国内外邻避现象研究综述

2013-04-12刘晶晶

生产力研究 2013年1期

关键词：抗争学者现象

刘晶晶

（厦门大学公共事务学院，福建厦门 361005）

国内外邻避现象研究综述

刘晶晶

（厦门大学公共事务学院，福建厦门 361005）

准确、理性地认识工业化、城市化时期出现的邻避现象是政府正确应对复杂局面，协调不同利益关系，提高治理能力的前提。国外对邻避现象的研究已形成了较为系统的研究成果，国内研究则刚刚兴起。在参阅国内外邻避现象相关研究成果的基础上，对邻避现象的研究进展、研究内容、研究特点作了较为全面的总结和梳理，并对国内研究中尚不完善方面进行反思，以期进一步加深对邻避现象的理解和认识。

邻避现象；邻避成因；公众参与

伴随现代化与城市化的发展，城市规模不断扩大、工业水平持续提升，世界各国政府在这一进程中都不同程度地兴建工业企业来拉动经济增长，或扩建垃圾处理场等公共设施来满足日益增加的人口需求。这些设施对促进经济发展和维持生活水准是重要的，但也存在很大的污染威胁性，被称为邻避设施，其选址与兴建常常招来毗邻民众反对。

近年来，我国因邻避设施兴建而引发的民众抗争现象（简称邻避现象）屡屡发生，如“2007年北京六里屯垃圾填埋场事件”、“2007年厦门PX事件”、“2009年广东番禺垃圾焚烧发电厂事件”、“2012年宁波PX事件”等。这种邻避现象经常造成很多邻避设施选址的变更或兴建的搁置，造成此类设施“想建/该建而不能建”，或者采取“强制兴建”后抗争的扩大化。为此，分析邻避现象的研究成果，总结和掌握国内外邻避现象研究进展、研究内容、研究特点，深入探讨邻避现象特征、成因及治理对策，对于推动政府科学决策，协调不同利益关系，维护社会秩序稳定具有重要意义。

一、国外邻避现象的研究

（一）研究演进

20世纪60年代，美国出现了反对建设垃圾填埋场、毒性废弃物处理场等“污染性设施”的抗争活动。此后，愈来愈多的案例出现于其他公共设施建设中，如停车场、戒除药瘾医疗中心、流浪汉收容所等，受影响人群联合起来共同对抗政府或开发商，使此类设施的兴建陷入无法推进的僵局。[1]这一现象在英文中称为“Not In My Back Yard”（NIMBY），中文称为“不要在我家后院”，简称邻避。针对现实中所发生的案例事件，学者们展开了对邻避现象的研究。

国外学者的早期研究始于20世纪70年代末，O’Hare（1977）首次将邻避设施这一概念引入学界，[2]而Dear等人（Dear和Taylor，1982）对作为城市地方冲突特定形式——邻避冲突进行的分析则拉开了学术界对邻避现象热烈讨论的序幕。[3]80年代和90年代，学者们运用政治学、经济学、心理学等不同学科知识，一方面致力于与邻避相关的邻避者、邻避设施、邻避现象等基本概念的内涵界定，另一方面对邻避现象成因和解决策略进行深入探讨，此时的邻避研究也由美国推向了加拿大与欧洲等西方国家，亚洲国家关于邻避现象的研究也有所增加。

进入21世纪后，邻避现象的相关研究更是蓬勃发展，近十年的邻避研究成果占总研究成果的60%以上，除了在以上主题领域继续深化研究之外，学者们对邻避研究的重心也随着大环境的变化而发生转移。首先，在各国政府纷纷进行分权化改革、推动公民社会发展的背景下，学者们的研究更多结合政治民主、社会网络对邻避现象进行分析；其次在各国政府大大发展可再生能源项目如核能、风能等背景下，研究对象也转到了可再生能源这类邻避设施方面；最后，在全球化背景下，学者们本着相互借鉴、交流的目的，倾向于通过国别对比研究来探讨各国政府应对邻避这一相同棘手问题的策略和原则。

（二）研究内容及特点

国外学者对邻避现象的研究起步较早，为了解国外对邻避现象的研究成果，笔者以JohnWiley电子期刊和SDOL全文数据库为例，以“NIMBY”为检索词，以“题名”、“摘要”和“关键词”作为检索项，分别搜索到相关文献为52篇和79篇。从研究视角来看，学者们运用政治学、经济学、社会学、心理学等不同学科知识，从多角度来研究邻避现象。从研究内容来看，学者们对邻避现象的特征、成因、对策等方面进行深入研究，具体研究成果及特点如下：

