论我国环境纠纷行政处理机构的完善——基于环境纠纷行政处理性质层面的思考

贺季敏

（石家庄经济学院法政学院，河北 石家庄 050000）

一、问题的提出

党的十八大把生态文明建设摆在总体布局的高度，提出建设美丽中国的宏伟目标。美丽中国，从生态环境方面看，就是天蓝、地绿，水净，人与自然和谐相处，没有环境污染和生态破坏。当前中国，随着经济的快速发展，环境污染日益严重，环境纠纷大量涌现，涉及环境问题的上访、信访量居高不下，因环境问题引发的群体性事件日益增多，如果这些问题得不到妥善解决，就会影响经济发展和社会和谐，不利于美丽中国宏伟目标的实现。建设美丽中国，就要科学构建公正、高效的环境纠纷解决机制，以快速、有效解决纠纷和修复环境，实现社会公平正义，维护社会和谐稳定。所谓环境纠纷是指环境污染和其他公害纠纷，也就是社会成员之间因污染物和能量的排放或者光线干扰、阻挡通风、采光等引起的争议。[1]环境纠纷发生原因复杂，主体不易确定，损害后果间接、潜在，难以确定，社会影响广泛、敏感。因此，环境纠纷的处理，较少通过诉讼解决，而主要倚重诉讼外解决途径，尤其是行政处理方式。一方面是因为环境纠纷的特点所致，另一方面是因为行政处理具有诉讼难以比拟的优势。通过司法途径解决环境纠纷，虽有程序正式和形成规则的优势，但同时也具有难以克服的弊端，如诉讼成本高昂、诉讼周期较长、起诉难、举证难、执行难、环境修复难等。相比之下，环境纠纷行政处理机制具有处理方式灵活、程序简便、费用低廉、办案速度迅捷等优势，尤其是在专业知识、从业人员、技术装备与手段等方面的优势，对于保护环境公共利益，实现环境纠纷处理和环境事故预防方面具有积极意义。然而，我国行政机关在环境纠纷行政处理方面积极性不高，处理结果得不到当事人认可，行政调处成功率较低。这些情况的出现与我国环境纠纷行政处理性质不明，行政处理机构定位不准确和行政处理职能不受重视等具有紧密联系。放眼世界，环境纠纷的行政处理机制因其制度优势受到各国政府的重视，尤以日本、美国、韩国和我国台湾地区为典型代表。作为东亚国家之一，我国与日本、韩国具有地理上的亲缘关系，我国大陆与台湾地区更是同根同宗，具有相近的历史文化传统和风土人情。笔者以为，我们应该学习和借鉴域外的有益经验，建立和完善我国的环境纠纷行政处理机制。限于篇幅，本文拟从环境纠纷行政处理的性质入手，认为环境纠纷行政处理是一种准司法行为，属于行政性替代纠纷解决机制。进而探讨环境纠纷行政处理机制的主体设置规则，认为环境纠纷行政处理机构的设置应符合纠纷解决理论的要求，保障处理机构的确定性、独立性和中立性。

二、环境纠纷行政处理的性质界说

（一）关于环境纠纷行政处理性质的三种学说

对环境纠纷行政处理性质的认识，不论是在国外还是国内，仍处于百家争鸣的状态，在我国学界也一直存在着争论。概括来讲，主有三种观点，一是民事行为论，二是行政行为或者行政职责论，三是准司法行为论。

1.民事行为论。该学说认为环境保护行政主管部门对环境污染损害赔偿民事纠纷的处理属于民事活动或民事行为。如有学者认为，环保部门和上述有关部门调解处理涉及本部门管理范围的具体环境损害赔偿纠纷，是国家行政主管机关依照法律的授权和当事人的请求，所从事的一种民事行为。它与国家机关的行政行为具有根本性质的区别。[2]

民事行为论的出发点往往是行政处理的纠纷属于民事争议性质。行政机关处理民事性质的争议，是基于当事人的授权或者法律授权，因此不属于行政行为，而应该认定为民事行为。这种理论的目的在于避免环境保护部门因行使纠纷处理职能而处于行政被告地位。然而这种理论会使行政机关借机推诿甚至拒绝行使该项职能，最终导致削弱或取消行政处理环境污染民事纠纷工作，[3]而且也违背了我国《环境保护法》第41条的立法目的。

