政府再分配调节的国际经验及其对我国的启示

曹桂全

（天津大学 管理与经济学部，天津 300072）

自20世纪90年代开始，增加城乡居民收入、缩小收入差距、实现社会公平已经成为我国社会经济发展的重要课题。2013年2月国务院批转的《关于深化收入分配制度改革的若干意见》确定了“加快健全再分配调节机制”作为收入分配制度改革四个领域之一。包括美国、英国、澳大利亚等西方发达国家都有过通过政府再分配调节收入分配的经历，其中一些国家的努力是比较成功的。研究这些经验，对于认识政府再分配在缩小收入差距、形成合理收入分配格局中的作用和制定我国收入分配改革方案具有重要的借鉴意义。

一、政府再分配职能与缩小收入差距和实现社会公平

（一）收入分配政策实践的主题

考察西方主要发达国家的收入分配和政府再分配政策实践的演进过程，我们可以发现，收入分配和再分配政策具有阶段性，而在任何阶段上，收入分配和再分配政策都是围绕政府干预和市场机制之间的比较、效率和公平目标之间的取舍、个人自由和社会福利进行权衡选择的结果。

西方发达国家的经济社会发展战略和体制演化进程大体上可以分为三个阶段，即早期自由主义阶段、干预主义阶段和新自由主义阶段。从政府再分配制度的演化过程看，前资本主义以前的社会也被称为“嵌入社会的经济”，自由资本主义时期被称为“与社会脱钩的经济”，而政府通过建立社会保障制度来重构人们的社会关系时，被称为“重新嵌入社会的经济”[1]。早期自由主义阶段大体起自17世纪后期、结束于20世纪30年代。这一阶段西方国家发展战略和体制的特点可以概括为“小政府、大自由”。政府尽量不干预经济社会运作，每个人在法律上上都平等地享有比以往更多的个体自由，个体自主行动的空间发展了，个人活动的积极性、主观能动性得到空前的提高，充满生机和活力，并实际上引发工业革命，使人类的物质生产能力空前高涨。

自由主义的社会体制有其内在的局限性和消极后果，而且不适合社会化大生产发展的需要。每个人虽然在形式上有平等的自由，但由于先天或后天的差异，获取个人利益的能力事实上是不同的。起点上的公平并不能自发地带来结果上的公平，自由市场将导致社会成员之间在收入和财富分配方面差距的拉大，社会贫富悬殊、两极分化不可避免。这种不稳定因素积累到一定程度将导致了经济危机和社会倒退，甚至破坏自由市场的效率和活力。“二战”前后，西方发达国家普遍进行了体制改革，发展战略和社会体制中包括了更多的政府干预，这就是干预主义阶段。新的国家体制最显著的特征就是建立“大政府”，政府开始转变角色，直接介入到经济与社会的运作过程中去，而对收入分配的干预是显著的方面，而其中又以建立福利国家制度（社会保障制度）最为突出，由国家组织、面向全体社会成员提供一定的社会福利，帮助、资助、救助市场竞争中的弱势群体，进行以社会公平为目标的再分配。它克服了早期自由主义体制下日益尖锐的两极分化趋势，缓和了经济社会危机。社会福利国家制度挽救了资本主义，“二战”之后西方国家普遍出现一个相对稳定、相对繁荣局面。

但另一方面，政府干预主义体制也带来新的问题。最重要的一个问题就是福利国家制度导致经济活力和国际竞争能力的下降。政府对经济社会运作过程的各种干预尤其是福利国家制度降低了社会的活力和经济效率，不仅降低了国民财富中可用于投资的比重，也降低了社会成员为生存而努力的积极性、创造性。20世纪70年代开始，英国和美国率先开始了新一轮的改革，改革的方向在一定程度上是重新向自由主义体制方向转变，使西方发达国家的社会经济体制进入了一个新阶段，即新自由主义阶段。改革福利国家体制就是其中主要内容之一，但并不是简单回到早期的自由主义状态，政府也并不是重新变成“小政府”，福利国家制度也不是彻底瓦解。新自由主义的改革是对早期自由主义和干预主义社会经济体制的一种反思和调整，试图建立一种介于两者之间的、既有活力又不失稳定、既有效率又不失公平的更为均衡的制度。在这种新的制度环境下，市场经济活力得到了恢复，企业家自主权则比干预主义时期更多；政府提供的福利减少，失业率有所上升，贫富差异程度也有所提高，但适当的差异程度被认为有利于促进社会成员为更富足的生活而努力。

