我国宏观调控权运行的法治理念探索

■阳永恒 博士生（1、中南林业科技大学政法学院 长沙 410004 2、中南大学 长沙 410083）

我国宏观调控权运行的法治理念探索

■阳永恒1、2博士生（1、中南林业科技大学政法学院 长沙 410004 2、中南大学 长沙 410083）

宏观调控权的运行应当遵行独立化运行理念和协调化运行理念。但现实中独立化运行理念和协调化运行理念可能存在冲突，冲突的化解之道在于科学制定宏观调控基本法。宏观调控基本法应当使央行的货币调控权进一步独立化，加强财税手段与货币政策的协调，同时增加程序上的透明度及其责任保障机制，赋予地方一定的宏观调控权，尤其是区域经济调控权。

宏观调控 独立化 协调化法治理念

宏观调控权独立化运行理念与协调化运行理念

所谓宏观调控权的独立化运行理念，是指宏观调控主体依法行使宏观调控权时具有独立判断权力，不受外部和内部各种因素的非法干涉。具体来说，宏观调控权独立化运行理念反映在：其一，在调控主体与非调控主体的关系上，只有调控主体才享有宏观调控权，除此之外的任何组织和个人都不得享有这项权力。这些非调控主体可能是群众组织和个人，可能是中央和地方行政机关，还可能是特定的权力机关。一句话，只要是没有依法取得宏观调控权的，都属于非调控主体的范围。这些组织和个人就既无宏观调控权，也不能非法干涉调控主体合法正常的调控活动；其二，在同级调控主体之间的关系上，各调控主体依法享有独立的宏观调控权；其三，在上下级调控主体之间的关系上，上下级调控主体相互不受对方的非法干涉，调控主体按集权与分权相统一的原则，在各自的权限范围内依法独立行使职权。上级调控主体不能越俎代疱，下级调控主体不能架空上级调控主体的调控权力。

宏观调控权运行除遵守独立化理念以外，同时还应当遵守协调化运行理念。协调化运行理念是指各具体宏观调控权行使时，相互之间要协调，同时国家的宏观调控与市场机制作为两种资源配置的基本方式彼此要协调。此即内部协调与外部协调问题。就内部协调来说，它具体又包括两个方面的内容：一是各具体宏观调控权行使目标上的协调。各具体目标要服从总体目标即国民经济的总量平衡与结构优化，并最终实现经济持续、稳定、快速、健康地发展。二是各具体宏观调控权行使方式上的协调。诸种宏观调控权行使方式中，它们因各自特点的不同，对经济的调控作用也有相当大差异。它们起作用的猛烈程度不同，时滞效应不一样，在实施过程中遇到的阻力也有很大差别。由于宏观调控权行使方式上的特点和差异，使它们在经济调控上各有优越性和局限性，单独使用某一种方式难以担当调控经济的重任。相反，如果协调使用这些调控方式，适时操作，力度适当，就能充分发挥其互补功能和组合优势。

就宏观调控运行的外部协调来说，宏观调控权的运行必须与市场机制相机结合，始能发挥出其最佳的调控效果。可以说，当代各国经济的发展都不可能依赖国家或市场单独来完成，各国在实践中都毫无例外地选择了国家调控与市场规制相机结合的模式，对这一问题的解释可以分为两个方面来回答。首先，市场机制的运行离不开国家的宏观调控。为了减少市场试验过程需要的时间和付出的代价，国家的宏观调控就显得十分必要。其次，国家的宏观调控离不开市场机制的有效运行。市场为国家的宏观调控权的行使提供了微观基础。市场机制是一个自律性质的机制，企业等经济单元应具有自我利益主张，进行自我约束，遵循价值规律的调节，只有这些单元进入到自律体系以后，价格等市场供求信号才会正常显示出来，而市场价格等信号不能正常显示的地方，国家宏观调控就会失去方向，同时，宏观调控的诸多方式最终只有通过市场的中介才能起到较好的调控效果，所谓间接调控的道理亦在其中。

