农村城镇化中农民权利保障问题研究

2013-04-11杨平

邵阳学院学报（社会科学版） 2013年4期

杨平

(中共邵阳市委讲师团，湖南邵阳 422000)

土地是我国最稀缺的资源之一，是农民问题的核心，农村发展的许多问题都归结为土地问题。加快土地有效流转已成为发展现代农业，有效推进农村城镇化的前提条件。在土地流转浪潮中，农民权益受损的突出问题引起了党中央和社会各界的高度关注。农村土地流转也成为理论界的一个焦点。深入分析农民权益受损的表现形式及其原因，缜密探讨保护农民土地权利的制度安排，对于维护广大农民权益，实现城乡健康发展，有着十分重要的理论意义与现实意义。

一、土地流转中农民权利受损的表现形式

土地是农民的生存之本，发展之本，保障之本。2000—2010 年，全国城镇建成区面积扩张了64.45%，而城镇人口增长速度只有45.9%。土地的城镇化速度，要远快于人的城镇化速度。［1］在城镇化的大浪潮中，土地确权制度还不成熟，农民在还享受不到由政府的社会保障体系所提供的保障情况下，土地仍是他们唯一的保障。如果农民失去了土地，那么他就失去了生存保障。在土地流转中损害了他们的利益，也就意味着剥夺了他们生存的保障。农民一直就是我国社会的弱势群体，他们的贫困和苦难正是源于他们在土地权利上的贫困。

(一)农民土地财产权不完整

1.农民的生产经营自主权受干涉，农民没有完整的自主经营权

首先，现行法律条款尚存不合理之处。按照《基本农田保护条例》规定:禁止任何单位和个人闲置、荒芜基本农田。承包经营基本农田的单位或者个人连续两年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的基本农田。这个规定的初衷是为了维护基本农田，可是靠强制命令来干涉农业生产经营显然是有点不合适的。因为现代农业生产已经是一种市场化程度比较高的经营活动，农民在一个季节里是耕作还是休耕，取决于他对投入和产出的计算。例如，当农产品市场价格低到一定程度，农民选择休耕不仅对农民自己有利，对国家也是有利的。另外，从土地肥力递减规律来看，一段时间的休耕对长期土地报酬的提高是有利的。如果强制农民耕作，反倒于私于公都十分有害。

另外，一些地方政府存在干涉农民自主安排生产经营项目，用行政命令的办法硬性调整农户承包地，强迫农民购买指定生产资料或者按指定的渠道销售农产品，强行收回外出务工就业农民的承包地，利用职权变更解除土地承包合同，强迫承包方流转土地承包经营权等损害农民生产经营自主权的行为。

2.农民的土地收益分配权受损

农民在土地流转中的收益和其拥有的土地权利不对称。作为土地所有者和土地使用者双重身份的农民，其权益在农村土地流转中并没有完全实现。主要体现在:一方面，农村征地补偿标准不合理。我国法定的土地征收补偿标准以具体地块的平均亩产值倍数来计算补偿费用，没有体现土地的潜在收益和利用价值，没有考虑土地对农民承担的生产资料和社会保障的双重功能，更没考虑农产品价格扭曲和物价上涨等因素对补偿的影响。从我国《土地管理法》第47 条规定可以计算出，我国土地征收补偿制度单纯以土地的原来用途和前三年内经济产出平均率计算，导致农民土地征用后仅能获得全部土地征用费的10%左右。征地补偿标准偏低，引发了大量争议和纠纷，上访、哄闹事件发生。

另一方面，土地收益的分配不合理。主要是政府、集体、农民之间的分配不合理。1995—2005 年间，全国土地出让价格平均上涨了3.6 倍，而征地补偿标准只提高了0.5 倍。如果与政府商业用地出让收入相比，集体和农民在土地增值收益分配中的比例会更低。［2］相关调查数据显示，政府出让土地的平均价格为778000 元/亩(中位数为200000元/亩)，与支付给村集体的补偿款相比，溢价高出30 倍以上。［3］与政府取得的土地出让收益比，农民得到的征地补偿太低，不足以保障其基本生活。另外有些地方，少数不法村干部依靠手中权力挥霍集体留用的征地补偿款，有的将集体财产收归自己家中。2011 年12 月27 日，中央农村工作会议召开，国务院总理温家宝提出，我国经济发展水平有了很大提高，不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化、城镇化成本，有必要也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。

