建立我国生态补偿机制的思路与措施

2013-04-11欧阳志云

生态学报 2013年3期

欧阳志云，郑华，岳平

(1.中国科学院生态环境研究中心城市与区域生态国家重点实验室，北京 100085;2.海南环境科学研究院，海口 570206)

我国是世界上生态环境脆弱的国家之一。由于气候与地理条件的原因，形成了长江和黄河上游地区、喀斯特岩溶地区、黄土丘陵沟壑区、干旱荒漠区和海岸带等一系列典型生态脆弱区，在高强度的人类干扰下，由于缺乏有效的生态保护机制，导致具有重要生态功能，或生态高敏感区不合理开发，从而加剧了一系列生态环境问题和生态灾害的发生，如水土流失、草地沙化、石漠化、沙尘暴、泥石流、滑坡等［1］，人与自然的矛盾越来越尖锐。同时，这些地区还是我国贫困人口主要分布区，许多地区仍处于生态退化—贫困化的恶性循环之中。生态脆弱区面积大，生态退化严重，是我国生态保护所面临的基本国情之一。

生态系统具有重要生态功能，对保障国家生态安全发挥重要作用。根据有关研究，目前对我国生态安全具有重要作用的区域有50余个，主要包括水源涵养、防风固沙、洪水调蓄、生物多样性保护、水土保持等重要生态功能区［2］。这些重要生态功能区对我国生态安全发挥了十分重要的作用。但这些重要生态功能区仍缺乏有效的保护机制，生态功能仍面临威胁，加上这些区域也多位于偏远地区，社会经济发展落后，生态保护与发展矛盾仍然突出，建立生态补偿机制是促进我国生态保护、协调区域发展一项重要制度设计。

近年来，生态补偿得到了国内外学者的广泛关注，在生态补偿政策的制定与应用等方面进行了大量的研究［3-8］。哥斯达黎加的环境服务补偿计划(the Pago por Servicios Ambientales，PSA)是全球著名的生态补偿项目之一，该项目对植树造林、天然林保护、森林管理等森林保护措施进行补偿［9-10］;厄瓜多尔和墨西哥的生态补偿项目对退化草场的恢复活动以及植树造林活动进行补偿［11-12］;中国的退耕还林(草)工程补偿则是用实物和现金的方式补偿参与农户的各种造林投入以及粮食生产损失［13］;英国农业生产者协助政府进行环境管理并改善动物生境，政府对参与者所付出的投入以及承受的损失进行补偿［14］;水资源也是生态补偿项目关注的重要领域，哥伦比亚、厄瓜多尔、墨西哥等国都施行相关的补偿计划为水源保护以及水资源管理活动进行支付，中国东江流域的生态补偿也是为水源保护支付的典型案例［15-16］;此外，在农业、湿地、流域等领域也有大量的生态补偿实践，这些实践探索在一定程度上促进了生态环境保护和社会经济的可持续发展［17-20］。

由于涉及生态安全的要素多、生态补偿的利益相关方复杂、生态补偿载体多样、生态补偿范围确定难度大等实际问题，使得目前绝大多数研究都是个案分析，包括生态补偿范围、生态补偿标准、补偿方式等有关生态补偿机制的关键问题均未形成成熟的思路和方法［21］。本文拟在分析我国生态补偿实践所面临问题的基础上，探讨建立国家生态补偿机制的思路与对策。

1 我国生态补偿实践所面临的问题

1.1 我国生态补偿实践

生态补偿是生态保护机制建设的重要内容。近年来，我国对建立生态补偿机制非常重视，相关的法律与法规，如《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国防沙治沙法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《退耕还林条例》等，均对建立生态补偿机制提出了要求。中央及地方政府对建立生态补偿机制也提出了明确要求，并将其作为加强我国环境保护的重要内容。国家有关部委也部署了开展生态补偿机制探索与试点工作。各省市也结合各自的生态保护要求，积极开展生态补偿机制的探索与实践。

目前，我国生态补偿措施主要有天然林资源保护工程、退耕还林(草)工程、森林生态效益补偿［22］和生态转移支付等［23］。天然林资源保护工程1998年启动，涉及全国 17个省(区、市)的天然林7300 hm2，占全国1.07亿hm2天然林的69%。中央财政投入资金7840亿元，地方配套178亿元。

退耕还林工程于1999年启动，10年国家财政投入2332亿元，全国累计实施退耕还林任务0.28亿hm2，其中退耕地造林0.09亿hm2，荒山荒地造林和封山育林0.18亿hm2。工程范围涉及25个省区市和新疆生产建设兵团的2279个县、3200万农户、1.24亿农民。

