国家、市场、市民及全球化——电影产业中政府角色的思考

彭 涛 韦勇娇

(1.华中师范大学新闻传播学院，湖北武汉，430079；2.华中师范大学新闻传播学院，湖北武汉，430079)

国家、市场、市民及全球化
——电影产业中政府角色的思考

彭 涛1韦勇娇2

(1.华中师范大学新闻传播学院，湖北武汉，430079；2.华中师范大学新闻传播学院，湖北武汉，430079)

在影视产业领域，存在国家、市场和市民三种话语结构。无论哪种社会制度，在文化政策上都使用过国家干预手段，但影视强国国家干预的着力点都在宏观层面。国家干预应有疆界，政府不能公司化，不应亲自操作文化项目。在影视产业领域，全球化某种程度上说就是好莱坞化，世界许多国家都在抵制好莱坞。中国应该利用合理游戏规则，巧设市场准入门槛，以保护民族电影产业。目前中国的电影产业政策尚处于初级形态。中国电影管理层还在“事业”和“产业”之间纠结徘徊，并常常潜意识地偏向于“事业”。中国电影产业政策急需调整。

影视产业 国家话语 市场话语 全球化

世界各国对文化产业的自觉时间先后不一，对文化产业的扶助政策特色各异，力度不等，但有一个共同特点是，在整个文化产业体系中，对影视产业给予了更早、更多的关注。其原因，大概一是影视文化兼具经济和意识形态双重属性(其他文化产业类型尽管也兼具这二重属性，但不如影视文化特点突出)，二是影视文化具有最广泛的受众，三是影视文化较早形成了规模产业。中共十七届六中全会提出促进文化产业的大发展大繁荣，国家“十二五”规划提出大力发展影视制作、文化创意、演艺娱乐等七大重点文化产业。这些都是对影视产业发展的重大利好政策。

在讨论如何促进包括影视产业之内的文化产业发展时，各界有个不约而同的共识是，政府将在文化产业发展中扮演越来越重要的角色。但是，政府究竟怎么样才能扮演好自己的角色，这是个需要进一步讨论的问题。本文借助有关文化政策理论，结合世界影视强国的实践，探讨影视产业政策中政府角色以及它与其他相关方的关系，讨论各国如何利用影视产业政策应对全球化和好莱坞影视霸权，评析我国影视产业政策的特点，反思我国政府在影视产业政策方面的得失。

一、 影视产业的“话语场”：国家、市场和市民

影视产品生产、流通遵循普通商品生产的一般规律，但影视文化产品不是普通的商品，它带给社会的不仅有经济价值，同时也对人们的意识形态、价值观念、行为方式等产生重要影响。正因如此，无论哪种社会制度的国家，对影视产业都给予了特别关注。美、英、法等发达国家，从国内外发展战略高度对影视产业的引导已经有近百年的历史，而印、日、韩等亚洲邻国，也从二十世纪八九十年代开始掀起了“文化立国”的热潮，已成为影视强国中不可忽视的力量。

一般认为，影视产业政策与影视文化产业的兴衰直接相关，即国家越重视，投入越多，影视产业越发达。确实，这样的事例不在少数，如后文将要分析的英国。但也确实存在国家并不刻意投入，影视产业的发展主要依靠市场资源配置而取得成功的事例，如后文要分析的美国。影视产业政策与国家之间的关系，看来不是简单一两句话能说清楚的问题。英国文化产业研究者吉姆·麦圭根在其《重新思考文化政策》一书中，认为文化政策领域存在三种话语，即国家话语、市场话语和市民/交流话语。尽管麦圭根针对的是整个文化政策，尽管他自己也承认划分为三种话语结构上是非常简单的，但笔者认为这一区分对厘清各种文化政策包括文化产业政策仍很有启迪。

通常认为，只有社会主义国家才使用国家干预手段引导文化发展。其实这是一种误解。对此，麦圭根做了明确澄清。他说，“它(国家干预)从来就不是社会主义或资本主义的专有的想象。在20世纪中叶，先进的资本主义社会普遍接受了这一理念，把它作为了遏制周期性经济危机的手段。福特主义和凯恩斯主义经济学家呼唤国家干预，使之在资本主义社会各种运转机制中合法化。而且，文化政策有重塑灵魂的作用——这一理念既成为集权主义的普遍假设，也在一定程度上成为自由主义和社会民主主义的思想和实践”[1]。但麦圭根并不认为国家干预对文化(他不是指“产业”)的发展就一定合理。他用纳粹德国、极权主义苏联和民主主义的英国三个例子，论证了无论哪种社会制度，国家干预都有可能走向人们期待的反面。