(二)农民“四权”得不到尊重

“四权”是指知情权、决策权、参与权、监督权。土地流转过程中，农民对土地流转的知情权、决策权、参与权往往被干部代替，农地流转实际上在一个“灰箱”中完成，加之政务不公开，农民更是无法行使监督权。在农村民主机制不够健全、政务透明度不高的情况下，集体土地流转获得的收益被少数干部贪污、挪用、私分的情况时有发生，违纪事件屡禁不止。

另外，土地流转过程中代表众意的农民代表的产生本身也很容易被干部所操纵。“少数服从多数”原则的不恰当适用更是迫使部分农民接受他们不同意的土地承包方案。按照《土地承包法》规定:“承包方案应当按照本法第十二条的规定，依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。”这意味着三分之一农民不同意承包方案时，最终的结果也只能被迫接受。概括地讲，从法规的抽象意义上看，现行关于农村土地的法规赋予农民强度很高的土地财产权，但从实际经济关系看，地方政府和农村集体的掌控者才具有实际的土地控制权。

(三)失地农民社会保障权缺失

目前，农村的养老、医疗、社会救助等社会保障体系还不健全，农民主要还是依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题，普遍把土地作为最基本的生活保障来看待。农地流转后，农民失去了最基本的土地保障，对自身生计充满迷茫，普遍地存在后顾之忧。

与此同时，由于区域发展的不平衡以及城乡二元结构依然没有打破导致农民自发转移就业空间小。一方面，就业环境不宽松，对于进城务工、创业的农民还存在事实上的户籍、保险、就业、子女上学以及工资兑付等方面的问题;另外，农村劳动力转移就业的能力普遍较差。农村人口受教育程度不高，自身文化素质偏低，具有一技之长的更是数量稀少，特别是中老年人，缺乏外出务工的技能。这些因素都制约了农民转移就业的空间，进而制约了农村土地的流转。

二、农民土地权益受损的原因

农民土地权益受损的原因是多方面的。农民土地财产权的不完整是造成农民土地收益受损的根本原因。农民土地权利弱化，法律赋予农民的土地物权基本上是形同虚设，严重制约了农民通过土地物权分享城镇化和工业化成果的权利。［4］此外，土地政策执行上的偏差与农村社会保障体系的不完善也是农民土地权益受损的主要原因。

首先，农民在土地权利上的贫困。农民的“弱”就弱在他们没有实质意义的土地权利上。现有制度的缺陷客观上造成了集体土地所有权的虚无性及其衍生问题，集体土地所有权直接导致了地权主体的缺失，使农民土地权益很难得到保障。对于农民来说，土地不仅是一种工具，更是一种身份。农民的土地权利与其说是最低福利保障，不如说是最低权利保障。如果农民的土地权利都可以随意被权势者侵蚀，那么农民还有什么权利是不可侵犯的。在一定程度上，保障农民土地财产权不受侵犯就是维护农民公民权的一个重要底线。

在实践中，作为农村土地所有权代表的“农村集体或农民集体”是一个抽象的没有法律人格意义的群体，是一个虚置的权利主体。因此，政府拥有分配土地的绝对权利，形成了政府权利与农民权利的不对称局面。此外，现行土地制度尚存种种缺陷，农民个人对拥有集体土地应享有的权利不清楚，导致在土地流转时，农民集体和个人始终处于弱势的地位。很多侵害农民土地利益的行为就是通过“暗箱操作”在农民不知情的情况下完成的，农民对土地流转中及其丧失的土地使有权等权利所蕴含的利益等，缺乏必要的知情权、选择权。没有给予农民充分的知情权与监督权，为农民在土地流转过程中利益受损埋下了伏笔。

其次，土地政策执行方面的偏差。在土地政策执行方面，一些地方行政部门热衷于经营土地，把土地看作财政收入的主要来源，滥用政府征地权，对公共利益的范围随意泛化和扩大化，损害了农民的合法权益。现行《土地管理法》规定:“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有土地进行征用，依法使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”这实际上扩大了征地范围，除使用国有土地外还可以征用农民集体土地。然而法律并未对公共利益的界定做出明确的规定，地方政府征用耕地的行为屡屡发生，根据16 省(区、市)上报的材料，2000 年至2001年两年共批准用地327 万亩，有247 万亩建设用地是通过征地取得，占总用地的75%。其中，征用耕地171 万亩，占总用地的52%。［5］国家的基本耕地保护工作也是举步为艰。