1.明确相关概念，构建研究基础。学者们致力于与邻避现象相关的邻避者、邻避设施、邻避运动等概念内涵界定。Dear（1992）认为邻避者就是想保护他们家园的居民，而邻避运动则是指社区居民面对在他们社区附近拟建的不受欢迎的设施时所采取的策略和行动。[4]Vittes（1993）从社会效果角度对邻避运动进行定义：即对于危害社区的生活和环境权利的工业或公共服务设施建设的消极抵制或者反对。[5]Lake（1993）认为邻避设施是一种产生效益为全体社会所共享，但负外部效果却由附近的民众来承担的设施。[6]

2.多学科视角下探析邻避现象成因。对于邻避冲突的成因，学者们从经济学、心理学、政治学等学科角度作出解释。

Lawrence和James（1982）从经济学出发来考虑邻避冲突的原因，认为由于邻避设施的建设会导致公众的直接利益受损，如房地产价格回落、交通出行的不便、投资减少或投资企业撤离，进而引发经济恶化，这就不可避免地带来冲突。[7]

Morell（1984）从心理学角度来研究居民反对邻避设施的原因，居民认为邻避设施可能对人体健康及其生命财产造成严重威胁而具有强烈恐惧感，而且因公平性问题带来强烈的心理上的“不公平感”和“相对剥夺感”，由此带来的反对情绪和抗争行为。[8]Martin（1993）的研究补充了心理成因的内容，他认为邻避设施的兴建也会造成当地居民产生自卑心理，并因此易引发反对情绪和抗争行为。[9]

Kuhn和Ballard（1998）从政治学出发探讨邻避成因，他们对采用两种不同管理策略的加拿大4个污水处理厂进行实证研究发现，两个基于严密技术标准建立的处理厂引发了强烈的社会抗议，另外两个基于决策机构分权和广泛公众参与原则兴建的工厂则顺利建成，没有引发邻避抗争，对此他们解释道，公正、民主、公开等政治因素是造成邻避抗争发生与否的主要原因。[10]

也有学者从公共政策角度探讨邻避冲突发生的原因，Fischer（1993）认为当前邻避冲突反映了现代政府在运用专家辅助决策方面的合法性不足。他认为专家决策无法建立起对该问题的独立判断及掌握评估标准的正当性，而且由于邻避问题所处的经验情境不易确定，也造成了对这类问题有许多不同的规划途径，在这种情形下当问题界定的权力仅掌握在专家手中时，居民会无法接受他们对该问题的界定方式，也就不可能接受他们对该问题的解决方案，由此会产生冲突。[11]Sue Cowan（2003）提出英国不同地区的精神康复中心在由公共机构过渡到社区机构的重新安置中，之所以都不同程度地引发邻避问题，其原因在于居民多认为在该项目政策制定中，并没有提前与当地居民进行任何协商，整个过程都是在保密的环境下进行，有关政策过程中公众协商的政府方针及举措并没有很好地顾及地方居民的需求，由此带来了居民的反对抗争。[12]

3.提倡公众参与的解决策略。早在1981年Popper就提出通过沟通机制推动公众不断参与风险评估和决策过程，来增加风险评估的透明度，增进民众对风险的正确认识，最终实现公众对设施选址决定的接纳。[13]

20世纪90年代期间，Rabe（1994）的田野研究显示当居民在毫无知情的情况下得知其社区作为邻避设施选中地时，第一反应便是在诧异与愤怒情绪支配下誓言抗争到底，这种情绪性反应不利于理性协商和沟通，也在日后埋下了互不信任的隐患。因此他强调对邻避设施的择址决策责任要交付给担负着利益与成本的公民，交付方式是让邻避设施选址过程以民主式对话展开。[14]Lidskog（1997）也支持Rabe的观点，认为有效的公众参与能促进信任和增加过程的公平性，经过公听会反复讨论过程而得到的共识方案，增加规划决策的公众认可度，有助于增加邻避设施选址的成功机会。[15]Inhaber（1998）也认同该观点，认为在邻避设施兴建之初，就应该有协商性的对话渠道让尽可能多的利益相关者参与到决策议程中去，通过这种以利害相关人为基础的政策过程，使邻避设施所在社区变成“自愿性社区”，以减少邻避冲突发生的可能性和解决冲突成本。[16]