2.行政行为论或行政职责论。该学说认为环境保护行政主管部门对环境污染损害赔偿民事纠纷的处理属于行政行为或行政职责行为。如熊文钊博士认为，行政裁决“是指行政主体依照法律的授权，对当事人之间发生的，与行政管理活动密切相关的的特定民事纠纷进行的审查，并作出裁决的具体行政行为”。[4]胡建淼教授认为，行政裁决是“一种具体行政行为，不是抽象行政行为，更不是立法和司法行为”。[5]蔡守秋教授认为:环境保护行政主管部门根据《环境保护法》等法律，对环境污染损害赔偿民事纠纷的行政处理，是其行政职责，是属于行政司法行为，是环境保护行政主管部门的一项重要行政工作，但绝大多数学者将行政司法列入行政行为的范畴。[6]

行政行为论是基于行政处理机构的身份为行政机关，行政处理职能是其行政管理权的行使方式之一。将环境纠纷行政处理定性为行政行为或者行政职责，目的在于加强行政机关对该项职责的重视，避免出现行政机关不作为、消极行使该项职能。

3.准司法行为。该学说认为，环境纠纷行政处理不是一种行政管理行为，更不是具体行政行为，仅仅是解决纠纷的行为，具有司法性的一面，属于准司法行为。如张树义教授所讲:“行政裁决是解决纠纷的行为，是一种准司法性质的行为，这种准司法性质，除了表现在行为的方式等特征上，更主要还体现在其行为的程序上，必须按照法律明确规定的程序，客观、公正地审查证据，调查事实，依法作出公正的裁决。”[7]

该学说是基于环境纠纷行政处理的功能和程序特点，环境纠纷行政处理旨在解决纠纷，其程序主体结构不同于行政管理结构，也不同与民事行为结构。行政纠纷处理程序的价值追求在于公正地解决当事人之间的环境纠纷；行政管理程序的价值追求在于高效地实现行政管理职能。

（二）本文的观点

本文认为，环境纠纷行政处理行为应当定性为准司法行为。理由如下:

1.环境纠纷行政处理职能属性本身决定了环境纠纷行政处理的准司法属性。行政行为论之所以将环境纠纷行政处理行为定性为行政行为，源于对环境纠纷行政处理主体的性质认识，即行政处理行为机构本身属于行政机关，其主要职能为行政管理职能，由此类推出其行为性质。但是我们要注意，行政机关其实是集多重角色于一身的，相应的，其行为也具有多重性质。如果行政机关在市场上进行民商事交易，其交易行为则为民事行为。如果行政机关依法行使行政管理职责，其行为为行政行为。如果行政机关在行使纠纷处理职能，则其行为应该定性为准司法行为，而非行政行为。这种理论已经被世界上多数国家的立法及司法所认可。

2.环境纠纷行政处理的制度功能决定了环境纠纷行政处理的准司法属性。环境纠纷行政处理的功能是解决当事人之间发生的环境权益纠纷，维护社会秩序和公共利益，实现社会公平正义，维护当事人的合法权益。在此制度功能支配之下，环境纠纷行政处理的主体构造与司法审判的三角结构相似，即行政处理机构居中进行促调或者裁断，当事人双方平等对抗。而在行政管理程序结构中，仅有行政主体和行政管理相对人，二者之间是管理和被管理的关系。

3.环境纠纷行政处理的程序特点决定了环境纠纷行政处理的准司法属性。行政处理的启动方式为依当事人申请，与司法中的不告不理原则原理相通。在行政处理进行过程中，为查明事实，行政处理机构也会像法院一样调查案件事实，运用证据认定案件事实等。在环境纠纷行政处理程序的结束阶段，其方式为是否达成调解协议或者行政机关的单方裁决，既有当事人的合意性也有纠纷处理机构的强制性。这也是其准司法属性的应有之义。

4.环境纠纷行政处理机构的行政机关身份决定了环境纠纷行政处理的准司法属性。环境纠纷行政处理主体为环境保护行政机关或者具有环境治理权的行政部门，因而不同于专司审判的人民法院。因此，环境纠纷行政处理的属性应定性为准司法性质。

三、我国环境纠纷行政处理机构的现状

环境纠纷行政处理属于准司法行为，而且是一种诉讼外纠纷解决机制。其主体构造就应该符合纠纷解决理论。日本学者棚濑孝雄对审判外纠纷处理机关的界定设立了三个基准:处理的是个人或私人团体间的纠纷；以处理纠纷为第一任务；是第三者进行的处理。[8]环境纠纷行政处理机构应当是居于环境民事纠纷当事人之间发挥类似于司法作用的纠纷处理机关，独立性和中立性是其职能发挥的必要保障。