此外，基层干部政策意识超过法律意识，在土地政策执行中有法不依是其侵蚀农民权益的思想根源。有些地方政府为了政绩工程和招商引资，以人为压低对失地农村土地的补偿价格作为条件，吸引投资，发展当地经济。有的地方政府争上项目，但因财政无力进行资金配套，就靠压低给农民的土地补偿费，损害农民利益来发展经济。

最后，农村社会保障体系的不完善。宪法赋予公民的平等权掩盖不了现实中城乡二元制度安排的缺陷所导致的城乡居民在就业、医疗、养老等社会保障服务的不平等。在城市社会保障体系基本建立的同时，农村社会保障却存在着保障水平低、社会化程度低、政府扶持力度小、覆盖范围窄、法律制度缺失等诸多问题。2011 年，国家新型农村社会养老保险试点地区参保人数32643 万人，全年新型农村社会养老保险基金收入1070 亿元;国家城镇居民社会养老保险试点地区参保人数539 万人，全年城镇居民社会养老保险基金收入40 亿元。农村居民享受的社会保障只相当于城市居民的22.64%左右。［6］农村养老保险难以维持生活，农民失去土地而得到的土地补偿过低，根本不足以维持自身生计。这就意味着在放弃土地最低保障之后的农民将得不到切实的基本社会保障服务。

三、农民土地权利保障的制度设计

毋庸置疑，土地制度改革对于农民的增收无疑是具有巨大潜力的。但是在农村土地制度改革路径的选择上却存在着不同声音。2009 年，中央一号文件《中共中央国务院关于2009 年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》强调:“建立健全土地承包经营权流转市场。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。坚持依法自愿有偿原则，尊重农民的土地流转主体地位，任何组织和个人不得强迫流转，也不能妨碍自主流转。”由此，农地改革的声音逐渐一致。党的十八大报告明确提出，“着力促进农民增收，保持农民收入持续较快增长。坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。”农民是最主要的参与者，也是直接的利益关联者，改革必须充分尊重农民的创造和意见，不能将农民排除在外，要以保障农民的土地权益不受侵害为前提。

(一)进一步确立农民的土地财产权，保障农民的土地权益

在政治学中，财产权利被视为自我保全的自然权利的必然延伸与必然结果，并作为生命权的工具而成为人为自我保全而要求一切权利的基础。约翰·洛克认为，人作为自己生命的主人对一切能维持生命的事物享有权利，土地和一切低等动物是给人们用来维持他们生存的。［7］正如美国经济学家詹姆斯·布坎南在其著作《财产与自由》一书中所坚持的核心观点:“个人的或者若干人的财产适于作为自由——即完全独立于政治的或者集体的决策过程——的保证。”［8］财产权可以被看作我们每个人逃避专横势力威胁的最后堡垒。

进一步确立农民土地财产权，不仅可以保障农民的土地权益不受侵害，而且为发展适当的农业规模经营创造了基础。其一，要对集体所有土地的所有权进一步界定清楚，做好集体土地所有权确权登记颁证工作，将权属落实到法定行使所有权的集体组织;其二，土地承包经营权将长期化。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出，现有的土地承包关系要保持稳定并长久不变，将赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，就是要依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利;其三，农村土地承包权将商品化，允许买卖。通过开展土地承包经营权登记试点，把承包地块的面积、空间位置和权属证书落实到农户。在这个原则下，实行土地承包权的重新调整，除公益型用地(乡村道路、学校等公用设施)占地外，其他农地根据承包权划分给农户。目前，山东已经明确承包地确权登记颁证时间表，三年内基本完成农村土地承包经营权颁证。

(二)进一步完善农村土地流转机制，规范土地的商业性交易与公益性征用行为

近年来，许多地方通过实行反租倒包、转包转让、租赁、拍卖、土地经营权入股、企业或大户托管等形式，有效地盘活了土地资产，实现了土地增值，也明显加快了农村土地流转的进程，促进了农业规模经营。2009 年，全国农村土地承包经营权流转面积已达1.5 亿亩，超过全国承包耕地面积的12%，上海54.7%的农村家庭承包土地实现了各种形式的流转，浙江省土地流转面积633.5 万亩，占总承包面积的32.0%。随着农村土地增值效益的逐步显现，寸土必争导致农村土地多轮流转以及积累的权属矛盾亦逐步显现甚至激化。［9］值得注意的是，在土地流转和土地资本化过程中暴露出种种土地流转机制不顺的问题。党的十八报告指出，我国收入分配改革要建立公共资源出让收益全民共享机制。土地的公共资源性质是没有争议的。这里的关键是要把增值归公和增值归政府区分开来，防止归公的土地收益变成地方政府，甚至变成地方政府的某些官员的体制外收入。［10］因此，进一步完善土地流转机制迫在眉睫。