森林生态效益补偿于2001年启动，对国家重点生态公益林，即生态地位极为重要或生态状况极为脆弱，对国土生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用，以提供森林生态和社会服务产品为主要经营目的的重点防护林和特种用途林，进行经济补偿。目前已累计投入200多亿元，全国有0.7亿hm2重点生态公益林纳入了补偿范围。

2009年中央财政在均衡性转移支付项下设立国家重点生态功能区转移支付，以引导地方政府加强生态环境保护力度，提高国家重点生态功能区所在地政府基本公共服务保障能力，促进经济社会可持续发展。2009年生态转移支付预算30亿元，全国有300多个县获得生态转移支付。此后，生态转移支付力度迅速扩大，到2012年，国家生态转移支付预算300亿元，全国有600多个县获得生态转移支付。

各省市区在生态补偿实践中，也进行了大量的探索。中国最早的生态补偿费实践始于1983年，在云南省对磷矿开采征收植被及其他生态环境破坏恢复费用［24］。《北京市“十一五”时期功能区域发展规划》划出八千余平方公里的生态涵养区，限制和规范生态涵养区的产业发展，同时在扶持政策上给予多种倾斜，同时每年从公共财政资源中拨付生态涵养区建设补偿费，对山区生态进行补偿，同时还积极开展对生态公益林的补偿［25］。为了减少密云水库和官厅水库受到的淤积和污染，北京市公共财政和中央补助共同出资进行上游区域的环境建设、污染处理项目，以增加森林覆盖率、减少污染。

浙江省东阳市与义乌市2001年签订城市间协议，东阳市境内横锦水库近5.0×107m3水的永久使用权出让给下游的义乌市，成交价格约为4元/m3，义乌市同时支付一定的综合管理费［26］，这是典型的水权交易模式，甘肃黑河流域张掖地区也有类似的机制，该区域是通过农户水票交易制度形成超额用水者与水票结余者的交易市场［27］。此外，浙江省还有多种生态补偿的机制，金华市在下游开发建设“金磐扶贫经济开发区”，开发区内相关企业产生的利税全部返还给上游乡镇，作为该市水源地地区保护的补偿，形成异地开发补偿的机制［28］，德清县则多方筹措，设立专项补偿资金，并专款专用，专户管理，用于补偿西部乡镇的农民，建立水源区生态补偿的“德清模式”［29］。

河南省2010年全面实行地表水水环境生态补偿机制，以水质为标准，上游省辖市出现断面水质污染超标的，必须给下游省辖市予以补偿，并由省财政主管部门负责生态补偿金扣缴及资金转移支付。此外，江苏、辽宁、河北、河南等省份也在太湖流域等众多流域开展类似的基于水污染控制的流域跨区生态补偿实践［27］。江西和福建等众多省份则大力开展了基于河流源头保护的政府项目补偿项目，在东江、闽江、晋江等流域开展下游对上游的支付，补偿流域源头的生态保护活动以及利益相关者承受的相关利益损失27］。

1.2 我国生态补偿中的问题

目前的生态补偿措施仍不能满足我国生态保护的要求，还不能有效调节生态保护利益相关者的利益关系，生态保护者的权益和经济利益得不到保障，生态破坏和生态服务功能持续退化的问题还没有得到有效遏制。同时，生态补偿内涵泛化，将生态补偿与扶持社会发展、资源开发补偿、生态赔偿与生态建设工程等混淆，导致生态补偿概念混乱，使生态补偿制度的设计陷于困境。主要问题包括如下六个方面:

(1)生态补偿缺乏系统的制度设计国家没有统一法律和政策，各地的补偿或补助政策取决于决策者的意愿及当地当年的财政预算状况。同时，由于国家生态补偿机制尚在形成之中，林业、环保、农业、水利、财政、发改委等不同部门均根据部门的职权和利益开展生态补偿实践，导致生态补偿政策多，国家统一的生态补偿制度难以形成。

(2)政府单方决策为主导，利益相关者参与不够生态补偿对象、范围、标准和方式的确定，主要以政府决策为主，没有利益相关者参与协商的机制，尤其作为生态保护主要实施者的农民和牧民没有参与。

(3)补偿范围界定方法不科学生态补偿范围主要指应当得到补偿的地域范围。在我国现行生态补偿实践中补偿范围的确定，没有明确的方法和标准，通常确定依据是江河源头、河流上游区域，或矿区、林区和山区等，边界范围含糊，与生态补偿目的是保障生态服务功能持续供给的关系不明确，导致补偿责任不明确，难以取得保障生态服务功能持续供给的政策效果。