（二）经济增长与收入不平等的长期趋势中的政府财政再分配职能

1955年，美国经济学家库兹涅茨（Kuznets）发表了关于经济增长和收入不平等的长期趋势的论文，提出了经济发展过程中早期阶段收入差距先扩大、后期阶段收入差距后缩小的“倒U”假说（后被称为“库兹涅茨曲线”）。这篇论文对于以19世纪英国收入不平等扩大为观察对象而进行的理论化表示怀疑，认为在市场经济中存在制约收入不平等持续扩大的因素，并在经济增长后期阶段会逆转收入不平等扩大的趋势。库兹涅茨主要分析了市场经济发展中制约收入差距扩大的因素，对于政府干预收入分配的作用并没有深入讨论，其关于收入不平等的分析都是使用税前（政府福利实施前）收入。但是，库兹涅茨提出了政府税收和福利支出对收入不平等的影响，并在论文最后提出了关于经济增长与收入不平等长期趋势的“有效的研究工作应当从市场经济学转向政治经济学和社会经济学。”[2]

实际上，西方经济学家以及一些思想家围绕政府在收入分配领域是否进行干预存在长期的讨论。英国、德国等国家在19世纪建立社会保障制度之初，巴斯夏就提出，政府的行动应限制于保证秩序、安全和公正，越出这一限制，就是对人类自由的侵犯。他认为，社会保障与贸易保护主义一样，试图成为一个利益集团的工具，滥用国家权力，干损人利己之事，“国家是一个巨大的虚构物，其中每个人都是想牺牲别人而使自己活着。”[3]但这只是问题的一个方面，以边沁幸福思想为基础的福利经济学、凯恩斯开创的宏观经济学、德国以李斯特为代表的历史学派和以瓦格纳为代表的社会政策学派，都主张政府对社会经济和收入分配进行干预。在19世纪中叶到20世纪70年代，主张政府对收入分配进行干预的思想占了上风，福利国家制度在西方发达国家大行其道。马斯格雷夫1959年提出的现代财政职能理论是对这个思想成果和社会实践成果的概括，他指出，政府财政具有三项职能，除了资源配置职能和宏观经济稳定职能外，还有“调节收入与财富分配，使之符合社会上认为公平或公正的分配状态”的“再分配职能”。

如果我们把经济增长和收入不平等的长期趋势与政府职能的发展联系起来就会发现，政府再分配职能及其政策实践对现代国家中收入不平等起决定性作用。马斯格雷夫被认为西方现代财政学的创始人，其理论观点对学术界、政府政策实践都具有深远的影响，实际上确定了政府以缩小收入差距、实现社会公平的财政职能。在新自由主义时期，尽管政府再分配职能在政策实践中也有调整甚至减弱，但是财政再分配仍然是政府不可或缺的职能之一，是改善收入分配、缩小收入差距、实现社会公平的主导力量。

二、政府再分配职能的主要工具和政策措施

（一）财政再分配的主要工具

Kakwani指出，政府财政政策对收入分配的影响是广泛的，可以分为两类。第一类是通过影响商品和服务价格从而影响要素收入分配的项目，主要包括最低工资制度、财政贴息和工资指数化。这种再分配机制对居民收入的影响是间接的。第二类是政府财政对居民市场收入进行再分配的财政政策，包括间接税、直接税和各种以社会福利为目标的政府收入转移项目，这种再分配机制对价格形成和市场收入没有或者只有轻微的影响，而是直接影响居民可支配收入[4]。西方发达国家关于政府再分配的研究更关注于第二类财政政策，并将其进一步划分为税收（taxes）和收入转移（transfers），再分配政策和机制也都体现在税收和收入转移项目之中。

以美国为例，税收依据其规模主要包括：所得税（联邦所得所和州所得税）、工薪税、消费税、财产税和企业所得税。其中，个人所得税和工薪税占全部税收的2/3左右。此外，美国等国家还有一项重要的制度，即劳动所得税收抵免制度（The Earned Income Tax Credit，EITC），该制度是对低收入家庭劳动供给的补贴，属于一种收入转移，但是也被看做是个人所得税制的一部分。美国的收入转移项目比较复杂，可以分为公共救助、社会保险项目、社会服务项目三类。公共救助面向低收入人群，用一般政府收入支付，包括困难家庭救助（TANF）和补充社会保障收入（SSI）；社会保险是政府强制的保险项目，包括老年人、幸存者和伤残保险（OASDI）、医疗保险（Medicare）、失业保险（UI）；社会服务项目为居民提供医疗健康服务、培训以及对儿童、老年人、残疾人进行救助，例如儿童健康和发展项目、家庭服务项目、老年服务项目、职业培训项目、法律救助项目、精神卫生项目等。