实际上，从文化产业发展的角度看，国家干预与否，与影视文化产业的兴衰有时确有直接关系。以麦圭根关注的英国为例。英国是影视产业发育很早且较成熟的国家，影视行业管理施行“公商并存”的体制。无论是皇家特许经营的、唯一公营的广播电视机构英国广播电视公司(BBC)，还是1954年《独立电视法案》通过后建立的第三、第四、第五频道，以及后来被默多克的新闻集团垄断的卫星电视市场，都受制于政府的直接政策或相关法律控制。政府规定BBC不允许播放广告。其经费来源一方面接受政府拨款，一方面向电视机拥有者收取执照费。BBC的负责人也由政府任命，并接受政府监督。赫顿报告和默多克事件中，我们看到了政府对电视业的控制有多重。而英国电影产业的兴衰，更能说明政府角色的吃重。历史上，英国对电影业先后实行过配额制、伊迪税[2]和税收减免等电影政策。这些政策被认为与其电影业的繁荣有直接关系。但1980年代，撒切尔夫人的保守党政府执政后，开始推行自由主义经济政策，取消了对电影的各种扶持政策。随后，电影产业进入萧条时期。1990年代，工党重新执政，再度举起国家干预大旗。1991年，由工党政府主导，着手发展创意产业，将电影、广播和电视等产业13项产业划归创意产业范畴。1998年，英国文化体育媒体部成立“创意产业工作组”，布莱尔首相亲任主席。1998 年，英国政府首次提出了发展“创意经济”(Creative Economy)的战略，影视产业作为创意经济的重要组成部分，得到了政府的大力支持。比如，规定制作成本在1500万英镑以下的英国电影[3]，当年可享受100%的税收减免。成本在1500万英镑以上的英国影片，可分三年享受税收减免。这些优惠政策，吸引了英国国内外的投资人、制片商。很多人都绞尽脑汁想获得英国电影的身份认证。英美合拍的票房大片《达芬奇密码》，英国电影委员会一个镜头一个镜头地计算在英国拍摄的镜头数量，凭雇佣合同计算影片雇用英国人的比例，最终认定它是“英国电影”，并给予了税收优惠政策。在英国政府新政策的刺激下，1990年代以来，英国影视产业呈现出一派繁荣的景象。《四个婚礼和一个丧礼》、《一脱到底》、《诺丁山》、《莎翁情史》、《指环王》、《哈利·波特》系列、《角斗士》等影片风靡全球。据普华永道市场咨询公司统计，2006年至2010年，英国电影业的综合年增长率达到3.9%，高于同期英国平均增长率1个百分点。而根据普华永道发布的最新的“全球娱乐与媒体展望2012—2016年”，英国娱乐和媒体(E&M)市场从2012年至2016年将按3.1%的复合年均增长率(CAGR)实现增长，预计2016年可达630亿英镑的价值，其中影视业的贡献将更大[4]。

美国与英国的路数似乎完全相反。美国是众所周知的影视产业大国，其影视产业政策却呈现出典型的“无为而治”特色：一是不制定任何文化产业政策，更没有任何全国性的影视产业政策。二是不设置政府管理部门，即美国联邦政府没有主管文化的部门，主要依靠行业协会、企业自律和其他第三方监督管理机构。即使广为人知的电影分级制度，也是由美国电影协会(MPAA)负责组织家长委员会来确定。代表美国政府对广播业行使管理职能的联邦通讯委员会，其管治的重点在于“确保广播公司不会采取带有偏见的宣传方式而滥用权力”[5]，即使在公认美国对媒介及其产业管治最严厉的1945年至1970年代也是如此。三是不干预企业事务，政府不设置影视作品市场准入的门槛，也没有关于电影票价的强制性规定。美国的这些做法，被认为是其一向奉行自由主义经济政策，重视市场资源配置的表现。但美国政府真的是无所作为吗？其实不是。美国政府主要是依靠严密的法律体系来维护市场秩序，通过《反托拉斯法》等一系列法律法规来打破市场垄断格局，保护中小企业，促进市场良性竞争，实现经济价值最大化；通过强有力的版权法体系确保影视作品的版权，保护影视产品的文化价值[6]。同时，在自由贸易的口号下，美国政府充当了各大制片公司最强有力的推销员。中美入世谈判，金融保险业和电影业是剩下的最后两块“硬骨头”。关于电影产业谈判的艰难细节，简直就是一场精彩的商战文本。对此朱镕基在《朱镕基讲话实录》[7]和当时代表电影界参与谈判的刘建中都有精彩回忆[8]。笔者在下文将要谈到的内容更说明美国政府是如何不遗余力地为本国影视产业鞍前马后地效力。

