内生增长理论下的我国财政支出结构优化

■王浩然（长安大学经济与管理学院 西安 710064）

内生增长理论概述

内生增长理论是产生于20世纪80年代中期的一个西方宏观经济理论分支，其核心思想认为内生的技术进步是保证经济持续增长的决定因素。内生增长模型包含两条具体的研究思路。第一条是罗默、卢卡斯等人用全经济范围的收益递增、技术外部性解释经济增长的思路；第二条是用资本持续积累解释经济内生增长的思路，代表性模型是琼斯-真野模型、雷贝洛模型等。从理论发展的角度分析，内生增长理论主要的贡献是将“知识”和“技术”在模型中内生化，认为技术进步既是经济增长之源，又是“知识” 内生积累的结果（黄芳娜，2008）。内生增长理论认为，一国长期经济增长由以人力资本、知识或技术进步为核心的内生变量决定，这些内生变量对政府政策特别是财政政策是敏感的，并受政策的影响。内生增长理论及其实证研究总结出了一套维持和促进长期增长的政策，如补贴教育、支持研究与开发活动、实行有利于知识积累并在世界范围内传播的贸易政策等。该理论对于我国当前经济转型时期财政政策的转变，特别是财政支出重点的转移有着十分重要的理论指导意义。

财政支出结构优化的含义

财政支出结构是指各类或各项财政支出占总支出的比重，支出结构与支出规模是紧密联系的。在我国当前经济高速发展的情况下，税收收入有了大幅度的提高，相应地，财政支出也有了规模上的增长。在增长的这部分支出中，落实到具体用途上，哪些方面增长得快，所占总比重大，决定着国家一定时期方针政策的执行情况。从长远来看，国家的长期发展战略是不变的，短期内根据国内国际实际调整政策，其结果必然会导致财政支出结构的变化。由此可知，国家的大政方针决定着一定时期的财政支出结构。支出结构的优化从当前看，就是要以科学发展观为依据促进全面协调可持续发展，建设又好又快的国民经济体系。优化的效果直接表现在财政支出的结构上（在不考虑支出效益的假设前提下），因而实际支出结构是否符合大政方针成为检验支出结构是否优化的唯一标准。

中国财政支出结构存在的主要问题

要探讨财政支出结构，首先要将财政支出进行不同的分类。根据要讨论的主要方面，按照财政支出与经济活动的关系分为购买性支出与转移性支出；按照支出的是否形成资产，是生产性支出还是非生产性支出分为投资性支出和消费性支出。下面分别就这两种分类的支出所存在的问题进行讨论。

（一）购买性支出与转移性支出

购买性支出是指政府为了履行其职能，从市场上取得物品与劳务并支付相应资金而发生的费用，是一种市场交换。转移性支出则是政府的一种单方面、无偿的支出，并不通过市场进行。从目前数据来看，我国购买性支出所占比重要远远大于转移性支出，约为70%左右，这一比重不但高于发达国家水平，也高于发展中国家的平均水平。这项支出偏高不但削弱了收入分配职能，更有其深层次的原因。

从购买性支出的构成看，主要有行政管理支出，教育、科学技术支出和投资性支出中的基础设施投资、“三农”投入等。新中国建立后，行政管理支出一直是一个占财政支出比重较大的项目。2008年我国行政管理费占总支出的22.6%，其中一般公共服务支出占 15.7%，是全部财政支出中占比最大的科目。这主要是由于我国在较长时间内存在着政府机构和人员数量过多、过大的问题。因而转变政府职能，削减政府机构，定岗定编成为当务之急。再者，行政管理费本身也存在结构不合理的问题，如人员经费过多，公用经费少，变相私人消费等问题，也助长了浪费。