财政再分配项目对收入分配进行调节的机制、能力、价值取向是不同的。所得税在西方被称为“罗宾汉税”，通过免征额和累进税率结构的设计，实行“高收入多纳税、收入低少纳税、收入低到一定程度不纳税”的税收政策，其调节收入分配的机制是“削高”。同时，在个人税收政策上，英国、美国、澳大利亚还逐渐出台一些利于降低低收入者税收负担、公平税负的政策，例如工薪家庭税收抵免政策、未成年子女税收抵免政策、老年人高费用扣除标准政策、高收入者额外高税率政策等。工薪税（或者称为社会保障缴费）实行比例税制，并且封顶，具有累退性，将起到扩大收入差距的作用，因此工薪税并非收入差距调节的手段，而是筹集社会保障收入的工具。社会保障制度包括基于收入调查的收入转移（类似于社会救济）和非基于收入调查的收入转移（类似于社会保险）。基于收入调查的收入转移（无论是现金给付还是实物给付形式），都是针对最低收入人群和弱势群体的，因此具有明显的缩小收入差距的功能，其调节机制是“提低”。非基于收入调查的收入转移项目，一般实行缴费基准制或者其他与收入不相关的基准，其调节机制有两个方面，一是政府将一般收入向居民转移，普遍提高居民收入，从而缩小相对收入差距①；二是在统筹账户之下，实现高收入者向低收入者进行收入转移②。非基于收入调查的收入转移具有收入差距调节作用，但显然不如基于收入调查的收入转移项目的作用明显。EITC制度是面向低收入者设计的，在该制度之下，低收入者就业后能够获得工资薪金所得税的减免和补助，具有劳动激励和社会保障的双重功效，是一项重要的财政再分配制度创新，不仅能够起到缩小收入差距的作用，还能避免传统社会救济项目的“养懒汉效应”。

（二）再分配政策和实践

1．英国

英国的再分配调节手段包括税收和社会保障两个方面。税收包括直接税和间接税。直接税包括个人所得税、遗产税和赠与税、社会保障税和联邦。1799年英国就开始征收个人所得税，也是最早开征个人所得税的国家，开始的时候只是作为筹集财政收入的手段，至今已经成为调节收入分配的重要手段。1979年以来，个人扣除标准一直提高，从1979年的3140英镑提高到2010年的6475英镑，并逐步设立针对老年人的更高的扣除标准、子女税收抵免制度、工薪家庭税收抵免政策。2009年，对最高收入者适用了低税率（10%）、标准税率（22%）和高税率（40%）之外的50%的额外税率。在这些税收政策之下，高收入者成为纳税主体，1%的高收入者纳税占纳税总额的21%，10%的高收入者纳税占总纳税总额的51%，50%的高收入者占纳税总额的89%。遗产税和赠与税也是英国税收调节的重要制度。英国税法规定，遗产税和赠与税合并一起征收，即继承人除了要对死者遗留的财产缴纳遗产税外，还要对死者7年内赠与的财产缴纳赠与税。

英国很早就实行了福利制度，并成为收入分配调节主导力量。1601年英国就颁布了“济贫法”，对有劳动能力的贫民、无劳动能力的贫民和无依无靠的孤儿实施救助，并以恩赐性和惩戒性著称，奠定了现代社会救助的基础，是社会保障制度建设的先驱。19世纪陆续制定一系列社会保障制度，但总体上存在门槛高、保障水平低、管理混乱得问题。1942年以经济学家贝弗里奇为主席的委员会提出的《关于社会保险和有关福利问题的报告》（被后人称为“贝弗里奇报告”）为转机，英国建立了包括“国民保险法”、“国民保健事业法”、“国民救助计划”、“家庭津贴法”、“国民工伤保险法”等在内的统一的社会保障制度，实施“从摇篮到坟墓”的社会保障，每个国民享有医疗、药品、住院和护理，对新生婴儿、儿童教育、失业、工伤、退休、疾病、丧葬等方面的补助金和救济金，以及食品补贴和食品券等。英国政府于1948年宣称建成“福利国家”，其财政支出中规模最大的项目就是社会保障支出（福利国家支出）。以1997年为例，英国财政支出占GDP的41.3%，而其中61.5%为福利国家支出[5]。