进入21世纪后，学者Saha和Mohai（2005）用实证研究证明，近年来在美国兴建邻避设施遇到的阻力已经变得越来越少，其原因包括法律允许的程序提供了更多公众参与邻避设施决策的机会，邻避设施选址方式从“决定——宣布——辩护”转向“参与/自愿/合作”，这些方法更公开，能实践更有效的公众参与并分享决策权，有助于解决公众对设施倡议者的不信任，从而克服选址中的社会和政治困难。[17]

Patrick Devine-Wright（2011）认为解决邻避问题需要转变政策过程中公民参与的理念及实践模式，在理念方面，决策者要转变关于公众无知、非理性的偏见，而应在开诚布公、相互尊重下进行交流；在实践方面应改变过去的单向反馈性交流机制和流线型政策制定过程，而要将各层次的影响群体与政策制定过程相联，构建多样化的自下而上的参与方式，改变网站投票、电话热线、问卷调查等单向交流方式，转而采用公民会议等双向交流对话机制。[18]

4.研究视角的扩大化。一是从政府工具角度研究对策。Daniel P.Aldrich（2005）在政策学视角下提出了四种用于解决邻避问题的政策工具类型，分别是强制类（如强性征收、削减授权）、结构类（如议程设置）、补偿类（提供补助）、劝服类（教育、培养习惯），并提出分别依照各国公民社会的规模和同质性、时间界限、反对的程度和官僚机构的控制力来选择不同类型的政策工具来处理邻避问题，他分别以法国——强制类、美国和新加坡——结构类与补偿类、日本——劝服类为例进行对比说明。[19]二是从社会网络视角研究邻避现象。如Shemtov R.（2003）用网络分析范式来研究邻避现象，通过对美国1985—1990年间6个环境保护运动组织的研究，指出邻避运动与社会网络有着密切的关系，尤其是抗议者所在地方内部的关系网络，即抗议者的“友谊网络”（friendship networks）是行动目标扩展（goal expansion）的重要因素，什么样的抗议者以及抗议者之间的友谊网络如何，对于行动目标拓展非常重要。[20]三是从伦理角度来理解邻避现象。Hélène Hermansson（2007）质疑为什么在邻避问题中，为了大多数人的利益而将少数个体置于危险境地就是可被接受的，而同样的说理在医学研究中就会被排斥。他认为个人有权利拒绝被不公平地置于危险境地，即便是在有利于集体利益的情况下，因此本着收益最大化而进行的成本——收益不均衡配置的邻避选址是一种不公平的行径。作者还认为补偿是一种解决邻避设施选址问题的有效途径，但补偿的形式和程度应更被关注，在根据成本收益分析模型而做的选址决定中，总是倾向于总支出（赔偿支出）最小化的考虑来选址，而这种方式正是有违于环境正义的歧视，选址不应根据谁要求的补偿最少的原则而定。[21]

5.学术观点的争论对立。一些学者对邻避现象持批评或质疑态度，认为它阻碍或影响了当地经济和社会的健康发展，破坏社会的稳定，并延缓应对特定环境问题的科技进步。Mazmanian和Morell（1990）指责邻避运动给社会带来了很多不必要的成本；[22]Potmey（1991）把邻避运动描述为“全面的公众混乱”、“对民主社会运动的损害”和“一种致命的社会综合症”；[23]Hunter和Susan（1995）认为虽然邻避运动有时被认为是争取个人权利，但邻避情结是一种自利的、意识形态的或政治化的倾向，很难进行理性的说服，邻避设施的反对者们经常利用环境议题来进行抗争，但事实上这些人真正关心的是他们的利益，而且邻避运动在很多情况下并不是整个社区意愿的表达，而只是一小部分打着社区利益旗号的积极维权者的利益表达，通常那些积极的邻避运动的参与者都是受教育程度高的和富有的社区居民。[24]