（一）环境纠纷行政处理机构欠缺确定性

环境纠纷行政处理机构的确定性表现在两个方面，一是法律依据明确，用语具体、确定，不易产生歧义；二是处理机构明确、具体，且为常设性机构，有专门、专业的行政处理人员和相关的经费保障。

1.法律依据不明确、具体。我国没有专门的法律规定环境纠纷行政处理机构，一般散见于环境保护基本法和各单行环境污染防治法。用语较为概括、模糊，如“环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门”、“环境保护行政主管部门或者其他环境噪声污染防治工作的监督管理部门、机构”、“环境保护行政主管部门”、“环境保护行政主管部门或者其他固体废物污染环境防治工作的监督管理部门”、“环境保护主管部门或者海事管理机构、渔业主管部门”等，让当事人无所适从、求告无门。另外由于规定不统一，导致实践中，实务部门理解不一，政出多门，各行其是，处理结果缺乏权威和公信力。

2.环境纠纷行政处理机构非专门、常设，行政处理人员多为兼职。由于法律规定的模糊、概括。我国的环境保护部门较少设置专门的机构行使行政处理职能，一般都是附带解决。实践中有两种模式。一是:信访部门——专门科室——调解。二是行政调解领导小组——行政调解室——调解。

第一种模式，具体做法为信访部门接受当事人申请，根据环境纠纷的产生原因分配给相关科室，进行调解，比如由环境影响评价引起的环境纠纷，就交由环境影响评价科进行调解。实质上环境纠纷发生之后，由信访部门根据纠纷的性质进行分流，发送给相应的科室进行处理。因此，就形成了政出多门，各自处理的后果。如果环境纠纷涉及多个部门，这些部门很难形成权威性的一致的处理方案，而且可能出现相互推诿的情况，导致纠纷当事人投诉无门，环境纠纷得不到及时处理。

第二种模式是在“大调解”环境中，为及时化解环保纠纷，形成行政调解工作领导小组、行政调解室、行政调解中心的三级组织网络调解机构。以河北省磁县环保护局为例，行政调解工作领导小组以局长为组长，相关股室、队、所负责人为成员，由主管局长、精通业务的工作人员组成调解队伍，负责妥善接待处理环境污染纠纷。行政领导小组下设办公室，并设专人负责日常工作事务。将行政调解室挂牌设置在环境稽查大队，以解决行政调解办公地点。[9]第二种模式，各地做法不一，比如行政调解机构，有的分为三级，有的是两级，名称也不尽相同；行政调解室，有的挂牌设置在环境稽查大队，有的设置的环境政策法规及环境管理科，有的设置在环境监察执法支队；行政调解领导小组和调解室的人员，兼职居多，专职较少，另外，各地在行政调解室职能权限、经费保障和人员培训等方面也存在不同。第二种模式是对建立专门的环境纠纷行政处理机构的有益尝试。

（二）环境纠纷行政处理机构欠缺独立性

环境纠纷行政处理机构的独立性，是指环境纠纷行政处理机构具有独立人格，不依附于其他机关、团体，能够独立行使职权。环境纠纷行政处理机构的独立性体现在:一是环境纠纷行政处理机构有独立地位，不依附和隶属于其他机关、部门，能够独立行使职权；二是行政处理机构系统内部无上下级关系，彼此独立。

1.环境纠纷行政处理机构隶属于当地政府和行政机关。我国目前没有设置独立的、专门的环境纠纷行政处理机构和人员编制，通常是由环保部门的政策法规处、监督管理处和环境执法队伍（环境监察队伍）会同处理。环境行政机关为当地政府的职能部门，隶属于当地政府，其资金预算、人员编制和官员升迁等事项由当地政府掌管。具体的环境纠纷处理机构一般都是该行政机关的科室和直属机构。许多环境污染企业都是当地的利税大户，经济支柱和财政的主要来源。当地政府可能会单方面追求经济利益而对污染企业的污染行为置之不理，一旦发生纠纷，环境纠纷行政处理机构在处理相关纠纷，往往会面临当地政府的阻力和控制，难以独立行使职权。