20世纪80年代，英国开始进行私有化改革和福利国家制度改革。但是，英国政府在私有化进程中，也注意照顾工人阶级的利益，例如逐渐建立起一个完整的全国性再就业培训和职业介绍机制，比较好地解决了经济转型过程中的再就业问题。

2．美国

虽然美国被称为倾向于自由主义、政府干预更少的国家，但政府再分配职能似乎并不落后。美国政府承担了对贫穷、歧视问题及最终可能出现的街头骚乱的责任，无论是“向贫困宣战”、“伟大的社会”这样的社会运动，还是建立困难家庭补助计划、社会保障法、“医疗照顾、医疗补助与社区法”、食品券计划等社会保障制度建设，以及围绕再分配而进行的个人所得税制度的一系列创新，促进了政府再分配职能的落实，较大程度地实现了再分配调节。

与英国类似，20世纪70年代之前，美国的政府再分配政策经历了一个强有力的扩张过程。1935年美国国会颁布了《社会保障法案》，是美国第一个全国性的、由联邦政府承担义务以解决社会老年和失业问题的社会保障立法。20世纪50至70年代，美国的社会保障制度获得了更大程度的拓展和深化，社会保障项目渐次推出，如老年医疗保险法案和教育保障法案、住房补助法案、食品券法案等，社会保险参加者的受益者人数剧增，受益比例提高。随之而来的是美国联邦政府的支出结构发生了重大变化，从1959年到1983年，联邦政府支出大规模地转向社会福利，转移支付占联邦支出的比重从25%上升到40%[6]。政府再分配制度的实施，使贫困人口的比重有所下降，使失业者在一定的时期得到补偿，使老幼病残、鳏寡孤独等得到照顾，老年人生活得到保障，医疗健康体系惠及更多人群，缓和了社会矛盾，维护了社会稳定。

进入20世纪70年代后至今，美国政府也开始关心实施社会保障制度存在的一些弊端，如有些社会保险项目滋长了懒惰、依赖心态，妨碍了经济效率，造成了巨大的浪费，社会保障事业管理烦琐、冗员日增、开支庞大，社会保险税不断提高，普通公民对政府的不满和对立情绪增加，开始了社会保障制度改革，并延续至今。

3．澳大利亚

澳大利亚的收入分配管理能力比较强，收入分配宏观管理体系较为完善，形成了比较完善的社会保障体系和以个人所得税为主体、以财产税和消费税为辅的税收调节体系。在个人所得税税收政策上，一是总体上降低税率，二是为更好地体现税负公平，澳大利亚对老年人、在战场上服役的人等符合条件者实行减税或者免税，对个人受教育支出及对慈善机构捐赠等支出也实行减免。社会保障体系是政府再分配的核心，而养老金是社会保障的核心，政府养老金、强制缴纳的职业年金都是澳大利亚有特色的社会保障制度。自1909年开始，凡是经过收入和资产审核后符合条件的澳大利亚公民、永久性居民或其他符合一定条件的人群，只要达到年龄，不论其以前的就业状况或缴税情况，都能无偿地领取到政府提供的基本养老金。根据收入和资产拥有情况，那些收入和资产在标准线以下的居民，可以全额领取基本养老金，随着收入和资产的增加，基本养老金的数额逐渐减少并直至取消。澳大利亚从1992年开始实行强制缴费职业年金制度，年收入达不到限额的雇员必须缴纳强制性职业年金，雇主的缴费率为雇员工资的9%，雇员可以根据自身情况选择一定的缴费比例，雇员达到法定退休年龄后，可以一次性领取或分期领取年金。其次，政府还建立其他的政府补助支出和福利支出制度，主要包括政府转移支付性的收入补助和失业救济两个方面。收入补助主要是以分娩津贴、单身父母津贴、疾病和伤残津贴等形式，直接以现金的方式发给居民，是重要的收入分配调节手段之一。2003-2004年度，澳大利亚最高10%收入组与最低10%收入组居民的初次分配收入之比为28.3倍，而通过政府转移性补助支出（包括政府养老金）调整以后，该比例就迅速下降到6.8倍。最后，澳大利亚政府还通过廉租公房、健康保健卡、交通折扣卡等实物形式为居民提供福利，显著地缩小了居民收入差距[7]。