宏观调控权独立化与协调化运行理念的冲突

在我国宏观调控的实践中，此二者关系有时并没有很好理顺，出现了两种理念实施上的冲突。

首先，在需要坚持独立化运行理念的时候，却受到某些政府权力以协调名义不当干涉。以中央银行货币调控权为例，根据《中国人民银行法》规定，中国人民银行是中华人民共和国的中央银行，中国人民银行在国务院领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。并在国务院领导下依法独立执行货币政策，履行职责，开展业务，不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉。因此可以说中国人民银行的货币调控权是有一定独立性的。但从现实运作情况看，我国中央银行货币调控权常常受到地方政府部门和中央政府部门的不当干预。在1993年中央加强宏观调控以及人民银行推行大区制以前，人民银行的货币调控权更多地受到了地方政府部门的不当干涉，而此后地方政府部门的直接干涉少了一些，相反倒是中央某些部门的干预突出些。这些干预通常是打着协调的名义，却行部门利益保护之实，由此必然会损害中央银行货币调控权的权威性和社会公共利益，不利于金融宏观监督作用的正常发挥，也不利于顺利实现货币政策最终目标。

其次，在需要坚持协调化运行理念的时候，个别宏观调控权力却擅自独立运行。这集中体现在几个地方：一是同一宏观调控部门行使的具体宏观调控权不能协调配合使用。另外是宏观调控决策权与执行权协调不够理想，这点在房地产市场调控中表现非常突出。从2006年“国六条”到近两年的“国九条”、“国十条”、“国五条”的陆续出台，中央层面的房地产调控决策十分严厉和坚决，但实际效果却大打折扣。其中一个重要原因，就是中央层面的房地产调控决策权与地方层面的房地产调控执行权不够协调，地方政府作为宏观调控的执行主体，基于地方财政收入、地方经济发展等因素而未能坚决执行调控措施。

宏观调控权独立化与协调化运行冲突的化解

宏观调控权的运行除了遵守独立化的要求，它还必须满足协调化的要求。独立化与协调化相辅相成，缺一不可。协调化侧重于强调权力的合作效应，而独立化侧重于强调权力的分工和各司其责。协调不是取代和抛弃独立的协调，而是在权力独立的基础上进行协调；同样，独立不是孤立，不是取代和抛弃协调的独立，而是在相互协调的前提下相对的独立，两者辩证统一，共同服务于市场经济调控总目标。我国当前宏观经济调控中出现的上述冲突现象，说到底还是宏观调控权如何独立以及如何协调问题缺乏法治保障的结果。笔者认为，当前我国宏观调控权独立化与协调化运行冲突化解的法律对策，主要是及时制定《中华人民共和国宏观调控基本法》。对宏观调控基本法的作用和意义，有学者将之概括为四个方面：它是实现宏观经济政策的基本法；它是处理重大经济关系的法律依据；它是解决部门地区之间利益冲突的法律准绳；它是实现国民经济和社会发展计划的法律保障。也有学者将之概括为：它有助于落实宪法第七条规定，健全整个宏观调控法律体系；它能够将宏观调控纳入法治化轨道；它有利于促进我国经济的总体平衡增长和我国经济赶超战略的实现；它是我国融入世界经济一体化尤其是加入WTO的需要（洪治纲，2002）。

笔者所称的《中华人民共和国宏观调控基本法》，其实在有的学者的研究中称为《中华人民共和国宏观调控法》，有的称为《促进经济稳定增长法》（卢炯星，2011），因为宏观调控必然涉及未来众多相关法律和实施细则，不是《中华人民共和国宏观调控法》所能够全部规定和涵盖的，现在最紧迫的是要制定宏观调控的基本规则。而《促进经济稳定增长法》的称谓虽然国外也有类似表达，但它毕竟不能涵盖宏观调控的所有目标领域，它的目标仅仅锁定在经济稳定与是否增长两点上，所以有学者关于指望《促进经济稳定增长法》尽快出台，从而成为经济法真正的龙头法的梦想也是难以实现的。笔者认为《中华人民共和国宏观调控基本法》的称谓可能更贴切。当然《中华人民共和国宏观调控基本法》在解决宏观调控权独立与协调关系问题上必须注意以下三个侧重点：

其一，央行的货币调控权应当进一步独立化。央行的独立性改进主要在于争取将其从国务院的下属机构法律地位中解脱出来，可以直接改为对全国人大及其常委会负责。这样可以使央行货币调控权的行使少受政府短期经济政策的束缚，也有助于避免宏观经济调控方向改变太快，最后变成了投机性调控。为此，《人民银行法》关于“中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项作出的决定，报国务院批准后执行”之类的规定就要相应修改。

