培树和践行法治意识 推进法治型海关建设——法治型海关建设初探

党的十八大报告指出，建设中国特色社会主义，总布局是经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体。其中在政治建设方面，强调应坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。党的十八大报告对法治建设提出了一系列新思想、新论断、新要求，指出“全面推进依法治国”、“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”，强调要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力”，凸显了法治建设在中国特色社会主义总体布局中的地位。

2013年2月21日，新华社解析新一届中央领导集体百日履职十大关键词之一就是“依法治国”。法治建设从制度之“制”走向治理之“治”，这表明了我国政治建设的一大进步。2月23日，中央政治局就全面推进依法治国进行第四次集体学习，习近平总书记强调：“要全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面。”这些都明确传递了一个重要的信号，那就是在中国未来改革发展前进的方向和路径上，“法治”已成为重要的共识、重要的政治方向，成为新一届中央领导集体治国理政最为醒目的标志之一。

海关总署党组在2013年的全国海关关长会议上着重提出要建设“学习型、服务型、法治型、创新型、廉洁型”海关，而法治作为发展的重心、履职的依据、创新的保障和反腐的利器，贯穿在海关改革发展的全过程，法治型海关建设成为“五型”海关建设的重要组成部分，成为新时期海关改革发展的重要共识和路径。

法治型海关建设的内容很广泛，经过初步学习和思考，笔者重点围绕“培树和践行法治意识”这一主题进行探讨。需要说明的是，这里所谈及的法治意识，不是广义上的遵纪守法意识，而是结合海关工作实际，着重强调在履行职责方面的依法、守法、执法意识，即依法行政、依法办事的意识。简单来说，是以规则意识和程序意识为基点和前提，运用法治思维和法治方式开展工作的思维和行为方式。

一、准确把握培树和践行法治意识的意义

培树和践行法治意识的意义，主要基于以下五方面的考量：

(一)法治意识的培树和践行，是海关实现从“法制建设”到“法治建设”转变的需要

从法律体系到法治体系的迈进是目前中国法治进程的一大可喜特点。对海关工作而言，也正面临着从“法制建设”到“法治建设”的转变。尤其是1998年起启动通关作业改革以及2004年起贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》以来，海关系统已初步建立起以《海关法》为主体的现代海关法律制度体系，基本实现了“有法可依”。无论怎样完备的法律体系、怎样科学的制度设计，都需要各级行政领导和每一位海关关员去执行、去落实。如果没有强烈的法治意识，没有“有法必依、依法行政、执法必严”的法治思维与法治实践，法治型海关的建设将只会是空中楼阁。同时，海关工作还具有权力下沉的特点，国家法律赋予海关的各类权力都具体化解在每个岗位的海关关员身上，每位海关关员都在具体执行着国家赋予的执法权力，体现着国家的意志和权力。从这个意义上讲，每位海关关员都是执法者，全员法治意识的培树和践行，是建设法治型海关的关键环节。

(二)法治意识的培树和践行，是改变法治意识缺失现状、有力推进法治型海关建设的需要

应该说，近年来海关在依法行政的法治意识培树方面总体上取得很大进步。但必须看到，很多法律条文和制度规范依然停留在纸面，有法不依、执法不严、违法不究仍是较为普遍的现象，同时还存在法规不健全、不细致，造成执法有缺位的问题。具体表现在“五重五轻”：一是“重实体轻程序”，由于程序不规范，实体结果就相应打了折扣；二是“重权力轻义务”，比如海关监管在查验方面很重视权力，但在查验过程中对相对人合法权益的保护重视还不够；三是“重任务轻法则”，重视完成上级布置的任务和指标，但轻视法律制度的刚性落实；四是“重形式轻规范”，重视阶段性的执法活动和专项行动，但还缺乏将其固化下来、妥善用法制解决问题的理念与长效机制；五是“重廉政轻渎职侵权”，传统观念认为只要不拿钱就可以，对是否渎职、有无侵权还重视不够。