三、政府再分配效果

（一）政府再分配效果

从西方发达国家的经验看，收入分配研究的重点已经逐渐转向再分配政策和再分配效果的评价，政府收入分配政策的重点也是关注初次分配的变动、再分配调节初次分配的效果以及可支配收入的分配差距变动，关心再分配政策是否有效调节初次分配差距的扩大。

政府再分配效果（redistribution effect，RE，也译再分配效应）是测度政府再分配收入分配调节作用的指标，用再分配实施前收入的基尼系数与实施后的基尼系数的差额（基尼点，Gini point）表示，或者基尼系数变化的百分数（RE%）表示。

西方发达国家的财政再分配效果有多大？首先看英国。2004年，英国居民初始收入分配的基尼系数为0.52，社会保障使基尼系数降低0.15，降低了29%，降低到0.37；直接税使基尼系数进一步降低了0.03，降低了5.8%，降低到0.34，这也就是可支配收入基尼系数；间接税则使基尼系数扩大0.04，扩大了7.7%，扩大到0.38。如果只考虑社会保障和直接税，政府再分配使基尼系数降低0.18，降低了34.8%，使基尼系数从初始分配的0.52降低到可支配收入的0.34，政府再分配的作用是很强的，效果是明显的。收入转移调节收入分配的力度强于税收，前者的贡献率是83.3%，而后者是16.7%[8]。

其次看美国。美国被认为是收入差距比较大的国家，但是一些研究者的研究表明，美国居民可支配收入与英国非常接近，政府再分配调节的效果也差不多。Kim和Lambert（2009）测算了1994年、1999年和2004年美国政府再分配效果，初次分配收入的基尼系数分别是0.47、0.49和0.5，经过政府再分配调节之后，可支配收入的基尼系数下降到0.32、0.34和0.34，政府再分配调节效果（RE%）为32.8%、29.5%和31.7%。收入转移的收入分配调节力度强于税收，前者的贡献率为88%，后者只有12%[9]。

澳大利亚的政府再分配调节效果更为明显。2003-2004年，居民初次分配总收入（工资薪水加上利息、红利、财产收入等要素收入）的基尼系数为0.469。经过再分配调节以后，居民可支配收入的基系数下降到了0.297，再分配使基尼系数下降了36.7%[7]。

（二）收入不平等变化的新趋势

最近的研究显示，20世纪80年代以来，西方发达国家的可支配收入分配差距并没有进一步下降，甚至出现了轻微的扩大。Kim和Lambert（2009）发现，1994年到2004年，美国初次分配基尼系数从0.47扩大到0.5，政府再分配的调节效果从32.8%下降到31.7%，可支配收入分配基尼系数从0.32扩大到0.34。政府财政再分配政策相对于迅速扩大的初次分配调节能力不足，无法扭转最终收入差距扩大的趋势[9]。Immervoll和Richardson（2011）分析了1985年到2005年OECD国家的政府再分配政策调节收入不平等的效果。他们发现，多数国家的最终收入不平等扩大了，收入不平等缩小只是一些插曲而且没有改变扩大的总趋势。20世纪80年代中期、20世纪80年代中期和21世纪初叶中期12个OECD国家初次分配的基尼系数平均分别为0.362、0.392和0.398，可支配收入的基尼系数平均为0.267、0.274和0.283，再分配调节力度分别为26.4%、29.9%和28.7%。在这个过程中，政府再分配能力有所增强，但是再分配无法抵消初次分配收入差距的扩大，最终导致可支配收入差距的扩大。经济生活中出现的初次分配收入差距的扩大是这一时期收入不平等扩大的根源，而政府再分配政策在抑制高收入阶层收入增长方面的不成功，也是收入不平等扩大的重要原因[10]。这表明，收入不平等并不是像库兹涅茨设想的那样在出现“拐点”之后持续地缩小，任何时期的可支配收入差距的大小取决于初次分配收入差距和政府再分配调节能力的对比。

四、对我国收入分配制度改革的启示

国内当前还主要关注最终居民收入分配差距（即可支配收入差距）有多大的问题，而主要西方发达国家公布的收入分配差距不仅是这样的一个最终结果，而是初次分配收入差距、再分配效果和最终居民收入分配差距。最终收入分配状况取决于初次分配与再分配的共同作用，而最终收入差距缩小主要依靠再分配的力量。我国的收入分配制度改革，应当将重心放到强化政府再分配职能、健全政府再分配调节机制以及确立政府再分配对缩小收入差距、形成合理收入分配格局的主导作用上来。