(4)生态补偿对象和生态补偿方式不完善国家主要通过中央财政向地方财政转移支付生态补偿资金，除退耕还林还草的生态补偿直接到农民和牧民外，直接受益者均是各级政府。生态补偿资金主要受益者是各市县政府和森林管护人员，主要考虑用行政手段强行保护公益林，以补助管护人员为主，而没有考虑到应该补偿给林权所有者，由所有者自行管护，导致因生态保护经济利益受到损害的农民没有直接经济补偿。当集体土地被划为保护用地，为生态保护作出直接贡献而利益受到损害的农民没有得到直接的资金补偿。

(5)补偿标准低，确定方法缺乏科学基础目前生态补偿标准的确定是以政府支付能力为基础的确定的，没有充分考虑保护森林、草地、湿地等给农牧民带来的直接经济损失。尤其在许多地区生态补偿资金仅仅用于护林员的劳务费、森林病虫害和火灾的防护等费用，农民根本得不到任何补偿金。

(6)缺乏监督机制，政策效果不明显目前生态补偿资金的使用与生态保护的效果没有直接挂钩，没有建立补偿资金的生态保护效果评估机制与监督机制，也没有相应的奖惩措施，受补偿者责任不明确。尽管国家和各级政府投入了大量生态补偿资金，生态保护与开发矛盾仍在加剧，生态退化的趋势仍未得到有效遏制，生态补偿政策效果不明显。

2 建立生态补偿机制的对策与措施

生态补偿机制在经济理论上就是实行生态保护经济的外部性的内部化，让生态建设和生态保护者能享受到其成果带来的经济利益，并让生态保护成果的受益者支付相应的费用，从而通过制度设计实现生态功能这一特殊“公共产品”生产者与使用、消费者之间的公平性，保障生态功能的投资者得到合理回报，激励“生态服务功能”产品的可持续生产，以促进我国人与自然的和谐。因此，建立生态补偿机制的对策与基本思路。

2.1 建立适合我国国情生态补偿机制的原则

根据我国生态环境问题的特征和国家生态安全的需要，建立生态补偿的机制应遵循以生态系统服务功能为科学基础、保护生态者受益、受益者补偿、政府主导、全社会参与、权利与责任对等等原则。

(1)以生态系统服务功能为科学基础的原则生态系统服务功能是指人类直接或间接从生态系统得到的各种利益［30-31］。通常与国家生态安全密切相关的生态系统服务功能主要有水源涵养、土壤保持、生物多样性保护、防风固沙、碳固定、灾害防护、调节气候、环境净化、病虫害控制等。生态补偿最直接的目的是对保护上述生态系统服务功能赖以存在的生态系统，从而实现生态系统服务可持续提供的目标。因此生态系统提供的服务功能是生态补偿制度设计的重要科学基础。

(2)生态保护者受益的原则也可称之为“谁保护、谁受益”，由于生态保护是一种具有很强的外部性经济的活动，保护者不能直接从保护中得到经济收益，如果对生态保护者不给予必要的经济补偿，就会严重影响保护者的积极性和保护行为，引起生态资源的不合理利用，导致生态服务功能的不断退化，威胁生态安全。解决办法是对产生外部经济效应生态系统服务功能提供者，给予相应的直接经济补偿，使生态保护不再是政府的强制性行为和社会的公益事业，而成为投资和收益相对称的经济行为，能将生态保护成果转化为经济效益，鼓励人们更好地保护生态环境。

(3)受益者补偿的原则通俗地说“谁受益，谁付费”。生态保护的成果是向社会提供生态服务功能，生态服务功能是一类特殊的公共产品，按照市场经济社会的普遍原则，享受产品和服务的个人和社会应该向该产品和服务的提供者付费。

(4)政府主导、全社会参与的原则由于生态保护的成果——生态系统服务功能是公共物品，受益者可以有全人类、特定国家和区域的居民、企业、社会团体和个人等。由于生态保护的成果受益者通常是一定地域范围的大多数居民，因此，政府有责任代表全民建立和实施生态补偿制度。同时，作为生态系统保护成果的受益人、企业和团体也应积极参与。

(5)权利与责任对等的原则生态补偿的目的是实现生态系统保护，从而提供持续的生态系统服务功能，生态保护的效果是衡量生态补偿政策实施效果最重要的方面，因此在生态补偿政策设计过程中，必须明确受偿者在得到补偿之后生态保护的责任、范围、面积，将权利与义务统一起来，使生态补偿切实发挥作用，最终达到生态保护的目的。

