海关内部绩效审计的现状和发展对策研究

2013-04-11

海关与经贸研究 2013年5期

党的十八大报告指出：“推进政府绩效管理”是深化行政体制改革的重要途径。近年来，海关内部审计围绕海关中心工作，认真履行职责，为推动海关依法行政和规范管理做出了重要贡献，但随着我国对外经济贸易的迅猛发展和行政体制改革的深化，如何开展海关内部绩效审计，继续为海关职能实现方式的转变服好务，推进海关绩效管理，已经成为海关内审部门需要进一步研究和落实的课题。

一、海关内部绩效审计的内涵

(一)政府绩效审计的内涵

审计界对绩效审计尚未有完全统一的定义。“绩效审计”这一概念首见于1948年3月阿瑟·肯特在美国《内部审计师》上发表的《经营审计》一文。1986年，第12届最高审计机关国际组织国际会议发表《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》，将绩效审计定义为：“除了合规性审计，还有另一类型的审计，它涉及对公营部门管理的经济性、效率性和效果性的评价，这就是绩效审计”，德国联邦审计院、荷兰审计院、《英国国家审计法》等对绩效审计都有类似或近似地界定，因此，国际上对绩效审计主要采用“3E”定义，即对经济性、效率性和效果性的审计。我国对绩效审计的定义也基本沿用了“3E”的概念。

政府绩效审计具有以下三个共同特征：一是政府绩效审计的推动和发展，必然离不开其所在的社会经济环境，总体来看，实施政府绩效审计较早的国家和地区，一般处于世界经济领先水平，比如加拿大、美国、英国和瑞典等；二是政府绩效审计是在合规性审计取得较大突破的基础上开展的，如果合规性问题仍是一个组织的主要问题，那么根本谈不上绩效管理，也就无法且没有必要开展绩效审计；三是政府绩效审计是为更加经济有效的实现组织管理目标服务的，它以改善组织管理、优化资源配置、调整控制结构，推动更加经济有效的实现目标为己任。

(二)海关内部绩效审计的内涵

海关总署是国务院直属机构，海关内部绩效审计是政府绩效审计的一个组成部分，它也要在政府绩效审计的框架安排下开展。海关内部绩效审计是通过对海关执法活动和管理活动的监督检查，对海关工作目标的完成情况、完成目标的行政效率和行政效能作出评价，以推动海关以最经济的成本、最高的效率实现工作目标。海关内部绩效审计主要围绕以下三个方面开展：首先，要对海关战略规划确定的各项工作任务和年度工作计划完成情况进行检查和评价，各项任务的完成和目标的实现是开展海关内部绩效审计的前提和基础；其次，要在基本完成任务的基础上，对实现各项目标的行政效率进行检查和评价，不仅要对海关对外承诺的办事时限执行情况进行审计，还要对各部门、各岗位、各环节之间的联系配合情况进行审计，查找并指出联系脱节、重复控制的问题，提高海关内部行政效率；再次，要在基本完成任务的基础上，对实现目标所投入的人、财、物等各项成本进行核算，查找并指出资源浪费的情况，提高海关内部管理效益。

二、开展海关内部绩效审计的必要性

(一)开展海关内部绩效审计是政府审计发展的必经阶段

从世界审计发展史看，政府绩效审计兴起于第二次世界大战后的西方国家，20世纪40年代以后，随着国家公共开支的大幅增长，经济资源与需求矛盾的日益尖锐，人们对提高公营部门支出的效益和明确支出经济责任的要求越来越高，政府审计的范围发生了很大变化，政府审计开始进入以绩效审计为中心、绩效审计与财务审计并存的现代审计发展阶段。欧美国家的政府绩效审计在20世纪70至80年代得到较快发展，20世纪90年代完成了传统财务审计向绩效审计为中心的转变，截至2005年，开展绩效审计的工作量高达80%以上。欧美工业化国家各国最高审计机关已对政府绩效审计的概念、内容、目标、标准和方法、程序、审计报告等做了规定，并制定了审计指南，但各有不同。由此可见，政府绩效审计是经济发展到一定程度，政府审计的必经阶段，随着我国经济的发展，公共开支不断增加，公共管理的复杂性日益显现，人们对社会公平正义的诉求不断增强，实施政府绩效管理显得格外重要，政府绩效审计也必将成为审计工作的重点。因此，开展海关内部绩效审计也是海关内审工作的发展方向和必须遵循的规律。