从购买性支出中的社会消费性支出看，由于行政管理费过大，导致挤占了教育、科学技术支出，使我国在1993年的《中国教育改革和发展纲要》中就提出的逐步将国家财政性教育经费提高到占GDP的4%的目标一直未能实现。虽然国家通过财政科技投入政策加大了对基础研究和高新技术的投入，代表着一国科技投入力度的R&D经费也在不断提高，2008年R&D占GDP的比重达到了1.5%，但这一比重与发达国家相比还有较大差距。转移性支出中也有科技方面的投入，如税收支出中对于高新技术和用于技术进步的支出从应纳税款中的各种扣除，用于环境治理和新技术开发的财政补贴等。但我国目前转移性支出小于购买性支出，比重较小，加之财政补贴结构不合理，运用不得当，使得转移性支出中用于科学技术方面的支出更少。

（二）社会消费性支出与投资性支出

按照马克思在《哥达纲领批判》中对社会产品分配原理所做的阐述，社会总产品在最终分配给个人消费之前，要做几个部分的扣除，这其中就包括社会消费性支出。社会消费性支出与政府投资性支出同属于购买性支出，具有购买性支出的一般特点，从我国社会消费性支出与投资性支出占一般预算的比重看，目前约为60:40。我们知道，消费性支出主要由两部分构成，一是商品和服务，二是工资、薪金以及其他有关项目，通常被看做是政府所提供的公共服务的核心价格。自2000年以来，中国公共服务价格呈上升势头。然而，在这些社会消费里面，哪些是用来向居民提供教育、卫生等公共物品和服务的，哪些是用于政府部门自身的消费，从可得的数据上难以分辨。因此，对于广受关注的“中国的行政管理费过高”一说，目前的统计数据不支持进行国际比较和判断。无论如何，行政管理费近年来迅速攀升却是不争的事实（中国社会科学院财政与贸易经济研究所课题组，2010）。从投资性支出的结构看，用于“三农”的支出偏少，基础设施投资在2008年经济危机后增加较快。在“三农”支出中，用于提高农业生产水平的农业科技投入相对更少，这也制约了经济的长期增长。

综合来看，行政管理支出数量大是导致购买性支出大于转移性支出，社会消费性支出大于财政投资性支出的主要原因，机构改革、人员精简势在必行。除此之外，在支出结构中教育和科技投入少，也是短视行为的结果。因此根据国家提出的建设创新型国家的目标，我国的财政支出结构应有较大调整。

以内生增长理论为依据优化我国财政支出结构

全面落实科学发展观，构建和谐社会，要求加快转变经济增长方式，提高自主创新能力，实现从资源依赖性向创新驱动型的转变，从对外技术依赖型向自主创新型的转变。两个转变提出后，要有相应地政府财力支持相配套，即首先政府要有明确的财政政策与之相适应，重点扶持人力资本、技术这些制约经济长期稳定增长的内在因素，在“十二五”时期实现我国财政支出结构优化。

（一）国家财政政策上着眼长期经济增长的内生因素

内生增长理论更加关注的是长期的、供给方面的管理，并强调政府政策应通过促进公共资本、人力资本积累和技术进步来影响经济增长的内生机制。因此，应调整包括财政政策、产业政策在内的增长政策的结构安排与政策取向，形成有利于促进技术进步与人力资本、R&D投资的激励机制。技术进步一定程度上会减少就业机会，这对于我国就业压力大的现实不利。这就要求财政政策的兼顾性，政策优惠上应向信息产业等新兴产业倾斜，因为这类产业既能促进技术进步，又能促进就业。

1.通过增加教育财政支出，完善教育投资结构，加强人力资本储备。在所有人力资本投资活动中，舒尔茨特别强调教育投资在人力资本形成中的作用以及教育可能在将来做出的贡献。针对属于纯公共物品的义务教育，应依据《中国教育改革和发展纲要》，政府加大在九年制教育阶段的财政支出数额，逐步提高财政性教育支出占GDP的比重。甚至可以将教育附加费改为专门的教育税收，以加强和保证教育经费的来源有稳定充分的保障。针对非义务教育阶段的教育，根据财政一般理论知识，可采取政府、社会出资，向个人收费等多种方式，即采取政府与市场相结合的提供方式。这时政府的主导作用体现在财政政策的倾向性上，如对于个人、企业和社会团体投资兴办的各种学校、培训机构，对其营业收入、所得额予以减免营业税和所得税；对个人所得税制中的“生计费用"概念与标准进行修改和调整，把教育支出费用计入费用扣除中等。总之，在政府为主导的条件下，以财政的雄厚资金支持教育的发展（直接或间接的方式），真正形成充足的高素质人力资源储备，为经济的长期增长创造良好的条件。