英美两国的影视文化产业政策差异很大，尤其是1990年代后的英国，更多地显示了国家话语的强大力量。而美国国家话语的着力点，更多放在影视业的外部环境上，对内则更多显示了麦圭根所说的市场话语的力量。但事实上，这几种话语是交织在一起的，不可能完全割裂，“各种话语都可以渗透，话语之间有互动”[9]。也就是说国家话语与市场话语并不相互排斥，有时国家有所偏重，有时还相互纠缠在一起。考察英美两国的影视产业政策，我们发现不管它们如何偏重和纠缠，但都有一种显著的共同因素：即政府的干预力量都在宏观上着力，主要是制定法律和政策，通过税收等手段引导，并不具体参与某一影视作品创作或某项影视工程。借用英国另一项重大文化工程作为例子，也许更能说明问题。2000年新千年来临之际，英国的新千年庆典是在格林威治建造的千禧穹顶里举办博览会。布莱尔首相将其比喻成“人民的宫殿”，积极推动其建设。尽管他规定了“不应该让观众掏腰包”、“应该是长期的遗产”等五项规定，但还是被反对者批评是为了国家展示仪式的“爱国资本主义”，媒体对承建的公司浪费公共金钱的行为也进行了穷追猛打。麦圭根将“千禧穹顶”视为“公共控制和公司控制角力的场所”[10]，千禧穹顶最后变成“灾难型的穹顶”，“尤其表现了民族主义的张狂”[11]。英国政府在这一文化事件中扮演角色的挨批，说明国家话语受到另一种话语的制约，那就是麦圭根所说的市民/交流话语。

麦圭根对市民/交流话语的概括来源于哈贝马斯的公共领域理论。他认为“公共领域和市民社会都是理想类型：公共领域指的是争论和表征的条件；市民社会与国家相对，但不能简约为市场，它介于国家和市场之间”[12]。麦圭根将市民话语看作独立于国家、市场之外的一种独特话语，“它既不是国家空间，也不是市场空间，其追求目标是‘非营利的’”[13]，他认为“市民社会和理性—批判辩论的公共领域代表着对大公司的挑战和抗拒，因为这些公司只对股东和政府负责，而政府又太容易屈从于公司的利益”[14]。可以看出，麦圭根心中有一种理想，即用市民/交流话语去制约国家话语和市场话语。但从现实讲，无论是西方还是我国，国家、市场和市民/交流三种话语的作用是不可同日而语的，国家和市场话语的强弱各国不一，在社会制度不同的国家尤其如是，但市民/交流话语的力量最为微弱却是一致的。不过，即使声音微弱，在某些时候也能对政府和公司行为产生一定制约。上述的英国媒体对千禧穹顶的质疑，就是一例。这比任何时候只有一个声音无疑要好得多。

麦圭根对文化政策的重新思考，其结论是认为国家干预应有疆界，政府不是公司，不应亲自操作文化项目。但他同时认为也要破除对市场的迷思。市场的逐利本性，可能与文化的目标背道而驰。因此，适当倾听来自市民/交流的话语，对平衡政府和市场的行为，将是极其必要的。麦圭根的这些见解，对任何社会制度的政府在制定文化产业政策时都有借鉴意义。

二、 全球化：抵抗和顺应的策略

在今天这个时代，“全球化”这个词对绝大部分人来说可能是无法避免的。坐在自家客厅里，不仅可以收看到世界各国新闻，还可以欣赏到世界各国的电影电视剧。因此，影视产业与“全球化”，是一种更为亲密的关系。这使世界各国制定影视产业政策时，“全球化”问题成为一种潜在规定因素。而要理解这种潜在规定因素如何影响影视产业政策制定，就必须了解对“全球化”的各种不同理解。

和“全球化”类似的概念还有“文化帝国主义”和“国际化”，不同的概念指向不同的态度。“文化帝国主义”概念带有明显的对抗、抵抗意味，其内涵被概括为三大关键主题：非西方国家被迫接受西方国家文化产品；随着西方文化的传播，可能存在着同质化影响；国际文化流动破坏了本土传统，信仰体系从西方传入非西方国家[15]。依据这种理解，文化帝国主义简单地说就是西方国家对非西方国家的文化殖民。因此，抵抗这种殖民，维护本土文化安全和文化多样性不仅理由正当，而且随着新技术的进步更显得刻不容缓。有趣的是，最早提出和认同文化帝国主义理论的，是联合国教科文组织和一些西方学者，而非东方学者和政府，但东方学者，尤其是政府对其认同更为深广。也许是厌恶文化帝国主义理论的对抗色彩，一部分西方学者坚决抛弃这一概念，改用“全球化”一词。美国学者赫尔曼和麦克切斯尼就是代表。在他们合著的《全球媒体：全球资本主义的新传教士》中，他们拒绝使用“文化帝国主义”一词，而将其现象归纳为“全球化”，并视之为“人与人之间更为深远的互动与连接”，“以及某些积极价值的出口——对权威的怀疑和对压制传统的质疑”[16]。他们除了将文化的全球间流动看作类似经济的全球流动外，更看重资本主义世界价值观的正向价值。但这一看法是美国式的。英国学者戴维·英格利斯认为对全球化“最好不要理解为统一、单一的庞大过程，而要将其理解为一系列多样化的趋势及动力，它们在规模及分支方面完全或部分是‘遍及世界的’，这些趋势及动力有时是互补的，但在其他方面却是相互对立的”，他同时指出“一种西方式的，尤其是美国主导的文化已经产生，它预示着要转化和摧毁较为‘传统的’和‘本土的’文化实践”[17]。这一观点比较中庸。它既不赞同文化帝国主义理论过于对抗的色彩，也对西方主导的文化生产可能产生的负面影响给予了关注。但不论如何消解“全球化”一词暗含的西方化的事实，联系到包括西方在内，对“全球化”经济的抗议，或是中国、伊朗及南美部分国家对“全球化”文化的抗拒上，“全球化”一词事实上包含了文化帝国主义理论中相同的含义。正因如此，有的学者在讨论文化产业时，为了“避免‘全球化’一词所存在的争议构成的冲突”[18]，改用更为中性的“国际化”概念，如英国学者大卫·赫斯蒙德夫。他使用“国际化”这一概念，主要用来讨论他关注的“文化企业的国际化”、“文化文本的国际化”、“地方日益受到的全球影响”三个主要方面[19]。但是，这一概念仍然掩盖不了文化国际流动中的权力和压制关系。比如，“文本国际化问题”，如果继续追问哪些国家、哪些文本可以国际化的话，掩盖其中的权力关系就会浮出水面。因此，本文在讨论各国制定影视产业政策时，仍然沿用最广泛使用的“全球化”概念。