2.环境纠纷行政处理职能为附带职能。由于没有法律的明确规定和具体落实的部门，环境行政机关和具有环境监督管理权的部门将其主要职责定位在环境行政管理职能，而将环境纠纷行政处理职能视为附带工作，不予重视，甚至认为是“麻烦事”，积极性不高。导致实务中，环境行政机关和相关部门不作为和消极作为的现象，损害当事人自由选择救济程序的权利，长远来看，也不利于该项制度的健康发展。

（三）环境纠纷处理机构欠缺中立性

环境纠纷处理机构的中立性是指环境纠纷行政处理机构在处理环境纠纷过程中，不偏不倚，居中调解和裁断。中立性最主要的特征就是纠纷处理者利益无涉。环境保护部门兼具解决环境纠纷和治理环境两方面职能，使得环境保护部门很难居中、公正地处理环境纠纷。首先，环境纠纷的致害人往往也是环境保护部门的行政管理对象，如其实施环境违法行为，造成环境污染，环境保护部门作为行政主体有权力进行治理和行政处罚。因此，二者就形成了行政管理与被管理关系，行政处罚的前提也是要调查清楚事实，势必造成环境主管部门先入为主，而丧失作为中立第三人的地位。其次，环境保护部门在行使行政管理职权时，由于存在瑕疵，也会导致其怠于，甚至拒绝解决环境纠纷。例如:在环境影响评价报告阶段把关不严，对本该要求做环境影响报告书的却允许做了环境影响报告表、本该举行听证会和论证会而不举行的进行了违法批准，对污染企业是否执行了“三同时”制度(同时设计、同时施工、同时投产使用)没有进行验收或验收程序中存在徇私舞弊、玩忽职守等行为。再次，在行政机关看来，环境纠纷处理职能不过是附带职能，一旦发生冲突，行政管理职能就居于优先地位。此外，环境保护部门作为政府的一个职能部门，面对当地的支柱产业、利税大户缺少自主权，容易受到来自政府地方保护主义的政治压力，甚至在对其做出行政处罚前或者是在对环境民事纠纷做出行政处理前，要先向本级政府机关进行“申请”，然后根据政府批示做出行政决定。

通过对我国环境纠纷行政处理机构制度的现状考察，不难看出，由于法律法规在确定环境纠纷行政处理机构时用语模糊、笼统，导致环境保护部门不重视该项职能的行使。既没有设立环境纠纷处理的专门职能机构，在环境保护部门中也没有从事解决环境纠纷的专门人员，环境纠纷的处理只是各级环境保护行政机关主要工作的附属部分，环境纠纷的行政处理缺乏组织上保证。

四、我国环境纠纷行政处理机构的完善

机构是职能的载体，没有机构或者机构不健全，则不能发挥纠纷解决制度相应的功能。机构的确定性、独立性和中立性是环境纠纷行政处理的公正性和权威性的前提和保障。我国既没有环境纠纷行政处理的专门立法，也没有规定专门的机构行使该项职能，导致本应该充当中坚力量的解纷方式，处在萎缩、尴尬状态。笔者认为有必要针对我国的国情，借鉴其他国家和地区的先进立法经验，改造我国的环境纠纷行政处理机构。

（一）设立专门的环境纠纷处理法

环境保护法及其单行法律法规的立法目的在于为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代业化建设的发展。其立足点是保护环境和改善环境，是通过行政机关的行政管理职能加以实现，性质在于其行政性。而环境纠纷的行政处理的目的在于解决环境纠纷，实现社会公平正义，维护当事人合法权益，是通过相关机构的纠纷处理职能加以实现，性质在于其司法性。因此，在环境保护法和相关单行法律法规中规定环境纠纷处理，其价值追求、立法目的和基本理念无法概括适用于环境纠纷行政处理制度。从比较法视野看，域外已有专门立法的先例，如日本于1970年实施《公害纠纷处理法》，韩国于1990年制定《环境污染受害调停法》（现行法为2008年修订的《环境纠纷调停法》），我国台湾地区于1992年2月1日公布实施《公害纠纷处理法》。关于环境纠纷处理的专门立法的必要性，已经有不少学者论及，笔者以为，应该尽快制定一部内容详实、完备的环境纠纷处理法，规定具体、明确的处理机构，并明确权限范围和规范程序。

