论集体土地征收补偿制度之完善

柯燕燕

(集美大学工程技术学院，福建厦门361021)

现行土地征收制度自1953年确立以来，历经多次修改。反复修改之后，很多内容发出较大的变化，尤其是其核心问题——征地补偿标准变化较大，在补偿倍数上较先前已作大幅提高。但是，由于立法理念落后、制度固有弊端、产权制度缺失、金融手段单一等因素的影响，同时也由于相关法律研究匮乏、征地管理经验不足等主观原因导致的征地补偿范围狭隘、补偿标准偏低、补偿方式单一、补偿程序不健全等一系列问题仍然存在，因而给被征地农民的生产和生活带来极大的困难，并引发一系列的社会矛盾。随着我国城镇化进程的快速发展，这些矛盾有愈演愈烈之势，最终会影响社会的和谐与稳定。因此加快相关立法，切实保障农民的土地权益，殊为必要，刻不容缓。

一 我国征地补偿制度的历史和现状

(一)1953年至1982年期间，征地补偿制度缺乏刚性，补偿数额不确定性

我国建设用地的征地制度始于1953年的《国家建设征用土地办法》。1957年10月18日国务院全体会议第五十八次会议对此《办法》进行了修正，经1958年1月6日全国人民代表大会常务委员会第九十次会议批准，同日由国务院公布施行，并一直沿用到1982年。这段时期的补偿政策主要具有以下特点:

1．从1953年到1982年这一历史时期，征地补偿采取柔性的标准，即视情况决定是否给予被征地农民补偿，而非刚性的确定性规定。

2．补偿数额在一定的标准内浮动，而非强制性。具体而言，可以对被征地农民给予经济补偿，也可以以同等数量质量的土地调换，抑或协助其转业。在某些特定情形下，被征地农民甚至可能得不到补偿。

3．关于土地征收，实质上是可以协商的，而不是一种强制性行为，例如1953年的《国家建设征用土地办法》第3条规定，国家应该根据国家建设的实际需要，保证国家建设所必需的土地，同时应照顾当地人民的切身利益，必须对被征用土地者的生产和生活进行妥善的安置。如果对被征用土地者一时无法安置，应该等待安置妥善后再行征用，或者另行择地征用。

(二)自1982年至今，征地补偿基本上是采用弹性的标准

改革开放之后，国家经济建设逐步恢复和发展，建设用地需求随之增加，土地市场发生巨大变化。为了适应此种情势，国务院于1982年5月14日颁布实施《国家建设征用土地条例》，同时《国家建设征用土地办法》相应被废止。

与以前所有征地补偿制度不同的是，该阶段的征地制度明显带有强制性。同时，《国家建设征用土地条例》、《土地管理法》乃至《物权法》在提高征地补偿标准的同时，继续沿用按亩产值的倍数确定征地补偿标准的做法，这就使得整个征地制度带有明显的计划经济特征。这主要表现在以下三个方面:

1．《土地管理法》确立了“按照被征用土地的原用途给予并补偿”的基本原则。通常认为，此种关于“原用途”的规定是造成征地中的价格“剪刀差”的根本原因。被征土地改变用途后的增值收益被一些地方政府获取，农民的利益严重受损。［1］

2．以“产值”确定补偿标准，实质上并不能真实地反映土地的市场价值。土地补偿款以农地收益来计算，并不能真正反映土地价值，被征收人的利益在土地征收中很难得到应有保障，补偿费的基数既非市场价格，也无参照系，难以推测其合理与否。正常情况下，同一块土地的产值变化不大，但由于全球环境的日益恶化，连续几年遭受大灾影响的并非个别地区，加之农产品价格的变化等因素的存在，使得以“产值”确定补偿标准，对于失地的农民来说有失公平。同时，补偿标准的弹性区间(即补偿费在一定范围内浮动)，也为一些地方政府侵吞农民的土地财产权留下隐患。［2］

3．《土地管理法》规定的征用耕地的补偿费标准(6－10倍)与1953年《国家建设征用土地条例》规定的补偿标准(3－5倍)和1982年《国家建设征用土地条例》规定的补偿标准(3－6倍)相比，将物价和经济增长等因素考虑进来后，没有实质的变化。实践中，有些地方即使按照该条例规定的最高标准(土地补偿费与安置补助费之和的30倍)给予了补偿，仍然无法使相当部分农民维持原有的生活水平，不能正确反映地块的区位差异及各地不同的经济发展水平，导致农民对征地不满;政府低价获得土地所有权、高价出让土地使用权的行为，也难以为农民接受。［3］