上述这“五重五轻”的现象不同程度地存在于各级行政领导和每一位海关关员的习惯和意识之中。同时，由于法律和制度的不细腻、不完善、不周密以及执法情况的多样性、复杂性，导致海关执法的自由裁量权过大。在这种环境与背景下，海关关员执法的随意性很大，不严格依法办事的现象普遍存在，这正是我们面临的风险所在。制度的欠缺、自由裁量权过大加之法治意识的缺失，给海关执法带来了很大的问题。培树“明法、守法、执法”的意识，将其转化为各级领导干部和每位海关关员的信念、言行甚至性格，让既有的法律法规和制度规范得到有效实施，确保有法必依、严格执法，这是攻坚解决目前普遍存在的各种执法缺陷的重要突破口。

(三)法治意识的培树和践行，是改革创新与法律体系互为相得益彰的需要

相对于改革创新的日新月异，法律在具有稳定性的同时也具有滞后性。任何改革创新，必须在法治框架下推行；当改革创新到一定程度，又必然与原有的法律制度发生冲突，必须修订完善现有的法律制度，用制度将其定型。从这个意义上讲，改革创新与法制两者既存在冲突又互不排斥、紧密相联，需要互为补充。必须要有科学和理性的法治意识，否则在实践中就可能固步自封、僵化教条、机械执法，就可能犯“刻舟求剑”的错误，影响海关执法效能，也影响海关执法同社会发展的与时俱进，并带来一定的执法、管理和廉政风险。反之，如果只讲改革、不讲法制，视既有规范为障碍或者摆设，破坏了法制的统一与公正，改革成果也得不到有效保障，又会导致随意枉法。这就需要我们在法治意识的先导下，用理性的态度来分析处理好问题。特别是由于法律制度体系在一定程度上存在调整滞后、有些表述过于原则、与执法实际脱节等缺陷，不可避免地带来一些矛盾。需要在法律的基本框架内尊重和发扬基层以及每一位执法关员的首创精神，发挥大家的主观能动性和创造性，开动脑筋，积极提出改革建议。但无论如何，必须坚持一条基本的执法原则，就是先改法、先立法，再推行。

(四)法治意识的培树和践行，是重建社会信任、规范社会行为的需要

目前我国社会风气呈现诸多不良现象，突出存在两大问题：一是浮躁，甚至狂躁；二是诚信缺失，虚假、欺骗、瞒骗盛行。这些症结反映出的道德失范、滑坡和价值观失衡、混淆等问题引起了社会普遍担忧。近年来，在经济建设取得成功的同时，道德失范、法制失力，一定程度上也引发了社会失序。中国社会科学院在2013年初发布的《社会心态蓝皮书》中指出，目前我国的社会心态总体积极，但也产生“社会情绪反向”的新特点，出现了一些本该愤恨却钦佩、本该谴责却赞美、本该悲痛却欣喜、本该抵制却迎合、本该批评却肯定的负向情绪。再加上法治不严、正气不彰、社会成员法律意识下滑，导致了这种社会不信任感的加剧。此外，当今社会还弥漫着一种情绪化、意气化、偏激化的泄愤心理，网络成为谣言与攻击的集中地。在当前社会道德滑坡、价值观混淆、社会情绪反向的情况下，单靠道德和价值观教育恐难以很好地形成社会共识、扭转社会风气、实现社会互信。而法律则带有强制性，它确立了社会生活的基本规则，规定了言行操守的底线，具有统一规范行为、帮助明辨是非的作用。通过培树法治意识，用固定的法律法规来规范社会中每一个成员的行为，或是解决当前各种社会乱象更为有效的手段，也是重建社会价值观念和社会信任不可或缺的正能量。海关执法也同样如此，要重视舆论媒介，但不应为网络舆论所左右，而应始终坚持用法律法规来衡量我们的工作。