(二)开展海关内部绩效审计是我国审计实务发展的要求

我国对政府绩效审计的理论探索始于20世纪80年代，实践探索始于21世纪初，大致分为三个阶段。2000年至2005年，试点探索阶段，随着建立高效、精干、廉洁的服务性政府机构的提出，如何利用绩效审计促进政府利用有限资源，提高财政支出绩效的实践探索变得迫切，我国开始试点探索政府绩效审计，主要体现在以深圳和青岛为试点代表的政府绩效审计。2006年至2008年，发展阶段，《审计署2006至2010年审计工作发展规划》将“全面推进效益审计，促进转变经济增长方式，提高财政资金使用效益和资源利用效率、效果，建设资源节约型和环境友好型社会”作为审计工作的主要任务，从审计内容和审计方式上坚持“两个并重”作为完成该项任务的保障，它标志着政府绩效审计已经成为我国审计工作的发展方向。2009年至2012年，全面推进阶段，《审计署2008至2012年审计工作发展规划》提出“全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府机关责任追究制。到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计”，这标志着我国审计工作由财政财务收支审计与效益审计并重，提升到全面推进政府绩效审计层次。十几年来，我国不断探索政府绩效审计的实现方式并提出了明确的要求，同样，海关内部审计也要根据国家审计确定的工作方向，开展海关内部绩效审计。

(三)开展海关内部绩效审计是加强海关内部管理的必然选择

随着我国经济的迅猛发展和经济结构的转型升级，海关职能实现方式也在不断地调整，根据当前国际贸易的形式和海关的管理结构，一项业务的办理往往涉及多个部门，内部流转的环节较多，协调性事务不断增加，必然会影响行政效率和行政效果。新一届的海关总署党组提出了“四好”工作目标，2013年全国海关关长会议要求完善海关考核评价机制，开展各直属海关“四好”绩效管理制度研究，在此情况下，海关内审部门也要围绕“四好”工作目标，开展绩效审计研究，提出绩效审计的实现途径，评价绩效管理制度是否可行合理，考核评价机制是否有效落实，为提高海关管理绩效，更好地实现“四好”目标服务。另一方面，从海关近年来发生的违法违纪案件看，直接违反规定的案件不断减少，而用工作效率换取不正当利益情事的发生呈上升趋势，开展海关内部绩效审计可以进一步加强监督，发挥事前预防的作用，防范廉政风险。

三、海关内部绩效审计的现实基础

(一)合规性问题呈现减少的趋势，为开展绩效审计提供了必要的前提

近年来，海关构建风险管理机制，推进大监管体系建设，不断建立健全内部控制机制，形成了良好的内部管理机制，依法行政水平不断提高。各领域加强职能监控和检查，有效控制了违法违规问题的发生。专门审计监督有了长足的发展，近年来，海关通过经济责任审计、督察等监督工作，发现和查处了大量违规情事。从审计监督的结果看，商品归类、减免税等领域的合规性问题呈下降趋势，发现的问题多涉及新的商品以及非海关审批权限所致，为开展绩效审计提供了必要的前提基础；另一方面，部门之间的联系配合，“结合部”之间的问题日益突出，对开展绩效审计提出了现实需求。

(二)海关内审体制不断规范健全，为开展绩效审计提供了有力的体制保障

近年来，海关相继出台了关于经济责任审计、督察、内部控制等内审领域的署级规范，海关内审的审计方法、审计手段不断创新，审计人才队伍建设不断加强，已经形成了较为完备的海关内审法制、组织、评价、队伍体系，为开展海关内部绩效审计提供了有力的体制保障。

(三)各领域逐步形成绩效考核评价指标，为开展绩效审计提供了权威的标准

内审部门在开展绩效审计时，需要运用相关领域的考核评价指标，一方面评估考核评价指标的落实情况，另一方面也需要对指标的合理性和可行性予以评价。在当前海关系统，有的部门已经建立了或正在研究制定本领域的绩效考核评价指标，并逐步予以完善。这些绩效考核评价指标的确立，为海关内部绩效审计的开展提供了检查评价依据和权威标准。