而另一些持肯定态度的学者拒绝接受这种批评，认为正是这种“草根阶层”的声音，迫使当局改变政策议程，从更深层次上反思并重新定义发展与环境保护之间的关系。Kraft和Bruce（1991）在对美国100多次邻避设施选址听证会进行研究后指出，邻避运动的参与者并不是人们所想的那样只是对设施本身的科技问题一知半解，也不是被狭隘的地域性思想和过激情绪反应支配的受害者，他们中的很多人对设施本身的科技风险了解十分清楚，能够理性地讨论这些在他们看来有损生存环境的项目，大多数人的发言都是公正平和的。[25]Burningham K（2000）也认为居民在邻避问题上的态度是合理的，在政治上是合法的，居民反对关乎着更大的公共利益问题，比如政府开支、可持续发展和社区参与等事宜。[26]Freudenburg和Pastor（1992）从环境意识的觉醒和民众对其自身权利的重视两个方面来看待邻避现象所产生的效果，认为邻避运动是一种累积的社会学习过程，通过邻避运动，公众和政府可以在决策模式上找到共同点，这不仅有利于理性决策的实现，也培养了公民参与的意识，促进了协商民主的进步。[27]Rabe（1994）认为邻避运动为西方民主制度的胜利，是负有责任的公民们团结在一个环境民主的时代追求政治和环境正义的行为，政府和企业不能以社会公共利益的名义来剥夺少数群体的利益，这既违反社会正义也不公平。[28]

二、国内邻避现象的研究

（一）研究兴起

在国内，台湾经过20世纪六七十年代的工业化后开始了现代化与城市化的进程，自80年代起，按照学者邱昌泰的分析，台湾居民针对中小型工业区、石化业及核能业、电厂与垃圾焚化炉等项目设施的兴建采取激烈的示威、围堵或自力保护等方式进行抗争。[29]90年代，台湾学者们围绕发生的抗争事件，展开了对邻避现象的研究，研究多以个案方式从心理上的居民认知、满意与看法，经济上的补偿现状及成效，以及社会政治过程出发对邻避进行探讨。大陆近年来随着邻避事件成为社会讨论的热点话题，学者们也展开对邻避现象的特征、成因、治理路径等方面的研究，以国内收录期刊文献最为完整的中国期刊网为例，以“邻避”作为检索词，以“题名”和“主题”作为检索项，搜索了1990—2012年的全部期刊文章，一共有29篇，其中学位论文7篇，研究从近五年开始增多，研究者以中山大学的何艳玲，重庆大学的彭绪亚、张向和等为典型代表，这反映了近年来“邻避”在学术界已开始成为一关注话题，但还处于研究起步阶段。

（二）研究内容及特点

邻避在我国是一个舶入概念，关于邻避现象的研究，国内学术界虽然起步较晚，但也取得了一定成果。在当前国内邻避现象研究中，学者们大多关注于邻避现象的内涵特征、成因分析、治理路径这三方面，具体的研究成果及特点如下：

1.本土化的内涵与特征界定。国内学者对邻避内涵的界定较多是直接引用国外学者的定义，使用“邻避运动”这一术语，但也有学者给出了自己的理解，用邻避现象、邻避效应等术语来界定“NIBMY”。台湾学者陈俊宏（1999）认为“邻避运动经常出现在许多重大的环保争议中，主要描述一种国家强制执行某些对社会整体而言是必须的政策，但是在地方上，却遭到强烈反对将当地作为政策目标的草根运动”。[30]谭鸿仁（2005）认为邻避现象是指在现代化与都市化的进程中，许多集体消费的必要公共设施与非集体消费的生产设施，均面临因设施的外部性扩散而引起设施周边居民反对与抗争的现象。[31]大陆学者汤汇浩（2011）认为邻避效应（Not-In-My-Back-Yard）指居民或在地单位因担心建设项目对身体健康、环境质量和资产价值等带来不利后果，而采取强烈的和坚决的、有时高度情绪化的集体反对甚至抗争行为。[32]

在邻避特征的考察方面，张向和、彭绪亚（2010）认为处于经济快速发展时期的我国垃圾处理设施的邻避现象呈现出四个方面的特征：一是邻避现象发生的范围向纵向延伸，发生的内容越来越广泛，发生区域越来越广泛；二是邻避抗争途径与手段多样化，除性质方面非暴力、暴力的手段之外，还通过网络争取利益，并在抗争中同时使用多种渠道和手段进行；三是城乡邻避抗争存在差异；四是邻避抗争对制度演化的作用加强。[33]何艳玲（2006）认为当前我国发生在特定地域内的邻避冲突的特征为：成本或收益高度集中化、高度动员性高度不确定性和跨区域性。[34]除此之外她还运用“动员能力与反动员能力共时态生产”的框架，分析并解释了中国式邻避冲突相区别于其他国家（地区）的特殊性，即邻避抗议层级螺旋式提升、邻避行动议题难以拓展、邻避冲突双方无法达成妥协。[35]