在影视产业领域，从某种程度上说，全球化就是好莱坞化的代名词。自20世纪20年代起，好莱坞成为世界电影产业和文化的中心。1979年，在非社会主义国家，70%的电影毛收入被美国电影公司收走；1991年，美国电影占英国电影市场份额的93%，占法国的58%，而后者则是欧盟国家中比例最低的[20]。2001年12月，中国台湾以“缔约方”身份加入世界贸易组织(WTO)，电影市场全面开放，“好莱坞大片在台湾发行限制被取消，华语电影全面崩盘，市场全面被好莱坞接管。最悬殊的时候，好莱坞电影占据了97%的市场份额，美国片方获得的首周分账比例也超过了65%”[21]。从这些不完全的数据中，我们可以一窥好莱坞霸权的力量。影视产业的全球化，某种意义上说也就是好莱坞化。正因如此，好莱坞成了影视产业的“全球公敌”。各国在发展电影产业时，莫不以好莱坞为巨大威胁。而好莱坞在美国自由贸易的口号下，既借助市场力量，同时也利用世贸组织的相关规则，在美国政府的强力帮助下，敲开一个个市场。在这一背景下，无论是抵抗“全球化”——好莱坞化，还是顺应“全球化”——用自己的影视产品去化全球，都是各国政府制定产业政策时考虑的重要问题之一。

法国是抵抗好莱坞的典型代表。法兰西历史悠久，文化光辉灿烂。法国人为本国的文化传统深深骄傲。法国也是电影诞生的故国，法国人对电影有着浓厚兴趣。2003年，59%的法国人至少去电影院看过一场电影。但在强势的好莱坞影视文化面前，法兰西文化也面临严重挑战。法国虽崇尚自由经济模式，主张市场调控机制，但对影视作为文化产品的特殊之处更为关注。法国人认为，如果任凭带有浓厚商业目标、深深打上美国价值观烙印的美国影视产品长驱直入，就会导致法国民族文化的迅速衰退。保护民族文化是政府的政治本分，也是政府存在的基本职能。所以，法国政府在影视领域的国家干预非常积极，与其经济主张背道而驰。其目的就是防止民族文化在自由资本的竞争中丧失优势，从而导致民族文化的流失和民族身份的淡化，这就是法国人所说的“文化例外论”(exception culture)[22]。1998年10月16日，法国当时的文化部长特劳特曼在世界报上撰文称：“文化例外是不容置疑的。”他认为，弱者可以在自由竞争中消亡，但民族文化不能，甚至不能承担可能消亡的风险。这一观点为法国反对文化领域的自由贸易提供了依据。

在具体政策上，法国政府给予影视产业许多政策和资金上的扶持。法国文化部是文化产业制定和具体执行部门，它有比较宽裕的预算，每年预算占国家年度总开支比例的1%以上。法国国家电影中心(CNC)是法国政府建立的对口扶持机构，它为文化部视听节目和电影产业资助资金。法国向每张电影票征收5.5%的增值税，11%的特殊附加费，向在电视上播出的电影征收10%的播放权费，作为电影资助基金的来源。长期以来，特殊附加税是 CNC扶持基金的主要来源，这个特别附加税政策对在法国境内发行的所有影片都有效，相当于把国外影片的一部分收益转化为对法国本土电影的经济扶持。面对这个政策，以高票房著称的好莱坞大片屡屡中枪，甘当法国电影的最大“投资人”。例如，1997年《泰坦尼克号》在法国创下了 2000万人次的上座率，其上缴的特别附加税的总额就相当于制作 5 部到6部法国中等影片的制作经费。电影特别附加税在 1976 年占去总基金的90%，到 1997 年下降到 40% 左右，被法国电视业的行业贴补所超过[23]。电视行业补贴，即电视行业对电影行业实行补贴，法国所有的公立、私立频道每年都要拿出 3% 的营业额贴补电影产业。另外，电视要播放电影还需要购买播放权。除此之外，法国还实行电影“配额制”。1984 年，法国第一家私立频道运河频道(CanalPlus)正式开播，法国政府规定，运河频道每年可播放 400 部电影，其中必须保证 60% 以上是法语片。同时，法国政府还规定，加密付费的私立频道必须将其年收入的 20%(包括广告、有线电视费用等)用于购买或合作拍摄本土电影，这无疑成为法国最大的来自行业分摊的电影辅助金，而且还有效地保护了民族电影的发展。