(四)海关探索开展绩效审计，积累了一定的经验

2005年，海关开始探索开展内部绩效审计，在前期试点和学习先进审计理念的基础上，结合海关自身特点，于2007制定了《开展海关管理审计的指导意见(试行)》，用以指导全国海关的绩效审计工作。经历了最初的试点后，至2012年，已对多个海关开展了管理审计，另外，许多绩效审计的要求分散于领导干部经济责任审计、内控审计、业务督察的相关规定中。通过绩效审计实践，海关基本理清了开展绩效审计遇到的主要问题，取得了一定经验。2013年，海关内审工作目标中，增加了绩效管理的标准，要求在内审工作中，围绕绩效管理要求，检查资金使用、进出口监管的经济、社会、环境效益是否达到预期效果，揭示决策失误、管理不善造成的损失浪费问题。

四、海关内部绩效审计存在的主要问题

(一)绩效管理理念有待进一步强化

首先，存在“依法行政”教条化的倾向。目前，海关已经从1998年腐败案件的阴影中走出，在十六字工作方针的指导下开展工作，很好地发挥了各项职能，但是与此同时，有的执行者，甚至于有的管理层又走进了“机械执法”的误区，有的认为海关就是执行部门，只需要认真执行规章制度，实现工作目标就可以了，不需要考虑效率、效益的问题，投入成本与实际产出是否成比例不是海关应该考虑的问题。其次，对绩效审计的理解还不统一，一方面，我国的绩效审计理论研究大多是“舶来品”，有的理论著作甚至是纯粹翻译国外的著作，同时冠以效益审计、风险管理审计、风险绩效审计等全新的名字，还提出了“5E”、“6E”等诸多内容，而对符合我国实际情况，特别是符合我国政府管理实际情况的绩效审计理论，则是较少涉及；另一方面，深圳市、浙江省的政府绩效审计走在了前列，其实务做法具有指导意义，但至今未形成一套国家颁布的绩效审计准则，这种局面一定程度上造成了大家对绩效审计理解的不一致。再次，有的审计人员对开展绩效审计有“畏难情绪”，审计人员在开展绩效评价时，往往难以找到问题的依据，最终的结果是相关不良绩效的问题作为审计建议提出，内部审计人员也多由此对开展绩效审计产生“畏难情况”，希望能在相关规定完善后再开展绩效审计。

(二)绩效审计机制不健全

首先，绩效审计制度不健全，限制了包括海关内部绩效审计在内的政府绩效审计的发展。我国政府绩效审计处于发展的早期阶段，大家都在摸索着开展绩效审计，并没有多少成文的规定，《审计法》及相关规章也主要是针对财务审计和法规审计而做出的规定，基本上没有考虑绩效审计的特殊要求。中国内部审计协会于2007年发布实施了《经济性审计》、《效果性审计》、《效率性审计》等关于绩效审计的内部审计准则，对绩效审计做出了一些原则的规定，但是这些准则一方面由于发布机构的原因，并不具有强制性的法律地位，只能供海关参考，另一方面其规定较为原则和理论化，对绩效审计具体操作实施的指导性并不大。海关总署自2005年至2007年在海关系统开展了绩效审计(管理审计)试点，并在总结试点经验的基础上，于2007年制定了指导意见，该意见对海关内部绩效审计起到了推动和指导作用，但由于无成熟审计程序和标准可以借鉴，该意见并没有对海关绩效审计的标准以及评价指标的获得予以规定，因此，该意见对海关内部绩效审计的理念启蒙作用远大于其实务指导作用。其次，绩效审计的开展方式有待明确，审计方法有待进一步研究完善。绩效审计不同于传统审计，它在审计方式和审计方法上与传统审计有着明显的区别，海关目前的审计还大多停留在合规性审计阶段，使用的审计方法多为报表审查法、流程记录检查法等方法，并不能充分揭示绩效管理方面的问题，亦无法对绩效问题做出有效的评价。

(三)绩效审计评价标准的权威性和公信力还需进一步增强

一方面，不同部门对某一项业务的考核有重复，都根据自身监控范围制定了评价指标，但是由于评价指标的计算统计口径不一，导致指标计算结果出现差异，内审部门在使用相关指标时，被审计单位常常提出异议，有时会出现内审部门无法做出评价或做出的评价难以得到被审计单位认可的情况；另一方面，指标应用的公信力有待行政高层的确认和高级管理层的认可，各部门的考核指标在本业务领域的适用比较顺畅，但内审部门在把相关指标整合成综合性指标体系，评价被审计单位整体情况时，则需要得到行政高层和总署各部门、各直属海关等高级管理层的认可，在现行行政体制下，这是一项需要长期协调、逐步推进的工作。