2.综合化的成因分析。国内研究者在探讨邻避现象成因时，多是结合心理、政治、社会、经济等方面进行综合分析。

台湾学者叶名森（2002）认为邻避性设施产生抗争的原因包括有认知不同、互信不足、政治介入以及环境权出卖等。[36]陈澄（2009）认为产生邻避现象的原因包括自然环境因素、社会心理因素和经济因素，[37]黄岩、文锦（2010）补充到还包括决策透明和公正性因素、利益集团因素和专家因素。[38]管在高（2010）将邻避设施的兴建与近年来群体性事件频繁发生的深层次社会背景相结合，指出我国邻避型抗争引发群体性事件的直接原因包括环境污染、社区形象、房产贬值和不确定性忧虑；引起抗争的社会深层因素包括：政治体制开放及公民自主性的增强、基层政府权威的削弱与司法救济渠道的不畅、群众权利意识的觉醒、社会整合机制的滞后及社会组织独立性的缺乏。[39]

3.关注公众参与导向的治理策略。汤京平（1999）提出自上而下的决策过程及政治对话的强化有助于邻避困境的化解。通过公民参与的形式，为与邻避冲突有关的各方（包括民众、政府官员、专业人员）提供了解、沟通的机会，通过各自观点的表达与了解促成矛盾的化解。[40]熊炎（2011）也认为如果正式的参与途径被堵塞或不存在，那么人们自然会选择非正式的集体行动来表达心中不满，以引起社会的关注，所以要设置形式多样的公民参与机制，强化自下而上的决策过程与政治对话来促成邻避选址困境的化解。[41]

汤汇浩（2011）认为具体到公益性项目的规划、选址、环评、建设和运营过程中，政府相关部门应充分尊重民众的环境知情权、参与权和监督权，努力将政府信息公开、民意调查、召开听证会等方式制度化、规范化、程序化、法治化，逐步实现从“公众参与”到“共同决策”的转变，推动公民参与机制的不断完善。[42]乔艳洁（2007）认为缓解、消除邻避效应的一个有效途径就是加大公民在邻避政策中的参与力度，为此应通过民意调查、召开公听会或者设置一个专门接听公民电话的办公室、选举民意代表的方式来收集公民意见信息。[43]

三、结语

通过对国内外邻避现象研究成果的梳理，可以看出，国外学者的研究起步较早，研究历程较长，使得新旧研究体系之间能进行很好的对比和补充，近年来学者们一方面在早期多学科研究视角下细化了对邻避现象的研究，另一方面又新增了其他学科视角展开研究，研究的系统性较强，其成果对我国邻避现象的研究有一定借鉴意义。国内学者近年来对邻避现象的研究也有所增加，在学者们的努力下，针对邻避定义、特征的研究构建了研究的基础；对邻避成因的研究，加深了对邻避现象本质的认知；对解决策略的研究，丰富了邻避治理策略的选择。这些研究成果促进了我们对邻避现象的认识，为邻避问题的解决提供了思路和方法，在一定程度上满足了理解邻避现象的理论需要。

但同时，就国内研究来说，现有成果的研究内容还不够深入和全面，研究视角也还不够多元，还需要对邻避问题进行更深入的探讨。存在问题如下：第一，文献类型比较单一。从国内现有文献的类型来看，论文较多，专著基本没有。第二，研究内容不够深入。现有研究过多地把精力放在了邻避现象泛泛研究方面，对其成因和对策方面的重复性论述比较多，创新性观点鲜见，较少有针对我国特殊体制背景下邻避现象的相关成因和策略方面的深入研究。第三，研究内容不够全面。现有研究较少涉及邻避现象的发生发展过程及结果方面，缺乏对影响邻避现象过程与结果因素的梳理，也缺乏就各种因素对邻避现象结果产生作用的具体机制的深入分析，同时，现有研究成果中也较少对邻避事件中相关行动者行动逻辑、影响作用等方面深入研究。第四，研究视角还不够多元。邻避现象是一个有关社会管理、城市建设、公民参与之间如何协调的问题，其不可避免涉及到公民社会、城市规划、公共政策、政府管理等方面，因此还应从多学科视角出发进行研究。

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