（一）最终收入不平等状况取决于政府作用与市场机制的对比

我国的收入分配研究已经借鉴了很多西方发达国家关于收入分配问题的研究经验，比如经济发展与收入不平等长期趋势的研究、比如收入不平等的规模测算及其来源分解分析。这些研究的侧重点在于说明最终收入分配差距有多大以及这个差距是如何形成的，比如城乡差距、地区差距、行业差异、灰色收入差距以及工薪收入差距、财产性收入差距、经营性收入差距、转移性收入差距都被用来解释最终收入差距的形成。

从西方发达国家的经验中我们看到，决定可支配收入差距的是初次收入分配差距与政府再分配调节之间的对比，而政府再分配职能的发挥程度又是政府干预与市场调节、效率与公平、个人自由与社会福利之间的三个矛盾演化的结果。这是影响收入不平等变化的内在依据。国内很多关于收入不平等的成因分析中、在对经济增长和收入不平等的长期趋势的形成中，忽视了政府这个决定性因素。能够使收入差距缩小的因素是什么？新古典经济学认为，经济发展的扩散效应、涓滴效应就促进收入差距的收敛。但是，为什么美国等西方发达国家的收入不平等在20世纪80年代以后并没有进一步降低？政府的收入分配调节能力在增强，但是市场的力量（技术进步、金融发展、寡头经济）导致的初次分配收入差距又出现了新的扩大趋势，并没有像新古典经济学预期那样缩小。市场在局部可以存在缩小收入差距的作用，但是期望市场的发展能够缩小收入差距从本质上背离了市场的本性。缩小收入差距一定要依靠政府的作用。最终收入差距有多大，必然取决在收入分配领域于政府与市场力量的对比。

当前，我国收入分配差距很大，这是一个共识③。有的研究认为，灰色收入太多了，灰色收入导致初次分配领域的资源配置扭曲和再分配领域的逆向调节，是收入差距扩大的原因[11-12]；有的研究者认为，政府控制了过多的社会资源，并进行不公平的垄断交易，收入分配没有体现贡献原则，是我国收入不公平的根源[13]；有的研究者认为主要原因是收入分配不规范和政府行为不规范的问题[14-15]。从我国改革开放以来的政策实践看，我国强调经济建设为中心、强调发展、强调GDP、强调收入分配的贡献原则，重视政府财政的资源配置职能（经济发展职能）和宏观调控职能，而公平长期处于“兼顾”④的位置，财政再分配职能并没有得到充分重视，收入分配政策倾向于拉大差距和鼓励先进、鼓励发展，这必然导致日益扩大的初次分配收入差距不能得到有效调节，导致最终收入分配收入差距的扩大。因此，从根源上说，我国收入差距扩大的问题，是以公平为目标的政府财政再分配职能严重弱于市场机制实现的收入分配的结果，是以公平为导向的财政再分配职能弱化的结果。

（二）我国当前收入分配问题的实质是再分配问题

2013年1月18日，国家统计局公布了全国居民收入基尼系数：2003年是0.479，2004年0.473，2005年0.485，2006年0.487，2007年0.484，2008年0.491，2009年0.490，2010年0.481，2011年0.477，2012年0.474。从这十年的变动趋势看，2008年最高，此前总体上呈现上升趋势，此后出现了连续四年的下降。这个数据与此前不久西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心公布的全国家庭收入基尼系数0.61形成很大的对比和反差。由此，我国居民收入基尼系数有多大再次被热议。

研究国外收入分配的理论、政策和经验，一个很清楚的事实是：当今的收入分配的研究非常重视再分配效果的研究，核心问题是政府再分配政策对缩小收入差距起到了多大作用。比较而言，国内的研究集中在居民收入基尼系数究竟有多大、是不是达到了两极分化的程度、是不是已经出现“拐点”这些问题上。这些研究是重要的，因为我国官方很长时间没有公布居民收入基尼系数，需要有一个数字尺度衡量收入差距。但是，这样的研究只能使其价值停留在收入分配政策的方向上（也就是要不要缩小收入差距），而无法找到具体的收入分配改革方案。

收入分配差距问题包括四个方面：首先，按照市场机制、贡献原则进行的初次收入分配，其收入差距规模有多大，变化趋势如何？其次，政府建立了哪些再分配制度、实施了哪些再分配政策，这些制度、政策的再分配效果如何？变化趋势如何？第三，经过政府再分配的可支配收入差距有多大？变化趋势如何？第四，政府再分配以及最终收入分配是否达到了人民的期望？如果没有，怎么改进？