(四)现有海关内审人员的素质难以满足开展绩效审计的需要

首先，绩效审计师需要具有较强的资料分析判断能力和归纳评价能力，需要不断更新知识，适应审计发展的需要，这就对绩效审计师的综合素质提出了更高的要求，但是，海关内审部门作为海关一个新生部门，内审人员长期从事合规性审计，对开展绩效审计的认识还不到位，其分析判断能力和综合评价水平离绩效审计的要求还有差距。其次，海关对内审人员的绩效审计业务的培训还需加强，近年来，海关系统每年都要举办内部审计培训，主要围绕领导干部经济责任审计、内部控制审计等题目开展内审业务培训，培训的内容大多是工作任务的布置，合规性审计的方法和技巧，并没有针对绩效审计理念、绩效审计方法等内容的培训。再次，绩效审计师的培养需要长期的过程，一个优秀的绩效审计师需要经过海关多个岗位的培养，既需要一定的专业知识，也需要管理、审计等方面的知识，而目前，海关对绩效审计人员的培养缺乏长远的规划，对绩效审计师与传统审计师的区别没有研究，这种缺乏人才储备和规划的情况都不利于今后海关内部绩效审计的全面开展。

五、海关内部绩效审计的发展对策

(一)转变并树立绩效管理观念，建立行政绩效管理模式

海关做为国务院直属机构，实施垂直管理，其管理结构较地方政府而言相对简单，总署和直属海关机关做为管理者，隶属海关做为执行者，更容易树立绩效管理的理念并在工作中予以贯彻实施，从而为绩效审计的开展创造良好的氛围。首先，在顶层设计时，要有绩效管理理念，决策者在做出决策部署时要考虑投入行政成本与产出的关系，在制度设计和方案制定时，尽可能地优化行政资源配置，从行政管理的开端确立绩效审计的理念。其次，执行者要根据管理层的决策部署，争取以最快的速度、最经济的成本实现海关决策目标，并将执行中遇到的资源浪费和效率低下的情况向决策管理层反馈，进一步完善优化执行机制，只有在绩效管理的理念下形成良好的上下联动的绩效管理机制，才能为绩效审计创造良好的环境，使开展绩效审计的起点更高。再次，监督者要适时介入到海关行政管理的流程中，及时发现纠正管理中存在的绩效问题，以利于决策者及时修正管理目标，执行者及时完善执行措施，提高行政管理绩效。

(二)建立海关内部绩效审计制度，为绩效审计开展创造良好的制度环境

当前，“依法行政”、“按章办事”的理念已深刻贯穿于海关各项工作中，如果没有一套完备的海关内部绩效审计制度，那么，开展系统化、经常化的海关内部绩效审计工作就是一句空话。虽然《宪法》、《审计法》并未提供明晰的上位法支持，海关可根据自身管理情况和形势需要制定海关内部的绩效审计制度，规定海关内部绩效审计开展的原则、范围、评价标准、方法、程序等事项，为绩效审计的开展提供海关内部的上位法依据，海关内审部门出台海关内部绩效审计的操作规范，广泛征求海关各部门、各管理层级的意见，重点就评价标准等事项交换意见，这不仅是规范制订过程，也是宣传绩效审计理念，使绩效审计得到海关内部广泛支持、减少实施过程中阻力的过程，通过内部绩效审计制度的制定和实施，为海关开展内部绩效审计创造良好的制度环境。

(三)将绩效审计融入到海关传统审计中，开展合规性审计和绩效审计相结合的综合审计

根据国际上开展绩效审计的经验，海关绩效审计所处环境以及海关内审部门自身的实际情况，目前在海关开展纯粹意义上的绩效审计，时机尚未成熟，比较现实的做法是将绩效审计融入到传统审计中，开展综合审计，在审计进行的各个环节融入绩效审计的内容。首先，结合目前海关开展的审计项目，在审计目标上明确绩效管理的目标，将审计目标由“合规”为重转向“合规”与“绩效”并重。其次，在审计核查中，要在验证“合规”的基础上，进一步分析绩效管理情况。再次，在审计分析评价时，要对绩效管理情况进行评价分析，不仅评价被审计对象管理是否合规，还要评价其管理的绩效情况。