2.建立促进企业技术创新的机制，鼓励企业加大R&D投入。内生增长理论还表达了这样一个思想：企业在技术进步中发挥着积极的作用，企业是经济增长的最终推动力量。企业是我国R&D活动的主要执行部门，但由于企业的R&D投资会产生正的外部效应，使技术进步带来的收益外溢，不利于企业开展技术攻关的积极性。政府可以建立完善的财政税收政策，使技术创新的私人成本与社会成本、私人收益与社会收益相一致，进而使创新活动成为内在的持续的过程。政府通过实施激励性税收优惠政策（如加速折旧、税收抵免、纳税扣除和免税等），降低企业技术创新的私人成本，减缓或消除企业R&D投资私人收益与社会收益的不完全对称性，鼓励企业增加对R&D的投资；或者通过政府对从事科学研究和发明的私人企业给予财政补贴，鼓励其公开技术创新成果为社会所用。

3.加强财政的公共投资支出，促进和支持长期经济增长。公共部门投资所形成的公共资本对经济增长有着十分重要的作用。当公共投资提供基础设施时，能够产生恒定的内生经济增长和阻止长期经济增长率的递减。只要公共投资能够提供充分的纯公共物品的基础设施，劳动力的增长就能够直接提高经济增长率。另外，对于中国这样一个发展中国家而言，技术引进、技术模仿以及通过其他各种渠道学习发达国家的先进技术，是促进我国技术进步和经济增长的有效途径。这也要求国家创造一个有利于吸引国外资金、技术的制度和社会环境，特别是良好的基础设施条件。除了吸引外资，改造基础设施状况更为重要的是为了引进先进技术，并最终吸收、消化技术，使其成为我们自己的东西。这当中还有一个对引进技术转化的过程，需要加大对高等院校、研究机构等的资助，提供技术信息、技术辅导等公共服务，促进新技术更广泛地采用和扩散；通过各种正规与非正规教育、职业培训等提高劳动者的知识水平与技术素养，形成一个技术扩散的人力资本基础。

（二）东西部地区人力资源、技术差距的解决

内生增长理论所说人力资本、技术进步对经济增长所发挥的作用，如果从空间分布的方面看，比如一个国家的范围看，这些因素在空间分布上应该是均衡的。我国幅员辽阔，东西部地区经济水平存在较大差异，使得这些因素分布也很不均衡。要想解决这一不均衡，国家必须在转移支付力度和财政政策上有所加大和倾斜。由于科教文卫支出对东部、中部和西部地区的经济增长存在着明显的促进作用，而现阶段东部地区的优势地位以及东部地区科技成果转化能力强，使中部和西部地区的人才向东部地区流动。因此，国家应对中部和西部地区加大财政投入，大力引进人才；通过税收优惠等政策，降低中部和西部地区的税负，提高中部和西部地区的科研成果转化能力（甘家武、张学安等，2012）。只有东、中、西部地区的技术水平、人力资本达到同样的水平，才能更好地促进经济的长期增长。

综上，内生增长理论将技术进步、人力资本和公共投资作为经济增长的内在因素加以分析，而这些因素又属于财政政策可控的范围之内。通过财政政策的调整，使用税收支出、财政补贴等手段保证这些内在因素的积累，优化支出结构，有利于经济的长期增长和发展。

1.黄芳娜.内生增长理论对我国财政政策的启示[J].经济师，2008(9)

2.中国社会科学院财政与贸易经济研究所课题组.“十二五”时期的中国财政支出结构改革[J].经济理论与经济管理，2010(11)

3.甘家武，张学安等.基于区域差异的中国财政支出结构优化研究[J].石河子大学学报（哲学社会科学版），2012.26(1