(五)法治意识的培树和践行，是执法者自我保护的刚性需要

当前海关执法面临着环境日趋复杂、任务日趋繁重、要求日趋增高的形势，新的问题、新的风险点也不断出现。近年来，国家法制的进步主要有两大显现：一是对保护相对人合法权益的日益重视；二是对执法行政机关职务犯罪的关注日益集中。对海关职务犯罪的关注也逐步加大力度，从查处故意犯罪转变为查处以玩忽职守罪为代表的非故意犯罪，即不经意犯罪。这促使我们要更加重视依法行政，更加严格谨慎地行使权力，不能出现任何偏差。应该说，这也是国家法治进步的体现。但目前部分海关关员的思想认识和准备并不充分甚至有些麻痹，不重视法律法规和岗位操作规范的研究和执行，依法行政意识淡薄，存在“轻程序、轻规范、轻履责”的现象，在执法中往往依照习惯、任由情绪执法，缺乏自我保护意识，进一步放大了风险。唯有积极培树和践行法治意识，严格按照法定标准和程序执法，才能确保执法行为经得起法律的检验，才能在保护相对人合法权益、依法履职的同时实现对执法者自身权益的最大保护。

二、准确把握培树和践行法治意识、推进法治型海关建设的内涵和标准

笔者认为，从个体上讲，培树和践行法治意识、推进法治型海关建设的内涵和标准至少应当包含以下四方面的内容：

(一)依法履职意识强烈

主动、强烈的依法履职意识是培树和践行法治意识的内生动力。营造法律至上的法治环境，依法行政是核心，关员的依法履职意识是基点。相对于普通个体，行政机关是实施法律法规的重要主体，在依法治国中发挥着中流砥柱与重要中坚的示范作用。最新的国务院工作规则已把“合法行政”和“正当程序”列入重要组成部分。只有“合不合法，合不合程序”成为领导干部与每个执法者的思维习惯和日常用语，“学法、明法、守法”才会成为社会的大语境；只有政府和公民都善于运用法治思维、选择法治手段，法治环境的建设才会进入良性发展推进轨道。一方面，作为领导者，要自觉将法治作为海关工作的基本方式和思维方式；另一方面，还要当好法治意识的培树者，通过日常灌输，不断强化海关关员“明法、守法、执法”的理念。

(二)参与健全法律制度

齐备、完善的法律制度是依法治国、推进法治型海关建设的基础，也是培树和践行法治意识的主要外在条件。目前，海关在推进法制建设方面还需倍加努力。需要强调的是，在推进海关法制建设的过程中，既要充分发挥基层和群众的主观能动性与创造性，汲取基层和群众丰富的实践经验，让法制从专家专利变为大众行为；每一位执法实践者也要摒弃立法旁观者的心态和“事后诸葛亮”的陋习，主动成为立法的积极参与者，从学术探讨变为实践操作，从立法机关工作程序变为社会实践。

(三)依法办事、执法必严

“有法必依、执法必严”是培树和践行法治意识的核心内容。从海关执法实践来看，实体和程序的不规范是一个长期存在的问题。从“有法不依”到“适用法律错误”到“不严格按照法定程序执法”、“执法随意性强”，造成的直接后果就是执法的统一性和公正性遭到破坏。依法治国本质上是一种“法律至上”之治。培树和践行法治意识必须坚持“让法律说了算”，并坚决贯彻“权责统一”的要求，让每一个执法者从学法、敬法做起，进而实现守法、执法、畏法。

(四)执法为民、公平正义

“执法为民、公平正义”是培树和践行法治意识的要义所在。“公平和正义比阳光还重要”，必须把执法为民、保障行政相对人的合法权益作为重心，遵循公平、公正、信赖保护的原则，以更高的执法质量、更低的执法成本、更合理的执法尺度、更便捷的执法方式，妥善处理执法过程中出现的各类矛盾和问题。执法为民、公平正义，要求我们做到以下四点：一是公正执法，不唯上、不唯绩、不唯情、只唯实、只唯民、只唯法。二是科学执法，在执法中坚持实事求是，注重与实际紧密契合。三是人本执法，有相应的救济和纠错制度安排，最大限度地保护相对人的合法权利，保证执法准确，从而实现法律效果和社会效果的统一。近期，最高人民法院常务副院长沈德咏阐述了“宁可错放，不可错判”等一些观点，其中就体现了人本主义。四是理性执法，注意思考执法中的得与失、必要与合理、成本与效益，努力将合法和合理统一起来。