(四)创新审计方法，构建形成多元化的海关内部绩效审计模式

绩效审计发展领域和绩效审计的服务对象众多，绩效审计的目标就不可能是单一的，内容也不可能做到完全统一，因此绩效审计的目标与内容必须是多元化的，必须针对具体情况分门别类，确定各领域适用的绩效审计目标与内容，绩效审计目标与内容的多元化决定着绩效审计程序与方法的多元化，以此构建形成多元化的绩效审计模式。海关在开展内部绩效审计时，应结合海关管理特点，主要以审计对象和操作过程为基础选择审计方法，并注重各项沟通结果的运用。首先，以审计对象界定为基础选择审计方法，对海关税收征管、通关监管、保税监管、稽查、企业管理等执法类业务，主要采用效率分析法、风险绩效评估法。效率分析法，是指对海关履行公务所花费的时间进行比较分析，分析效率低下的原因(企业原因或海关原因)，提出改进海关管理的意见。风险绩效评估法，是指要对海关业务执法行为进行汇总分析，查看是否存在无效执法，浪费海关监管资源的行为和情况。对财务管理、政府采购、后勤服务等为执法业务服务的综合保障类业务，更多的要采用比值衡量法、进度核对法。比值衡量法，主要是对各类财物类数值进行比对，按照年度变化、不同海关同类业务支出的情况进行比对，比较综合保障类工作本身的绩效情况。进度核对法，海关综合保障工作是为海关执法服务的，内审部门要根据预算安排情况对综合保障的各项工作推进情况进行跟踪核对，查看是否存在影响海关执法的情况，在执法部门和后勤保障部门之间架起一座联系沟通的桥梁，两者能够有效联通，促进后勤保障工作绩效的提高。其次，注重沟通成果的运用，绩效审计的证据除相关单证数据外，更重要的是调查问卷、座谈交流、情况反馈等沟通的结果，这是做出绩效审计评价的重要来源，也是支撑评价结论的主要依据之一。近年来，英国海关实行一种称为“绩效评估”的全新的管理模式，通过签订绩效协议，让所有的员工参与制定所在部门工作计划的全过程，让每个人都明白自己所从事的工作在本部门目标和任务中的作用，而且每个人工作效果的好坏也都可以通过协议的条款来进行衡量，同时也为员工奖惩提供了依据。这种目标明确、公正平等、保持沟通、鼓励参与的全员管理模式值得我们借鉴。

(五)逐步形成符合海关特点的绩效审计评价标准体系，提高标准的权威性

评价标准的确定是绩效审计工作的重点，我们可以从以下三个方面建立海关内部绩效审计标准。第一，遵循性导向的绩效审计评价标准。这类绩效审计的评价标准包括国家政策、法律、法规、被审计海关管理制度、被审计项目的中长期计划、被审计项目计划、预算、建议书、可行性研究报告和初步设计、被审计海关自定标准、项目合同要求的标准等。第二，指标导向的绩效审计评价标准。这种绩效审计的评价标准主要包括海关各领域绩效指标和指标的标准值。绩效指标主要指海关各领域制定的用于考核本领域工作绩效的定性指标和定量指标。指标必须确定由相应的标准值，这样才能通过审计评价得出结论，指标的标准值可以是被审计海关的历史水平，业务管理平均水平，也可以是业务管理最佳水平。第三，流程导向的绩效审计评价标准。内部控制审计、风险管理审计是一种典型流程导向的绩效审计，这种绩效审计的审计评价标准主要包括最佳实务、最佳案例标杆等。

(六)着眼长远，加强绩效审计人才的培养和储备

绩效审计师与传统审计师有很大的不同，充满挑战性，它是掌握多种知识，精通多种方法的复合体，对海关内部审计部门而言，绩效审计人才的短缺将是制约海关未来绩效审计工作开展的瓶颈所在。要加强海关绩效审计人才的培养和储备，首先，要在海关内部加强绩效管理人才的培养，单一的绩效审计人才的培养在海关是不可取的，只有在海关形成一支绩效管理的队伍，才可能在这支队伍中挑选出绩效审计的人才队伍，绩效审计师应该是绩效管理队伍中的精英；其次，形成海关绩效审计人才培养的长远规划，牢固树立“人才是审计工作的第一资源”和“人才兴审”的理念，将海关内部绩效审计人才的培养工作纳入海关发展战略；再次，促进海关内审人员知识结构多样化，海关的业务特点决定了仅仅懂得财务审计并不一定就能做好绩效审计，绩效审计人员需要掌握一定的管理知识和其他财务以外的知识。当前，要加大海关内审部门与其他部门的人员交流力度，通过不间断的“换血”、“充电”，让内审人员学习各部门的相关业务，提高内审人员开展绩效审计工作的能力和水平。

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