2.2 科学确定生态补偿地域范围

生态学理论表明:不同的地域的生态系统具有不同生态服务功能，有的地域单元具有极重要的生态服务功能，如对水源涵养、水土保持、沙尘暴控制、生物多样性保护、调蓄洪水等具有很重要的作用，而有的地域生态服务功能较弱，可以用于经济发展和城乡建设。

由于生态保护的目的是保护生态功能，因此确定生态补偿的地域范围时，也必须以生态服务功能为基础，评价不同地域单元的生态服务功能重要性，以明确对国家、区域或特定城市生态安全有重要意义的地域和生态系统。并根据其重要性程度与等级，确定生态补偿的优先次序。

根据我国生态安全的要求，建议目前暂以水源涵养、水土保持、沙尘暴控制、生物多样性保护、调蓄洪水等5个方面来确定生态补偿地域范围。

2.3 明确生态补偿载体与补偿对象

根据生态系统与生态服务功能的关系，分析不同生态系统所提供生态服务功能及其重要性，确定生态补偿的生态系统类型与补偿载体。具有重要生态服务功能的生态系统类型有森林、草地、湿地和海洋等。

以生态补偿载体的土地所有权属和使用权属特征为基础，确定生态补偿对象，我国土地权属有两种，即:国家所有和集体所有，生态补偿的对象应是拥有和使用集体土地的农民、牧民。

2.4 建立合理的生态补偿经济标准核算方法

生态补偿经济标准(即生态补偿金额)的确定应考虑如下3各方面的因素:

(1)生态保护所导致的直接经济损失在生态保护中，保护生态者直接受到的经济损失。如:可以通过野生动物破坏居民农作物造成的直接经济损失估算。

(2)生态保护地区为了保护生态功能而放弃的发展经济的机会成本由于生态保护的要求，当地必须放弃一些产业发展机会，如水源保护区不能发展某些污染产业、沙尘暴控制区不能放养或限制牲畜的数量，而造成的间接经济损失，从而影响农牧民的经济收益。因此其生态补偿标准可以参考当地的土地租金确定。

(3)生态保护的投入测算用于生态保护的直接经济投入，如用于退耕还林、草、湖，的补偿、保护天然林的补偿，其它用于生态保护的物质投入、劳动投入、管理费用等。

2.5 建立和完善生态环境补偿机制的措施

(1)加强生态保护立法，为建立生态补偿制度提供法律依据这是建立和完善生态保护补偿制度的根本保证。

(2)建立生态功能保护区根据不同地域生态服务功能对国家、区域和地方生态安全的重要性，建立分国家级、省级和市县级的生态功能保护区，明确生态补偿的地域范围，为生态补偿的实施提供科学基础和依据。

(3)建立多种形式的生态补偿途径可以通过财政转移支付、建立生态补偿基金和重大生态保护计划实施生态补偿。

运用“财政转移支付”形式，加大国家在国家级生态功能区的投资强度，尤其要重点支持具有重要生态服务功能的西部地区，少数民族地区的投资力度，尽快从根本上遏制生态退化-贫困化的恶性循环。

建立生态补偿分级体制和生态补偿基金。生态补偿实施分级制，国家的生态补偿主要针对国家生态安全有重要意义的区域。地方政府根据自身生态安全的要求实施。鼓励地方政府建立生态保护基金，为地方政府实施生态补偿提供经济保障。

通过生态保护重大项目支持生态保护。根据国家生态保护的要求，在不同地区设立国家级重大生态保护项目，有计划、分步骤地在生态环境重点建设地区加强项目投资力度。如在沙尘暴控制区，实施草原恢复项目;在水土保持关键地区，实施植被恢复项目;在石漠化地区，实施石漠化治理项目等，全面推进生态保护。

(4)颁布生态补偿管理办法规范生态补偿基金的使用，使生态补偿能落实到实施生态保护的主体和受生态保护影响的居民，使之能有效地促进生态保护工作。

随着经济社会快速发展，环境与发展的矛盾加剧，建立有效的生态补偿制度，保障生态系统服务功能的持续供给，不仅是保障国家生态安全的紧迫需要，也是我国实现公平发展和建设和谐社会的必然要求。因此我国要进一步加强生态补偿的基础理论和方法的研究，将生态补偿机制建立在科学的基础上，尽快建立国家生态补偿机制，完善国家生态保护制度。

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