在计划经济时代，国家征地后给予农民适当补偿，并安排被征地农民农转非，就业，享受国家城镇居民、工人的福利待遇等，可以保证农民被征地后的长远生计。但是对于市场经济中的农民而言，就业靠市场，地方政府的安置多是发放一次性的安置补助费，然后由被征地农民自谋职业。由于农民文化水平，谋生技能等自身条件局限，在人力资源市场上缺乏竞争能力，失去土地后，很容易陷于失地又失业的困境，造成生活无出路。［4］

二 我国征地补偿制度的检讨与完善

(一)宏观层面

1．以市场为导向的征地制度改革。市场化是指经济资源以计划配置为主体向以市场配置为主体的根本转变，以及由此引起的企业行为、政府职能等一系列经济关系与上述转变相适应的过程。［5］经过30年的改革开放，我国土地征用的制度环境已经发生了根本性的变化——从传统计划经济到市场经济。因此，集体非农建设用地流转需要市场化，失地农民就业制度需要市场化，用地制度需要市场化，失地农民的保障问题也需要市场化解决，相应地，征地制度的改革方向必需要市场化。只有市场化才能从矛盾根源上解决征地难、补偿低的问题。当然，土地的市场化发展并不是一蹴而就的，至少须关注和解决以下几方面的问题:

(1)政府在市场化过程中的角色定位。土地公有制强调土地为国家所有或集体所有，在此基础上，政府必然参与征地过程，但是扮演什么角色不确定。在现行体制下，地方政府角色出现错位，“既是选手又是裁判员”，政府与开发商一起成为征地过程最大受益者，利益分配不合理已引发一系列问题。在土地征用制度完善过程中，通常认为，政府应该作为一种制度创新和制度保护的主体而存在。由于国家是“在暴力方面具有比较优势的组织”，因此它“处于界定和行使产权的地位”。［6］没有国家权力的介入，财产权力无法得到有效界定、保护、实施，国家是不断界定产权和明晰产权的主导力量，而且也只有政府才有可能站在公正的立场进行各方的利益分配和改革成本的分摊。当然，前提是政府自身行为要理性化、规范化，也要受法律制度的约束。

(2)土地征用市场化机制应分阶段进行。土地政策的颁布一般滞后于当时的经济发展状况，因此，土地征用市场化的发展需分阶段进行，征地政策的改变需要循序渐进，并带有一定的预见性。根据国家对经济发展的预测目标，2001年至2010年实现国内生产总值比2000年翻一番，使人民的小康生活更加宽裕，形成比较完善的社会主义市场经济体制;2011年至2020年实现国内生产总值比2010年翻一番，使国民经济更加发展，各项制度更加完善，全面实现小康社会。到本世纪中叶达到中等发达国家水平。土地政策可以参照国家对经济预测的阶段，具体划分土地市场化的近期目标、中长期目标和远期目标。

(3)确立与市场化相适应的征地补偿原则。征地制度改革的最终目标是形成完全市场化的土地征用机制，届时与之相对应的征地补偿应当是完全补偿。补偿内容应包括一切附带损失，还应包括与被征土地有直接或间接关联以及由此延伸的一切经济和非经济的利益。我国目前大都采用的是不完全补偿，补偿标准低。改变这一现状是必须的，但改变不是一蹴而就的。补偿原则实施是否到位，是否合理，关键要看是否与当时国力相适应。根据土地征用市场化的分期目标，在土地征用市场化机制的初步建立和比较完善阶段比较适合采用相当补偿原则，在形成完全市场化阶段时比较适合采用完全补偿原则。

(4)将征地制度市场化与城市土地储备制度相结合。征地制度市场化与城市土地储备制度相结合，体现为所有的征地工作由城市土地储备中心统一进行。土地储备中心提前征用农村集体土地用于储备，并根据规划对储备的土地进行前期开发，再有计划地将土地投入到市场中。在对储备的土地进行前期开发前，允许农民继续耕种，给被征地的农民在完全失地前留下一个缓冲的时期，以便一边耕种，一边进行再就业培训，或一边寻找有利的就业机会。

(5)将征地制度市场化与社会保障制度相结合。征地制度市场化与社会保障制度相结合，即农民以土地换取社会保障。征地制度与社会保障制度相结合是土地本身所具有的社会保障职能的具体实现，即征地补偿时要按照市场价格对农民予以补偿，但具体补偿的方式不是一次性地将所有的货币补偿交给农民，而是将一部分的征地补偿费直接转变为社会保障基金，将失地农民纳入社会保障体系。征地制度与社会保障制度的结合，既保护了被征地农民的合法权益，有效规避了他们的生活风险，又维护了社会公平，维护了社会安定。［7］