其二，在宏观调控权的协调方面，加强财税政策与货币政策的协调是重点。2008年全球金融海啸，迫使各国重拾凯恩斯主义，从具体调控手段和措施来看，基本都是多手段协同运用，且货币政策与财税政策协调运用是其中重点。探究其中原因主要在于，此两种宏观调控权力各自作用的范围是有限的，各自作用的程度也是有限的，同时都可能出现“时滞性”问题，且“时滞性”问题的具体表现不一样等。一般财税政策的出台比较复杂，但一旦通过法定机关批准后实施起来效果直接有力，而货币政策的出台相对灵活简单，但它对市场的影响是间接的甚至是缓慢的（赵文凯，2010）。总之，仅考虑其中一种调控权力通常是不够的。

其三，无论是宏观调控权独立化还是协调化运行都需要增加程序上的透明度及其责任保障机制。近几年来，我国的某些宏观调控措施缺乏应有的程序上的透明度，比如证券市场面对股市萎靡降低印花税或面对股市泡沫需要提高印花税时，常常半夜发布，被人形象地称为“半夜鸡叫”。这实质上就是宏观调控权没有以确定透明的程序进行。至于宏观调控的责任机制问题，近些年来经济法学界越来越重视本问题研究，但其中一个重要分歧在于，宏观调控责任是否只有政治责任，是否宏观调控行为具有不可诉性？笔者认为宏观调控有一般法律责任与政治责任两种，政治责任不以合法违法为判断标准，而是以调控结果为标准的，哪怕是合法程序和方式作出来，只要结果公众或上级不满意就要承担政治责任。而如果在宏观调控过程中出现程序等违法事项，当然就可能要承担一般的刑事、行政乃至民事责任，甚至公益诉讼的问题也是可以研究和尝试的。

其四，要赋予地方一定的宏观调控权，尤其是区域经济调控权。宏观调控的独立与协调运行问题还涉及到地方宏观调控权尤其是区域经济调控权力问题。有论者认为，宏观调控权集中在中央，尤其是全国人大及其常委会，地方不能享有宏观调控权。这种观点其实是与现实需求脱节的。从经济现实看，地方经济的区域化是非常明显的，宏观经济不能仅仅机械地理解为是全国范围的，各区域经济本身也是需要有自身的调控制度和权力的，否则如何发展地方区域经济？从法律需求看，《立法法》规定有关基本经济制度以及财政、税收、金融、外贸的基本制度只能制定法律，同时也还存在授权国务院立法的情形。但有人据此就得出地方是没有宏观调控权的，也有人据此认定宏观调控权主要集中在全国人大及其常委会（王全兴，2011），这无疑是曲解了上述规定。因为它只是涉及宏观调控的“基本制度”，没有说所有宏观调控制度都是这样的。而且它也说明全国人大及其常委会拥有的只是宏观调控基本制度的立法权。所以不能据此排除地方宏观调控权乃至区域经济调控权存在的合法性。当然，在未来的《中华人民共和国宏观调控基本法》中，最好能明确清晰地肯定地方宏观调控权和区域经济调控权的合法性。这样可以避免理论与实践的误解，同时又能满足宏观调控权独立与协调辩证统一的法治要求。

1.徐孟洲.对制定《宏观经济调控法》的构思[J].法学杂志，2001（3）

2.洪治纲.制定宏观调控基本法刻不容缓[J].广西政法管理干部学院学报，2002（12）

3.卢炯星.中国宏观调控基本法30年研究回顾与展望[EB/OL].http：//www.cel.cn/show.aspc_id=104&c_upid=103&c_grade=3&a_id=11749，2009-12-01/2011-07-19

4.赵文凯.试论我国宏观调控手段综合协调制度的完善—从华尔街金融危机说起[J].山东行政学院山东省经济管理干部学院学报，2010（1）

5.王全兴.《宏观调控权运行的法律问题》序[EB/OL].http：//www.cel.cn/show.aspc_id=104&c_upid=103&c_grade=3&a_id=7075，2010-05-09/2011-7-19

湖南省教育厅教育科学研究项目（编号：12C0425）和湖南省情决策与咨询研究项目（编号：2012ZZ17）

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