the process and result procuratorial organ. Due to historical, reality and their own reasons, procuratorial organ’s law enforcement credibility is not high. Setting up correct concept of law enforcement, improving procuratorial policemen legal supervision ability and improving the supervision and constraints of the operation of prosecutorial power, is the basic way to improve procuratorial organ’s law enforcement credibility.

procuratorial organ; law enforcement credibility; building

1673-2103(2013)06-0092-06

2013-10-11

张光辉(1968-)，男，山东单县人，东明县人民检察院检察长，研究方向：法理学。

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