（二）选择内设式的设置模式

纵观世界上其他国家和地区的立法经验，关于环境纠纷行政处理机构的设置有两种模式:一是平行模式，即在环保部门之外设立专门的环境纠纷行政处理机构，如日本的公害调整委员会，属于行政系统；二是内设或附设模式，即在环境保护机关内部设立或者附设专门的纠纷处理机构，如台湾的公害纠纷裁决委员会。平行模式有利于保证纠纷处理机构的独立性和中立性，缺点是容易造成机构臃肿，成本过高；内设模式是在原有机构设置范畴内一种微调，更容易操作，成本较低，缺点在于仍然摆脱不了其隶属于行政机关的命运，独立性不彻底。笔者觉得从纠纷解决视角出发，纠纷处理机构的独立性和中立性是其功能发挥的组织保障，然而，改革不能一蹴而就，急功近利，应该坚持循序渐进的原则。纠纷处理机构的设置可以采取两步走的步骤，第一步，在行政机关内部设立专门的科室负责处理环境纠纷，并配备专门人员和专项财政拨款，如专利评审委员会和商标评审委员会，纠纷处理机构独立行使职权，不受其他行政机关和部门的干预，以尽量保持其中立性；第二步，在条件成熟时，采用日本的平行模式，成立专门负责处理环境纠纷的行政机构，具体设置上可以参照我国审计署、国税等国家直接单独拨款、人员任命的直属机构。

（三）纯化环境纠纷行政处理职能

为保障环境纠纷行政处理机构的纯洁性和利益无涉原则，作为环境纠纷行政处理机构，不应当同时具有行政管理职能。前文已经述及，由于行政机关同时具有行政管理职能和纠纷处理职能，会导致，行政机关重行政管理而轻纠纷处理，甚至由于在行政管理中预先获知相关信息，导致其不能居中裁断。也有可能因为行政管理中的瑕疵行为，导致其为保全自己而牺牲纠纷处理职能，损害当事人一方的利益。只有环境纠纷行政处理机构职能纯化，利益无涉，才能真正促使其居中、公正地处理纠纷当事人之间的争议。这在域外也相关的立法经验，如日本的公害调整委员会和公害审查会、韩国的环境纠纷调停委员会、美国的中央行政听审机构和我国台湾地区的调处委员会和裁决委员会的职能仅是解决纠纷，而无行政管理职能。关于环境纠纷行政处理委员会的人员组成，应由环境行政机关工作人员、环境保护及法律专家、医学专家、科教界人士、环境保护民间社团，并吸收本辖区内有关企事业单位和群众代表等组成。[10]这样的人员结构，无论从专业角度还是法律权威角度以及公众参与角度，都是比较科学合理，不仅有利于纠纷的公正解决，而且在一定程度上还具有规范效应。

五、结论

环境纠纷解决是一个系统工程，环境纠纷行政处理方式是其重要组成部分。环境纠纷行政处理制度从理论上和其他国家、地区的实践来看，具备诉讼所不具备的诸多优势。然而，这些优势能否得以充分发挥也取决于该项制度的建设是否科学、合理。由于对环境纠纷行政处理的性质，学界和实务界存在诸多争议，导致其处理机构在司法实践中呈现出临时性、依附性特点，欠缺独立性和中立性。本文从环境纠纷行政处理的功能视角分析，将其定性为准司法行为。从纠纷解决理论出发，环境纠纷行政处理机构应当具备独立性和中立性要求，即有权独立行使该项职能，且利益无涉，才能做出公正的裁断，才能使其处理结果具有公信力。

[1]王灿发.环境纠纷处理的理论与实践[M].北京:中国政法大学出版社，2002:3.

[2]解振华.中国环境典型案件与执法提要[M].北京:中国环境科学出版社，1994:184.

[3]蔡守秋.从我国环保部门处理民事纠纷的性质谈高效环境纠纷处理机制的建立[J].政法论坛，2003（5）.

[4]熊文钊.现代行政法原理[M].北京:法律出版社，2000:359.

[5]胡建淼.行政法学[M].北京:法律出版社，2003:273.

[6]蔡守秋.从我国环保部门处理民事纠纷的性质谈高效环境纠纷处理机制的建立[J].政法论坛，2003（5）.

[7]张树义.行政法与行政诉讼法学[M].北京:高等教育出版社，2002:99.

[8]棚懒孝雄.纠纷的解决与审判制度[M].王亚新，译.北京:中国政法大学出版社，1994:74.

[9]河北省政府办公厅.磁县环保局落实行政调解创新体制“调”出和谐新色彩[EB/OL].中国河北.[2011-01-06].http://www.hebei.gov.cn/article/20110106/1671986.htm.

[10]刘铮.环境纠纷行政处理制度的构建模式及立法建议[J].重庆社会科学，2008（3）.