对照上述标准，培树和践行法治意识推进法治型海关建设需要处理好以下六对关系：

一是处理好服从执行和法律至上的关系。海关是行政机关，服从命令与指示是必须的，这是基本点。但服从不代表盲从，我们要树立法律至上的观念，对明显违反法律法规的命令与指示，应当按照《公务员法》的相关规定向领导提出或者越级提出相应问题，或者尽力缓减违法指令造成的影响和后果。这种现象虽然一般不会发生，但一旦发生，就一定要有清醒的认识。

二是处理好习惯做法和法制规则的关系。在执法实践中，部分关员习惯于按固有模式、长期做法来执法，具体执法行为和方法往往遵循师傅或前辈的言传身教，并没有自觉思考执法行为的依据、职责、标准、程序等问题，对执法要求的认识缺乏法理基础，对执法行为的认知缺乏规则意识，在实际执法中带来标准不统一、程序不规范等问题，隐藏了较大的风险。为此，必须要把树立规则意识、按规则办事变成每一位海关关员的执法习惯。

三是处理好资源制约与法治要求的关系。客观资源的限制，尤其是人力资源相对短缺和业务量不断上升之间的矛盾，是在执法实践中不能严守法治规则的重要原因。但资源的限制并不能成为突破法治刚性底线的理由，必须通过更加合理的资源配置、更加科学的作业模式、更加深入的简政放权来逐步实现执法资源与执法要求的平衡。

四是处理好能力欠缺与履职责任的关系。海关关员能力的欠缺，尤其是查验、归类、审价等专业能力的不足，通常成为未能准确履行职责、依法行政的重要理由。但必须认识到，在战场上，无能决不会成为失利免责的借口；在刑场上，法盲也不会成为减免刑罚的理由。通过持续深入的培训教育，提高执法队伍的业务素养，这既是提升海关执法水平的需要，也是保护每一位执法者的需要。

五是处理好从众心理与自我保护的关系。从众心理也就是“法不责众”的心理，认为大家都这么做，就算错也追究不了个人的责任，这种心态在当前执法要求越来越高、相对人维权意识越来越强的情况下是十分危险的。现在大量的司法案例说明，行政机关人员不严格依法履行职责，出现违反操作规程执法的“乱作为”和“不作为”现象，都可能被认定为失职渎职和玩忽职守。对此，必须进一步认清现状，加强研究分析，使关员对新型风险点做到充分认识、有效防范，最大限度地保护好自己。

六是处理好创新发展与制度规范的关系。当前，海关正处于创新突破、转型发展的关键时期。我们所讲的创新突破、转型发展绝不是撇开法制，任意搞宽松、搞变通、搞特殊处理、搞“法外开恩”，在执法尺度与执法程序上必须始终坚持严格依法办事，这是海关工作必须坚守的生命线。任何改革发展，必须有制度约束，不得突破法治框架。

三、准确把握培树和践行法治意识、推进法治型海关建设的路径和具体措施

从组织行为来讲，可从以下四方面加以组织和推动：

(一)不断灌输，强化“明法、守法、执法”的理念，做到“培树意识、入脑入心”

从目前的社会大环境看，我国的整体法治环境还不理想，因而对社会整体法治意识的培树而言，其冲击和影响很大，对海关关员法治意识的培树影响也较大。概括起来，社会大环境的不利影响，主要体现在以下六个方面：一是整个社会还没达到法治社会的理想境地，“权大于法”、“以言代法”、“以权压法”等人治现象很普遍，其中既有历史原因也有体制原因；二是片面理解“讲政治、讲稳定、讲和谐”，导致执法的宽严尺度不一、舍法搞变通；三是运动式、指标式的执法行为导致冤假错案频现；四是人情社会、人情执法、看关系办事而形成的通融性执法，严重破坏了执法的公平、公正和统一，这也成为政府部门缺乏公信力的主要原因；五是受利益驱动和逐利影响，“权力寻租”、“功利执法”现象的存在，导致“有利则行、无利则惰，有利则宽、无利则严”的选择性执法，执法的严肃性、公正性受到严重破坏；六是当前社会弥漫着暴躁和戾气，网络社会的情绪化、偏激化、意气化尤为明显，对执法人员严格依法办事的信念产生了一定程度的冲击，有时为规避网络评论宁可搞变通。为此，我们要把握好界限，加大力度，推进全体关员“明法、守法、执法”意识的进一步培树与固化。