法国之所以敢于抵抗好莱坞霸权，除了充分的文化自信之外，还积极运用了合理的规则。1950年，在欧美国家制定的《佛罗伦萨协议》中，设置了一个专门条款：允许各国不进口“可能对本国文化产业发展构成损害的文化商品”[24]。这一“保留条款”，当初正是在美国的坚持下写进的[25]。美国坚持这一条款，当时有服务于自身冷战目的的考虑，它要防止社会主义国家的文化产品进入它的国度。但没想到却为好莱坞后来走向他国市场预埋了羁绊。许多欧美国家为了保护本国电影产业，防止美国影片的冲击，正是援用这一条款，实行对本国电影产业的补贴。另有一些发展中国家，为防止西方电视节目的大量入侵，也制订了对电视节目实行播出时间限制的规定。可以想象，如果没有这一条款，好莱坞在世界影视产业领域的霸权，更要通行无阻。

中国出于维护自己国家利益的需要，出于对自身文化传统的尊重以及对文化安全、意识形态安全的担忧，与好莱坞影视霸权的博弈在所难免。但在如何同它博弈上经常陷入两难。一方面，在世贸规则之下，在全球化浪潮冲刷之下，在民众越来越多样化的娱乐、审美需求的时代，如果像改革开放前那样，拒好莱坞于国门之外，既不可能，也不可取。另一方面，如果任凭好莱坞长驱直入，又不免丢城失地，导致民族影视产业陷落。这种两难境地，有媒体概括为“好莱坞大片引发的18年中美暗战”，着实精彩。自1995年1月，当时的广电部下发第348号文件，决定自当年起，以国际通行的分账形式，每年引进10部“基本反映世界优秀文明成果和表现当代电影成就”的外国影片(媒体简单读解为好莱坞大片，却也大致符合实际)。2001年底，中国加入世贸组织，经过艰难谈判，引进数量控制在20部。2012年2月，习近平访美时，与美方就解决WTO电影相关问题的签订了《谅解备忘录》。主要内容包括：1.中国将在原来每年引进美国电影20部配额的基础上增加14部影片配额；2.美方票房分账比例从原来的13%升至25%；3.增加中国民营企业发布进口片的机会；4.中美合拍片将享受中港合拍片同等待遇，在中国内地放映不受引进片配额限制。

应该说，中国政府对好莱坞影视一直在节节抵抗，但也在节节退守。今后，总的趋势仍是好莱坞影视利用WTO规则步步进逼，中国受规则限制逐步放开市场。在此情势下，中国政府如何应对？笔者以为，首先要利用“文化例外论”、《佛罗伦萨协议》“保留条款”等合乎游戏规则的条款，巧设门槛，以保证必须守的要“守得住”。因为“没有市场准入的控制，不仅会造成事实上的不平等竞争，而且会对我国的文化产业造成毁灭性的打击”[26]。中国政府应该最大限度地利用规则，保护民族影视产业。其次，我国影视也要走得出去。新世纪以来，中国电影吹响了进军海外的集结号。《英雄》一片创造了海外票房超过11亿人民币的神话。但总体来讲，中国电影海外票房表现不佳。2010年有47部国产影片销往61个国家和地区，国产电影海外销售收入达35.17亿元。在国内市场赚得盆满钵满的《唐山大地震》，在美国竟只拿到了6万多美元的票房业绩。而投资超过8000万美元的《赤壁》，也只有区区62.74万美元的票房收入。影片票房不好的原因，可能主要是故事、风格等因素不符合国外观众的胃口，但作为政府，这时也要和企业一起分析，通过电影市场对中国影片是否存在国别歧视，是否有某种壁垒。如果有，政府就应该出面利用世贸规则进行交涉、谈判。这是政府在影视产业全球化背景下必须承担的角色。那么，中国的影视文化产业政策方面做得如何？下面笔者试图对近20年来的产业政策进行一个梳理和分析。

三、 中国影视产业政策及其反思

中国影视行业历来被看做党的事业的重要组成部分，影视行业的管理归口意识形态管理部门。因此，中国影视行业的事业意识很强，而产业意识觉醒比较晚。大约在20世纪80年代中期，影视行业的产业意识开始萌动，而真正投身产业发展，则与中国整个经济体制整体向市场经济转轨同步。

中国电影产业政策大致经历了产业准备期和产业促进期两个阶段。前一阶段大约在2004年完成，后一阶段一直延续到现在。但二者界限并不分明，两个时段有交集。在产业准备期，电影产业政策主要面对的是向市场经济转型的政治和时代要求，电影行业主管部门逐步放宽对电影制作、发行、放映等电影产业上、下游的控制，使电影行业能基本按照产业要求进行运转。这一过程是通过几个重要文件推动的。它们分别是：