2．确立合理的补充原则。一国征用土地时采用何种公平公正的补偿原则，受到该国的国力、经济制度及相应的观念等因素的影响。我国正处于全面建设小康社会的发展阶段，想要从不完全补偿原则跨越到完全补偿原则是不现实的。因为财力方面的原因以及公有制的观念在很大程度上影响着征地补偿原则的确定，直接采用完全补偿原则不大现实。就现阶段而言，因为国力增强和公有制的多种实现形式被认可，采用相当补偿的条件日臻成熟，笔者认为相当补偿原则是适合我国目前国力的补偿原则。相当补偿的内涵介于不完全补偿和完全补偿之间，弹性很大，在与国力相适应的前提下，应当对补偿的内涵做出相应调整。在还没达到完全补偿的经济条件下，相当补偿原则将会是我国今后相当长一段时期内所遵循的补偿原则。

(二)微观层面的考虑

1．征地补偿费用应考虑的因素。相当补偿原则是适合我国目前国力应当遵循的补偿原则。在我国现阶段，相当补偿费用的范围应是在不完全补偿范围(地价和青苗价上附着物价)的基础上适当考虑由征地外部经济引起的损害连带补偿价格和土地发展权价格，包括基本补偿、残余地补偿、增值补偿、生活及发展方式转变成本补偿及其它。

土地价值补偿是指，由于同一地段的土地无论是荒芜还是种养某种农作物，其土地价值是一样的，农民面对的都是失去同一地段的某一块土地的使用权，不同的是被征地后的土地用途决定了土地的增值空间，因此，对于同一地段的土地价值补偿应当遵循“同地同价”原则，计算时必须引进市场机制，综合考虑土地区位、产值、地区经济发展水平等因素进行地价评估，确立适当的土地补偿标准，按照征用土地的市场价格给足补偿。

青苗损失及地面附着物价格补偿是指，由于耕地利用结构变动大，同一块地年间产值差异悬殊，尤其是征地当年与前三年的种养结构差异(如果当前种、养的是高附加值的苗木、水产，其亩产值可达到2万到5万元，而前三年如果种的是水稻，亩产值仅500元左右。相反的情形同样存在)以及农民抢种抢栽难以遏制等原因，补偿价格应该要遵循同一地段同样补偿的原则，以一定的比例按土地价值补偿折算，连同土地价值作为一项补偿来支付。这样既保证了同一地段农民失地所获得的基本补偿是一样的，也可以有效抑制农民抢种栽种。［5］

对于残余地补偿，可参照国外做法。如日本将残余地补偿定位为“因部分土地的征用而致使与其相连的为被征用的残余土地价值介绍，或因面积过小难以独立适当地使用该剩余畸零土地所给予的补偿。”其补偿标准为:(1)因征用间地点价值;(2)残余地须新建、增建或改进通路、沟渠、围墙、栏栅及其它构造或填土、挖土等所需的费用;(3)残余地所有人可以申请将残余地一并征用。

对于农民生活及生产方式的转变成本补偿，必须考虑有难以量化的补偿。［8］受传统的“天人合一”的生活理念的支配，农民的生活形态大都带有许多生态型、节约型的特点。它的许多方面和许多环节是自我服务的，是直接来自大自然的，是亲戚邻居互助的，是家庭成员互补的，是各种产业交融的，是自然和社会综合的，是一种成本较之于城市低得很多的生活方式。这种生活方式与城市生活方式相比，它的最大长处在于有很大的弹性，对外支出的生活费用可多可少。农民被征地后，生活方式和生产方式都发生了很大变化。很多失地农民难以承受比原先生活方式高出许多倍的日常生活开支，以及再生产、购房、结婚、生育等费用。因此对于此项费用的补偿，建议参照当地统计数据，综合考虑城镇居民与农民人均收入、人均各项消费、人均储蓄情况等各项指标，根据各地财政情况给予一定比例的补偿。［9］

土地增值补偿及其它应是一项持续性的补偿。按照《中华人民共和国土地承包法》的规定，国家实行农村土地承包经营制度。耕地的承包期为30年，在承包期内农民依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品;承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿。在正常情况下，农民在耕地上投入劳动、资金等生产要素，可以获得持续性的收益。耕地被国家征用后，失地农民丧失了获得持续性收益的权利。因此，征地补偿必须体现土地的持续性产出。也就是说，征地者要把剩余承包期内的土地的持续性收益贴现后补偿给失地农民。［10］