从主要西方发达国家的经验看，政府再分配效果达到20%～30%，也就是使初次分配收入差距缩小了20%～30%。国家统计局公布的全国收入基尼系数不言自明的是可支配收入，那么，政府再分配前的收入基尼系数是多大？政府再分配作用有多大？如果从2008年全国收入基尼系数开始下降，是初次分配收入差距下降引起的，还是政府再分配调节力度增加引起的？只有能对这个问题做出回答，才能全面反映我国的收入分配差距和收入分配政策尤其是政府再分配政策的效果，才能有助于我国收入分配政策尤其是再分配政策的制定。不能回答这个问题，单纯给出一个最终收入分配差距，在当今来看，政策意义就不明显。因此，关注收入分配问题，必须关注政府再分配和政府再分配职能，这样才能更好地检视我们的收入分配政策，更利于改进收入分配政策。

（三）强化政府再分配职能是当前我国解决收入分配问题的关键

2013年2月3日，国务院批转了“关于深化收入分配制度改革的若干意见”。该“意见”除了提出收入分配制度改革的目标和工作部署之外，着重提出了收入分配制度改革的四个领域，即：继续完善初次分配机制、加快健全再分配调节机制、建立健全农民收入较快增长的长效机制、推动建立公开透明、公正合理的收入分配秩序。但是，什么是根本问题？哪个机制需要优先建立？从英国、美国收入分配政策实践中看到，其收入分配制度发展的政策方向是清晰的，这就是渐次经历放任阶段、强化政府再分配的阶段、再分配政策的调整阶段，而再分配、政府干预、社会福利是收入分配制度（主要是再分配制度）建立、发展和改革的主线，政府再分配是关键的环节；在解决收入分配差距扩大问题的阶段，强化再分配、加大再分配调节力度是关键。

我国处于社会主义初级阶段，收入分配制度改革的确比西方发达国家复杂⑤，初次分配制度也需要进一步改革，初次分配关系需要进一步理顺，进一步体现贡献原则、同工同酬、促进就业，完善最低工资制度和工资集体协商制度。但是，初次分配能解决困难家庭的问题吗？初次分配能解决老年人的问题吗？初次分配能解决医疗问题吗？初次分配能解决没有工作的人的收入问题吗？都不能。在收入差距扩大阶段，当收入分配问题作为政策议题来考虑的时候，其本质是再分配问题，其基本要求就是强化再分配调节力度。对比西方发达国家政府再分配制度和政府再分配效果，我国政府再分配制度是否健全，政府再分配效果如何，是不是达到了人民的期望？研究者基本上给出了否定的回答。我国个人所得税制度调节收入分配的实际效果是很弱的，一方面受个人所得税规模的客观制约，另一方面也与个人所得税制度缺乏有助于调节收入分配的政策机制有关。个人所得税作为税收调节收入分配的主力手段，迫切需要以提高收入分配调节能力、以公平为导向的税制改革[16-18]。更为重要的是，社会保障制度本应该在收入分配调节中起主要作用，但是我国的社会保障制度在城乡、不同地区、不同人群之间不统一、不统筹、不衔接，导致了虽然在城镇内部、农村内部缩小了收入差距，但是却扩大了城乡差距、扩大了不同社会群体之间的收入差距，并总体上扩大了居民收入差距[19-20]。我们有理由不重点改革和完善社会保障制度吗？如果不以公平为导向、不以加大收入分配调节力度为导向进行社会保障制度的完善，我们凭什么期望缩小居民收入差距，凭什么期望社会公平？从大局上看，我国当前处于强化政府再分配的阶段，加强、改革和完善政府再分配制度，通过再分配缩小初次分配差距应是重中之重。

我国的一些研究者很早就提出改革和完善个人所得税税制，建立统筹统一的社会保障制度，我国的个人所得税制度和社会保障制度也一直在改革和完善。但是，从指导思想上看，再分配职能仍然没有像经济发展职能、宏观调控职能那样在政府工作中得以确立，缩小收入差距的重担也没有重点放在政府再分配职能发挥上。收入差距扩大被认为是初次分配不合理、灰色收入、收入不规范导致的观念，以及改革不具备条件的观念，将无法推动政府从根本上、长远地进行健全政府再分配调节机制的大手术，这就影响了收入分配调节取得实质性的进展。从西方发达国家的经验看，从我国迫切需要缩小收入分配差距的实际要求看，健全政府再分配调节机制制度的大手术还是尽早作为好。