1. 1993年初《关于当前深化电影行业机制改革的若干意见》(广电部3号文件)及其《实施细则》[27]。这项被有的人士称为“比较激进和超前的”[28]改革，打破了中国电影公司独家垄断的发行体制，赋予各电影制片厂直接面对市场的权利。

2. 2003年底的《电影制片、发行、放映经营资格准入暂行规定》(广电总局第20号令)，放开民营资本进入电影领域的限制[29]。中国八大民营电影公司如华谊兄弟、海润影视等都是在此后成长起来的。

3. 2003年的国办105号文件《文化体制改革试点中支持文化产业发展的规定》和《文化体制改革试点中经营性文化事业单位转制为企业的规定》，涉及影视产业的方面是，要求各省市电影公司进行企业改制工作。

4. 2008年国办114号文件。它是105号文件的升级版，文件要求对试点政策进行延期，并且在财政、金融、税收政策等方面有新的发展。按照文件要求，至2010年12月，全国有35家电影制片厂、204家电影公司、293家电影院完成企业转制。

通过上述几个文件，中国电影行业基本上整体被推向了市场。而这些文件所制定的产业政策，带有从计划到市场转轨的转型特征。

产业准备阶段是中国电影市场极其萧条的时期。无论是制片方主打的商业电影，还是政府力推的主旋律电影，以及在20世纪80年代后期就开始走下坡路的艺术电影，生存都极为艰难。这时期，政府的主要资助对象是主旋律电影。笔者对多年来的资助政策做了统计，大约有这些：

1. 1987年7月，中央成立“革命历史题材影视创作领导小组”，后更名为“重大革命历史题材影视创作领导小组”。被这个小组批准通过的剧本，可以优先获得国家投资。

2. 1988年1月，广电部、财政部共同建立摄制重大历史题材故事片资助基金。

3. 1990年底，成立国家电影事业发展专项资金。规定从次年1月1日起，从售出的每张电影票中提取5分钱，作为电影事业发展专项基金。到2012年，基金累计实现收入16.33亿元，2012年一年收入突破8.25亿元。“它的功能就是给精品的主旋律影片资助，每年1.5亿左右”。[30]

4. 1995年1月1日，国家电影专项资金委员会决定对重点故事片主要采取借款、奖励、资助三种办法。在奖励办法中规定，对获得广电部优秀影片奖(政府奖)的重点故事片，国家电影专项资金的奖励金总额为300万元左右。其中10%用于电影政府奖重点影片的单项奖；90%奖励政府奖的重点故事片，奖励资金主要用于制片厂拍摄重点影片的补贴。

5. 1995年7月1日开始施行的《电影管理条例》，规定国产影片的发行和放映所占的比例不得低于三分之二，以行业管理条例来为国产影片创造市场空间。

6. 1996年开始实施的“九五五○”工程[31]和后来的“十五五○”工程[32]，都明确提出资助主旋律影片的拍摄。

7. 1996年3月18日，广电部、财政部联合发出《关于设立支持电影精品“九五五○”工程专项资金有关规定的通知》。《通知》规定，中央及各地省级电视台从每年广告纯收入中提取3%，用于电影精品制作。此基金以影视互济名义设立，简称“电影精品专项资金”，其中很大一部分是支持主旋律电影创作的。如，“2004年，影视互济资金安排资助近1亿元，主要用于重点影片创作”[33]。

上述之外，对主旋律电影的资助政策，还有利用带有强制性的红头文件“重点推荐”观看，规定影院的“重点影片”(主旋律电影)的最低放映场次并与年检挂钩，为主旋律电影留出黄金档期等办法。这些资助政策，是国家话语的强势发声。严格说来，它们不是产业政策，而是带有经济色彩的意识形态管治措施。它们虽然保证了主旋律电影生产线的运转，但对促进整个民族电影产业的发展益处不大。因为国家资助过于强调政治或意识形态目的，实则损害了影视产业化，更严重的，是让某些企业产生依赖思想，靠寄生、吸食国家政策生存。这无助于形成公平、有序、竞争的市场环境。笔者就接触过这类影视公司，靠专拿政府投资，专拍好人好事、先进典型电影维持公司运转。

在产业促进期，中国主要面临的问题是入世对民族电影产业的威胁。这一时期涉及电影产业发展的重要政策有：

1. 2004年的《电影企业经营资格准入暂行规定》(广电总局第43号令)。它是在第20号令基础上修订的，在原来放开电影制作、发行、放映领域主体准入资格的基础上，进一步降低了市场准入门槛，扩大了投融资主体开放的范围。其中最引人注目的是允许外资进入中国电影市场，进行合作拍片或合资建立影院，但外资比例不能超过50%。这有助于保护民族电影产业。