法治不仅是更好地治理社会、处理各种利益关系的有力杠杆，也是市场经济发展的基本保障，更是解决社会矛盾、维护社会稳定的有效手段。前英国首相“铁娘子”撒切尔夫人有句名言：“注意你的言辞，因为它将变成行动；注意你的行动，因为它将变成习惯；注意你的习惯，因为它将变成性格。”我们必须进一步强化法制宣传教育，在各级领导干部和广大海关关员中培树坚定、坚实的法治观念和执法理念，使之入耳入脑入心，成为大家自觉的行动、习惯和性格。

(二)完善海关法律制度体系，做到“广开言路、广泛纳谏”，广泛参与、突出重点

首先，要根据海关改革发展和执法实际需要，制定更加科学、系统的海关立法规划。具体来说，要把那些基础性制度，海关业务改革急需、执法迫切要求规范的制度以及实践经验丰富、已经形成共识、条件基本具备、出台时机比较适当的制度作为建设重点，加快立法进程。当前，海关正处于改革发展的攻坚期，如何处理好立法与改革的关系，使立法进程与改革进程相适应，及时研究解决新情况，是迫切需要考虑与推进的问题。

其次，要将立“新法”与改“旧法”并重，对从具备对外法律效力的规章、规范性文件到内部的执法制度规范，开展全方位、各条线的清理工作。要以制度的形式将法规的规范清理工作固化下来，以维护法治的统一和法律的尊严。其中各相关部门的高度重视和共同推进显得尤为关键。但总体而言，这方面目前还有很大工作余地与潜力。我们往往一方面抱怨制度不完善，另一方面在有机会参与时又未能珍惜。可以说，当前我们的首创精神相当多体现在个案的灵活处理方面，而未体现在固本强基方面，而这正是目前规制自由裁量权的重要课题。

(三)健全执法运行机制，做到“规范统一、公正文明”

习近平总书记强调：“要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”，同样，“努力让人民群众在每一项行政执法中都感受到文明公正”也应当成为培树和践行法治意识的重要组成部分。

一是认真积极统一执法尺度。一方面要分条线开展业务规范性文件的全面清理，抓紧编制各业务系统的《制度规定汇编》和《执法案例汇编》，明确各类业务事项的执法依据、业务流程、作业规范和工作指引；另一方面，要针对查验等执法标准模糊、执法程序不尽规范、执法操作比较随意化的重点敏感领域，细化岗位操作规范、认定标准和执法程序，以降低自由裁量权、减少执法的随意性。

二是在依法界定执法职责的基础上，完善海关执法的内外协作机制。完善业务接合部门之间的衔接配合，进一步明确各部门事权划分，有效解决因业务接合导致部门之间职责交叉、理解不一、缺乏沟通等原因造成的执法不统一问题。同时，要积极建立执法不统一现象的发现、会商和解决机制，保证海关内外各部门之间因法规理解不一致、适用依据有分歧而出现的争议(如商品归类争议)能够得到有效协调和及时解决。

三是在依法行政的基础上，维护相对人合法权益。在日常实际执法过程中，至少在作出对相对人权益产生不利影响的具体行政行为时必须履行告知义务，向当事人说明依据和理由，并听取意见、释疑解惑，给予当事人申辩和磋商的机会，以有效提升海关执法的严谨性和合理性。

(四)提升执法监督水平，做到“有错必纠、有责必究”

全国人大常委会委员长张德江强调：“绝不可把权力游离于人民的监督和制约之外。”培树和践行法治意识，加强执法监督是保障。目前，海关在执法监督机制方面虽取得很大进步，但也存在三个不容忽视的问题：一是执法透明度不足导致外部监督不够给力；二是内部责任追究不够力度导致未能很好汲取前车之鉴；三是复议诉讼的影响仅限于一事一案导致司法监督乏力。

针对上述情况，可从以下几方面着手改进：

一是全面推进政务公开，拓宽群众反映问题的渠道。通过提高海关执法的公开性和透明度，主动接受社会广泛、客观的评价，力求实现海关与管理相对人、与社会公众、与中介组织间的多方互动，为社会监督提供畅通途径。