其一，但凡土地(或土地使用权)转让，必须让土地的受让方与农民在土地交易市场中谈判或交易。国家对耕地转为非农用地的交易行为予以限制约束，不给予进入土地交易的自由;其二，制定土地(或土地使用权)交易价格条例，规范土地的商业性交易和公共部门的征用行为。新的土地交易价格条例要保证土地开发商参照市场竞争性价格获得土地使用权。土地监管部门负责认证土地交易价格的评估机构的执业资格。其三，在现有司法基础上建立一个土地法庭。作为土地交易纠纷尤其是土地交易价格纠纷的最后裁决机构。其四，对农民(主要是发达地区、城郊、城中村等高价区位的农民)获得的过高卖地收益，可以开征地价累进税，由国税部门负责征收。

(三)进一步加快农村社会保障体系建设，保障农民公民权

解决好农村就业、养老、医疗等社会保障问题，不仅是化解城乡矛盾，确保农村持续稳定发展的一项重要举措，同时，也为推进土地使用权流转解决了农民的后顾之忧，对调整、稳定农民的消费预期，启动农村消费市场，拉动经济发展起到重要作用。因此，加快农村社会保障体系建设与推进农村土地制度改革是相互结合、相互作用的。我们应当根据各地的经济发展水平，尽快完善农村社会保障体系，为农村土地流转制度搭建一道防护网。

其一，扩大最低生活保障制度的覆盖面，为基本生活水平低于当地最低生活保障线的农民提供保障金，帮助他们度过农村土地流转制度推行的过渡期。资金由地方政府、村民委员会集体经济组织以及农民共同负担，各级政府加大财政转移支付的力度，增加对最低生活保障资金的投入，确保最低保障制度的持续性和稳定性;其二，建立广泛的农民养老保险制度，以个人账户为主，不同年龄不同标准，既适应一次性转移所有的土地，也适用以土地入股分红的农民，同时还应适应农民自由择业的需要，为他们的养老免去后顾之忧;其三，切实推行农民新型合作医疗制度，按法定比例负担农民看病所支付的医疗费，解决农民看病贵、看病难的问题。这三项是我国农村最基本的社会保障制度，将逐渐弱化并将最终取代农村土地的社会保障功能，确保农民在土地流转之后看病养老及最低生活水平都有保障。此外，应加快农村社会保障法制化建设，为农村社会保障体系的健康发展提供法律支持。

当前最紧迫的任务应该是分步骤、分阶段、因地制宜地建立全方位、多层次的社会保障体系。各地可以根据实际情况出台新的法规，以促进农村社会保障体系建设的完善，为农村土地流转的有效推进保驾护航。

［1］李铁.城镇化被误读:人被利益再分配捆绑［N］.中国经济周刊，2013－04－15(1).

［2］刘展超.国务院修改征地制度，补偿标准或再提高［N］.第一财经日报，2012－11－29(1).

［3］叶剑平，田晨光.中国农村土地权利状况:合约结构、制度变迁与政策优化——基于中国17 省1956 位农民的调查数据分析［J］. 华中师范大学学报(人文社会科学版)，2013，(1):42.

［4］段树军.一位世行专家对中国土地政策的思考［N］. 中国经济时报，2013－01－07.

［5］国土资源部征地制度改革研究课题组.征地制度改革研究报告［J］.国土资源通讯，2003，(11).

［6］中华人民共和国人力资源与社会保障部.2011 年度人力资源和社会保障事业发展统计公报［Z］，2012－06－05.

［7］肖厚国.所有权的兴起与衰落［M］.济南:山东人民出版社2003:126.

［8］詹姆斯·布坎南著.韩旭译.财产与自由［M］.北京:中国社会科学出版社，2002:4.

［9］郭远明，郭强，杨玉华，娄晨，吴涛，孙英威，陈刚.农村土地确权会否激化土地矛盾［J］.瞭望，2013，(2):26.

［10］王睿.城镇化与中国农村土地产权制度改革［J］.中共中央党校学报，2013，(2):92.

［11］廖洪乐. 中国农村土地制度六十年——回顾与展望［M］.北京:中国财政经济出版社，2008.