2. 2006年国办32号文《国务院关于推动我国动漫产业发展若干意见》指出，中央财政设立扶持动漫产业发展专项资金，鼓励和扶持国产动画原创作品的创作、生产和播映。

3. 2010年国办9号文《关于促进电影产业繁荣发展的指导意见》，第一次明确将电影产业提升至战略产业高度。文件要求电影经济总量年均增长速度达到20%以上，同时带动相关产业发展。文件提出中国电影要积极走出去，进入国际主流市场，鼓励金融机构支持电影企业等。

4. 2012年11月，国家电影专项资金委员发布《关于国产高新技术格式影片创作生产进行补贴的通知》等四个文件，涉及对电影上游产业支持的有，对利用高新技术摄制的影片和票房收入过亿的影片给予奖励。

促进期的产业政策与国家整体重视文化产业发展密切相关。其中2010年的国办9号文件，是迄今最有产业扶持力度的文件。金融业的支持可能缓解电影企业融资的难度，但遗憾的是国外证明能极大促进电影产业发展的税收优惠政策，还没有实质性启动[34]。一些政策的作用尚待观察。

法律法规是一个国家电影产业发展的重要法律保障，以完善的法律保护影视产业发展是影视强国的通行做法。我国的法律法规体系中，涉及电影的有《中华人民共和国著作权法》《中华人民共和国知识产权保护法》《电影管理条例》《电影审查条例》等几部。但这些法律法规令电影界人士很不满意。法律法规对权利强调少，对义务强调多，对产业发展的保护和支持也甚少。如《电影管理条例》凡68条，涉及产业扶持的有7条。其中，除第49条规定较为具体外，其他均较为笼统。而本条的资助项目中，只有第一项资助“国家倡导并确认的重点影片的摄制和优秀电影剧本的征集”，与电影核心产业沾边。而这个资助的所谓的“重点影片”，一般都是充当“产业弱者”的主旋律影片。而尤其受到诟病的是《电影审查条例》。不仅条例本身苛刻和森严，而且审片者之保守、僵化、不唯真只唯上的思维方式，让电影界很多人士越来越愤怒。2012年底，知名导演谢飞炮轰电影审查制度是人治不是法治，并在微博中发表《呼吁以电影分级制代替电影审查的公开信》，认为“中国电影业不继续改革是没有前途的”，“专门为电影设立审查制度是制约文化娱乐市场繁荣、扼杀艺术思想探索、浪费行政管理资源的成规陋习”，呼吁以电影分级制代替电影审查[35]。

中国已成为全球第二大电影市场，2012年全年票房收入达170.73亿元，同比增长30.18%。但在这个华丽数字掩盖之下的是，全年国产电影票房只有82.73亿元，已经让出了大半壁江山给外国电影。按全年上映的国产电影总量231部计算，平均单部影片票房仅0.35亿。海外市场方面，全年共有75部中国影片销往80多个国家和地区，海外票房10.63亿元，每片仅0.14亿元[36]。这样的业绩已经敲响了中国电影的警钟。

考察中国的电影产业政策，对照中国电影产业近年来的实际，我们可以得出如下结论：无论就其从属于经济体制的转型的宏观特征看，还是从中观产业良性发展必须的法律法规等外部支撑条件看，或者从产业自身发展的微观条件(如一片一证的拍摄许可证制度，不透明的审片制度，分级制等)看，中国电影产业政策尚处于初级形态。中国电影管理层还在“事业”和“产业”之间纠结徘徊，并常常潜意识地偏向于“事业”。中国政府尚未从“影视事业”的迷思中转身。强势的国家话语压抑了市场话语，尤其压抑了市民/交流话语(如中国影视界的行业协会组织)。中国政府当下急需进行产业政策调整。调整的方向，首先是改革电影审查制度，及早施行电影分级制。其次，更多地发挥市场资源配置的作用，停止或减少资助那些不能适应市场的意识形态电影。同时，要让电影行业组织更多地发挥作用。只有这样，中国电影才可能在“全球化”浪潮中站住脚跟，并到世界主流电影市场中分一杯羹。

本文系中央高校基本业务费项目“影视文化产业与国家文化影响力研究”(项目编号：120002040702)成果之一。

注释：

[1][英]吉姆·麦圭根：《重新思考文化政策》，何道宽译，北京：中国人民大学出版社，2010年，第48页。

[2]伊迪税是英国政府向电影放映商按门票价格征收的一种税款。税款用来资助国家电影投资公司的拨款。该税收政策以制定这一政策的财政官员命名。此税自1950年9月开始征收，1984年底废止。1950年代以后，伊迪税成为英国电影制作的主要来源。参见毕佳、龙志超编著：《英国文化产业》，北京：外语教学与研究出版社，2007年，第98页。

[3]对什么是“英国电影”，英国政府从投资比例、演职员构成、故事背景、拍摄地点等方面，做了严格界定。参见毕佳、龙志超编著：《英国文化产业》，北京：外语教学与研究出版社，2007年，第95—96页。