二是充分重视各类救济方式对海关执法工作的监督和促进作用。广义的救济方式包括复议和诉讼，也包括企业直接向海关反映情况。要把握好申辩这一机会，善于听取企业的意见并做好必要的法制宣传、解释工作，既不要怕复议和诉讼，也不要“逼”着企业去复议或诉讼。在复议和诉讼过程中，要注意及时总结提高。

三是强化专门监督职能，完善层级监督机制。一方面，要确保审计、监察等专门的监督部门依法独立行使监督权力，把是否严格按照法定权限和程序行使职权、履行职责，各项工作是否有法必依、执法必严，作为检查的重点贯穿始终。另一方面，要充分发挥各条线的监督合力，对重点部门、重点岗位、尤其是具有较大风险的执法行为进行重点监督、加强预防，着力查发执法过程中的不到位、不作为问题，及时予以提醒，最大限度地保护好广大关员，真正做到海关权力运行到哪里、法律监督就延伸到哪里、法律责任就落实到哪里。

四是呼吁加快建立起以法治工作能力评判为重要组成部分的干部评议考核机制。一方面，在任前考试中强化对法治能力的考核和评估；另一方面，要将依法行政和学法用法情况(也可称为法治GDP)作为海关关员尤其是领导干部绩效考评的重要内容。通过教育、考核和问责并重的方式，推动各部门、各单位、各岗位法治意识的培树和践行。

四、培树和践行法治意识需要注意的几个方面

有法必依、执法必严是建设法治型海关的重中之重，但在培树和践行法治意识的过程中也要注意防止和克服偏颇倾向，避免片面化、机械执法。

第一，既要培树和践行法治意识、坚持严格执法，也要加强理性思考、注重解放思想。法治绝不意味着简单、局限地以法律来治理一切。法律不可能包罗万象，其涉及的范围是有限的，同时法律自身还存在滞后于社会发展等缺陷。因此，既要强调坚持严格执法，又要注意在执法过程中加强理性思考，注重解放思想，创造性地开展工作，注意克服教条主义、机械执法的倾向。

第二，既要培树和践行法治意识、坚持严格执法，也要积极改革创新。严格执法与改革创新并不冲突，不能简单把两者割裂与对立起来。任何改革创新，必须有制度约束，必须“在宪法、法律范围内活动”，不得突破法治框架。但坚持严格执法也不应成为改革创新的束缚。改革要有灵活度，要鼓励先行先试，在法治总体框架内可对滞后与约束的条款通过法律程序予以修订，先修法后推行。如修法有难度或不允许，也可求真务实、因事而异地开拓突破，在请示上级同意后实行一些个性化的操作。当改革创新成熟到一定程度，及时用制度将其定型，使之成为长期稳定、更加刚性的长效规范体系。

第三，既要培树和践行法治意识、坚持严格执法，也要坚持从实际出发。推进法治型海关建设很重要的一条是在坚持法律价值准则的前提下，从实际出发，探索建立并实践符合海关实际的法律制度。要将坚持从实际出发、为实践服务贯穿于立法、执法实践，使法治在推进海关改革发展中发挥更重要的作用。

第四，既要培树和践行法治意识、坚持严格执法，也要坚持以人为本。党的十八大报告关于法治建设的一大亮点就是确立了人本法律观，将以人为本作为法治建设的指导思想，凸显了“万事民为先”，这也应当是我们必须坚持的执法理念。法治不仅仅是为了约束规范人的行为，更重要的是要真正成为造福人民、提升安全感与幸福感、为广大人民谋利益的工具。为此，我们的执法工作应当符合大众的利益，符合社会发展的利益，将以人为本贯穿法治建设的全过程。

法治是人类政治文明的重要成果。正如有学者所指出的，“经济是一个国家的血肉，但法治是国家的骨架和脊梁。”只有大力弘扬法治精神，牢固树立法治理念，真正用法治思维替代习惯思维，才能为追求和维护“自由、平等、公正、法治”的价值沉淀提供支撑，才能为加快推进法治型海关建设进程提供动力。