2．完善以货币补偿为主、其它补偿为辅的补偿方式。从各地的具体做法来看，主要还存在以下几种补偿方式:(1)征地补偿费入股方式。在农民个人和土地所有者愿意的前提下，将部分或全部征地补偿费入股，集体经济组织和农民个人作为股东参与用地单位的生产经营，享受经营利润并承担风险，其收入按股份合作制企业分配办法分配。(2)社会保险方式。经农民本人申请，土地主管部门可将农民个人应得征地补偿费部分或全部交纳社会保险，由社会保险机构按有关规定办理医疗、养老等各种保险。(3)留地方式。为保障征地后农民的生活、生产，在征收土地的同时按规划划定部分土地，给被征地农村集体经济组织，用于发展二、三个产业。在经济发达地区或城乡结合部，根据城镇建设规划，在规定区域按照规定用途划出一块土地给被征地的农村集体经济组织，从事开发经营，发展生产。(4)债券或股权补偿方式。在农村金融或基金信用较好的地区，在农民个人和集体同意的前提下，可采用发行土地债券的办法进行补偿。(5)住房补偿方式。尤其是对城郊结合部农民和城市居民，在本人愿意的前提下，可以城市住房补偿。(6)风险共担，土地入股方式。(7)其它补偿方式。如用地单位优先录用被征地农民;土地置换补偿等。

对于被征地农民补偿方式的选择应根据当地的经济发展状况(如经济是否较发达，能否较多地吸收劳动力等)和集体经济组织的具体情况(如是否处于城乡结合部、是否城建制地“农转非”、是否实行了集体资产的股份化等)等因素而确定。［11］

3．合理来制定分配征地收益比例。在农村，土地所有权归集体，使用权归农民。这就决定了我国土地收益分配方式的特殊性，即分配中出现了双重收益者:村集体经济组织和农民个体。根据《农村土地承包法》规定，农民享有30年土地使用权，且除极少数情况外不得调整。根据不同的折扣率，30年稳定的土地使用权代表着完全私有土地所有权的75%至95%的经济价值。所以，因国家征用或商业开发目的土地使用权协商流转而失去土地的农民应该获得总补偿的75%至90%。因商业目的协商流转的，应该允许国家根据流转所得征收土地流转税。但这一税率不应超过协商流转价格的5%。［10］补偿费的集体份额最高不得超过25%。

4．完善征地补偿分配办法，规范分配行为。鉴于各地在征地中补偿安置费分配比较混乱，必须有一些保障措施。一种保障措施是将土地补偿费不直接交给集体，而是交给通过契约建立的中介监督机构。这需要指定一个政府机构或国家银行负责从国家或土地开发商那里收取补偿费，并从集体土地所有者和受征地影响的农户手中收集所有相关文书。［12］土地易手之后，这一中介监督机构将负责以一次付清或按年支付的方式将补偿费直接下发到受征地影响的农户手中。与此同时，各级政府应尽快出台农村土地征用补偿分配条例或细则。

三 结语

诚如美国著名经济学家诺斯所言:“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。”当前，农民土地权利被破坏问题的大量存在，根本原因在于没有建立一套完整且行之有效的法律规范体系，使农民土地权利得不到保障。当然，保障农民土地权利不被侵害仅仅依靠相关法律法规的完善是远远不够的，同时还需要提高行政机关人员法律素质，培养服务意识，依法行政。对农民而言，也有必要增强自身的法律意识 ，学会运用法律来维护自己的权利。

［1］ 陈 磊．我国集体土地征收补偿机制［J］．重庆工商大学学报(社会科学版)，2011(3)．

［2］ 曲相霏．完善农村集体土地征收程序思考［J］．学习与探索，2012(6)．

［3］ 王 琦．论集体土地征收补偿制度理念的转变［J］．税务经济，2012(4)．

［4］ 刘正山．让市场法则说话［J］．中国土地，2005(10)．

［5］ 朱明芬．杭州市郊失地农民利益保障问题及对策［J］．中共杭州市委党校学报，2003(4)．

［6］ D．诺思．经济史中的结构变迁［M］．上海:三联书店，1994．

［7］ 冯 奇，等．农村集体土地征彻瞻费分配纠纷案件特点、成因及对策［J］．法律适用，2007(9)．

［8］ 张 力．农村集体土地征收中被征收人的权利缺损及其补全［J］．法学杂志，2012(3)．

［9］ 刘 静，等．集体土地征收中存在的问题与对策［J］．安徽农业科学，2012(4)．

［10］陈波翀，郝寿义．征地补偿标准的经济学分析［J］．中国农村观察，2004(6)．

［11］张先贵，刘兵红．集体土地征收立法之法理与制度的框架分析［J］．西南民族大学学报(社科版)，2012(6)．

［12］李 平．征地制度改革与农民土地权利［Z］．中国农民权益保护国际研讨会论文集，2003．