[4]http://pwc.blogs.com/north/2012/06/the-end-of-the-digital-beginning-the-challenge-for-media-companies-now-lies-in-how-to-implement-thei.html

[5][英]大卫·赫斯蒙德夫：《文化产业》，张菲娜译，北京：中国人民大学出版社，2007年，第134页。

[6]史征：《电影产业规制与产业集聚耦合发展路径研究——美、印两国电影产业集聚发展的政府规制剖析与借鉴》，《科学·经济·社会》，2012年第3期，第136—144页。

[7]朱镕基：《朱镕基讲话实录》第三卷，北京：人民出版社，2011年，第352—372页。

[8]喻盈、王潇潇等：《好莱坞大片引发的18年中美暗战》，《VISTA看天下》，2012年第5期，第62—75页。

[9][英]吉姆·麦圭根：《重新思考文化政策》，何道宽译，北京：中国人民大学出版社，2010年，第46页。

[10][英]吉姆·麦圭根：《重新思考文化政策》，何道宽译，北京：中国人民大学出版社，2010年，第116页。

[11][英]吉姆·麦圭根：《重新思考文化政策》，何道宽译，北京：中国人民大学出版社，2010年，第121页。

[12][英]吉姆·麦圭根：《重新思考文化政策》，何道宽译，北京：中国人民大学出版社，2010年，第67页。

[13][英]吉姆·麦圭根：《重新思考文化政策》，何道宽译，北京：中国人民大学出版社，2010年，第67页。

[14][英]吉姆·麦圭根：《重新思考文化政策》，何道宽译，北京：中国人民大学出版社，2010年，第79页。

[15][英]大卫·赫斯蒙德夫：《文化产业》，张菲娜译，北京：中国人民大学出版社，2007年，第204页。

[16]转引自[英]大卫·赫斯蒙德夫：《文化产业》，张菲娜译，北京：中国人民大学出版社，2007年，第205页。

[17]戴维·英格利斯：《文化与日常生活》，张秋月、周雷亚译，北京：中央编译出版社，2010年，第144页。

[18][英]大卫·赫斯蒙德夫：《文化产业》，张菲娜译，北京：中国人民大学出版社，2007年，第209页。

[19][英]大卫·赫斯蒙德夫：《文化产业》，张菲娜译，北京：中国人民大学出版社，2007年，第209页。

[20]资料来源自大卫·赫斯蒙德夫的《文化产业》。据赫斯蒙德夫介绍，由于美国贸易联合会和电影联合会不愿意公布详细数据，好莱坞的票房确切数据很难获得。

[21]王玉年：《内地电影在台湾的现状》，中国经济网(http://www.ce.cn/culture/gd/201211/30/t20121130_23896804_2.shtml)。

[22]李洋：《欧洲电影扶持政策及其分析》，《电影艺术》，2010年第1期，第37—44页。

[23]李洋：《欧洲电影扶持政策及其分析》，《电影艺术》，2010年第1期，第37—44页。

[24]转引自欧阳坚：《文化产业政策与文化发展研究》，北京：中国经济出版社，2011年，第11页。

[25]李怀亮：《当代国际文化贸易与文化竞争》，广州：广东人民出版社，2005年，第121页。

[26]欧阳坚：《文化产业政策与文化发展研究》，北京：中国经济出版社，2011年，第95页。

[27]3号文件的主要内容有三：一，各制片单位直接与地方发行单位见面；二，电影票价原则上要放开；三，进口影片体制不变，仍交由中影公司统一经营。

[28]饶朔光：《社会/文化转型与电影的分化与整合——90年代中国电影研究论纲》，《当代电影》，2001年第1期，第11—23页。

[29]其实，早在此前的1997年，民营资本就以与制片厂、发行、放映商合作的方式，悄悄进入相关领域。“20号令”只不过使其合法化了。

[30]电影网对国家电影专项资金委员会常务副主任、电影专资办主任姜涛的访谈，电影网http://www.m1905.com/news/20130311/626984.shtml。

[31]这一工程于1996年3月，由时任中共中央政治局常委、中宣部部长丁关根在“长沙会议”上提出，目标是在“九五”期间每年扶持生产10部，五年扶持50部优秀电影作品。

[32]此工程是“九五五○”工程的继续。其内容是每年完成100部左右的故事片，其中30部重点影片，包括10部优秀影片。

[33]童刚：《产业政策结硕果，电影开创新纪元》，《中国电影报》，2004年12月31日第1版。

[34]2012年底，财政部和国家税务总局等联合下发的《关于支持文化企业发展若干税收政策问题的通知》，规定在当年12月31日前，销售电影拷贝收入、转让电影版权收入、电影发行收入以及在农村取得的电影放映收入免征增值税和营业税。但这项规定只管当年，以后是否延续还未定。

[35]参见凤凰网相关报道，http://ent.ifeng.com/movie/news/mainland/detail_2012_12/16/20215042_0.shtml。

[36]资料来源：艺恩咨询《2012—2013中国电影产业发展报告》http://wenku.baidu.com/view/32ba7762a98271fe910ef9be.html。