注 释：

① 这种转移支付就是均等化转移支付。虽然每个人获得的转移支付额相同，不能降低绝对收入差距，但是会缩小相对收入差距。

② 非基于收入调查的收入转移一般实行缴费基准制，且待遇与缴费额有关，其主要功能是实现分散风险的资源配置效率功能。如果全部实行个人账户，则完全不具备收入分配调节功能。统筹账户比例越大，收入分配调节能力就越强。

③ 按照下文给出的国家统计局公布的我国居民收入基尼系数的数据，我国居民可支配收入差距基本与美国、英国、澳大利亚的初次分配收入差距相差无几，收入差距的确很大。其实数据是反映事物本身的，我国收入差距之大，每个人都可以感受到。

④ 什么是兼顾？兼顾就是可少顾也可多顾，顾有不同的程度。因此，效率优先、兼顾公平不过是以经济建设为中心的另一种表述形式。直到中国共产党第十七次代表大会，才确定了“初次分配和再分配都要处理好公平和效率的关系，再分配更加注重公平”的指导思想。

⑤ 我国的收入分配领域和再分配领域都存在比较严重的问题，如《关于深化收入分配制度改革的若干意见》指出，收入分配领域仍存在一些亟待解决的突出问题，主要是城乡区域发展差距和居民收入分配差距依然较大，收入分配秩序不规范，隐性收入、非法收入问题比较突出，部分群众生活比较困难，宏观收入分配格局有待优化。

[1]王绍光.现代国家制度中的再分配机制[M]//胡鞍钢，王绍光，周建明.第二次转型：国家制度建设.北京：清华大学出版社，2009：232-266.

[2]Simon Kuznets.Economic Growth and Income Inequality[J].American Economic Review，1955，45（1）：1-18.

[3]弗里德里克·巴斯夏.和谐经济论[M].北京：中国社会科学出版社，1995：11.

[4]Nanak Kakanni.Analyzing Redistribution Policies：A Study Using Australian Data[M].New York：Cambrige University Press，1986.

[5]尼古拉斯·巴尔.福利国家经济学[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2003：9.

[6]大卫·N.海曼.财政学：理论在政策中的当代应用[M].北京：北京大学出版社，2006：14.

[7]国家发展改革委就业和收入分配司考察团.澳大利亚收入分配管理和调节考察[J].宏观经济管理，2007（11）：72-74.

[8]国家发改委就业和收入分配司.英国再分配调节措施的基本情况和效果评估[DB/OL].就业·分配·保障简报，（2006-07-06）[2012-04-20].http：//www.sdpc.gov.cn/jyysr/jb/t20060706_75636.htm.

[9]Kinam Kim，Peter J.Lambert.Redistributive Effect of U.S.Taxes and Public Transfers，1994-2004[J].Public Finance Review，2009，37（1）：3-26.

[10]Herwig Immervoll，Linda Richardson.Redistribution policy andinequalityreductioninOECDcountries：whathaschanged in two decades[DB/OL].（2011-10-04）[2012-02-20].http：//dx.doi.org/10.1787/5kg5dlkhjq0x-en.

[11]王小鲁.灰色收入与居民收入差距[J].中国税务，2007（1）：48-49.

[12]王小鲁.灰色收入拉大居民收入差距[J].中国改革，2007（7）：9-12.

[13] 刘 小 玄.收 入 不 平 等 的 根 源 在 哪 里[DB/OL].（2006-07-03）[2012-02-20].http：//lib.cet.com.cn/paper/szb_con/60480.html.

[14]高培勇.规范政府行为：解决中国当前收入分配问题的关键[J].财贸经济，2002（1）：5-10.

[15]贾康.调节居民收入分配需要新思路[J].当代财经，2008（1）：5-8.

[16]胡鞍钢.加强对高收入者个人所得税征收，调节居民贫富收入差距[J].财政研究，2002（10）：7-14.

[17]彭海艳.我国个人所得税再分配效应及国际比较[J].华东经济管理，2011（11）：63-66.

[18]万莹.个人所得税对收入分配的影响：由税收累进性和平均税率观察[J].改革，2011（3）：53-59.

[19]黄祖辉，王敏，万广华.我国居民收入不平等问题：基于转移性收入角度的分析[J].管理世界，2003（3）：70-75.

[20]张晓芳.关于我国居民收入分配再分配的实证研究[D].长春：吉林大学，2011.