“扩权强县”中的权力分配与利益博弈

申恒胜

（西华师范大学 政治与行政学院，四川 南充 637009）

在当前各地进行的省管县体制改革中，“扩权强县”是一次非常大的权力下放运动。作为政府行政管理体制的重大调整，这场改革涉及到权力、利益的重新调整和再次分配问题，势必导致县域政治生态的重构，进而影响到权力的共享与利益的均衡问题，更深刻影响着改革的成败。

一、地方政府的权力冲动与“扩权强县”中的权力分配

国家的属性决定了政府的行为方式。“国家是一种持续运转的强制性政治组织，其行政机构成功地垄断了合法使用暴力的权力，并以此维持秩序。”[1]54从历史上看，人类文明的延续和发展，是“帝国（权力）的冲动，而政府则是实现这种冲动的组织工具。国家或政府的首要特性是政治性和军事性，其服务性是次生的特点”[2]347-348。这种特性决定了政府行为具有较强的攫取性，同时为了维护统治需要而具有权力扩张性。中国自传统社会以来就是一个中央集权的国家，为了加强权力运作的制度化，突破传统社会势力和各种经济伦理的障碍，使国家越过各级“代理人”对社会进行直接统治，权力的集中和渗透能力的增强一直是国家在推进现代国家建构中的主要目标。但由于国家权力运作的制度化水平低，缺乏范围界定和功能分化，因而易于被各级地方权力行使者所攫取。这是国家一直试图解决而未能完全解决的问题。

地方分权与权力下放具有不同的含义：地方分权是将一些权限移交到地方的权力机构，这些权力机构是由当地的公民选举出来的；权力下放则是把权力交给地方上的国家代表，这些人是由国家任命的。[3]由于中国特殊的制度安排，地方各级人民大会的选举是在党和上级部门的指导和监督下进行的；地方的重要领导职务在经过地方人民代表大会的选举并赋予其合法性后，还必须经过上级主管部门的批准并正式备案。因此，这种改革“属于放权式改革，只是在放权过程中产生了分权的后果。而放权式改革本身就意味着是可控的，权力内核可以控制改革的速率和领域，从而避免改革可能出现的激烈震荡”[4]。在“扩权强县”改革中，权力下放实际上是将权力交给了国家在地方的代表，他们的行为以实现国家的意志并完成上级部门的任务为基本准则。

自古以来，郡县治则天下安，县是国家政治统治的根基。要让县级党政干部真正在其管辖领域内履行职责，需要确立一整套权力与责任体系。但随着群体性事件的频发，导致基层维稳压力骤增，同时县域内重大社会矛盾不断累积，县委书记腐败、任职不稳定等问题日益突出，这进一步将县政改革提上日程。为此，推进省直接管理县（市）财政体制改革，“脱市入省”，成为解决现实中的困难和矛盾的重要举措。2009年，中共中央办公厅《关于加强县委书记队伍建设的若干规定》将县委书记的选拔与管理摆上突出位置。该规定提出，县委书记的选拔任用，应按程序报经省（自治区、直辖市）党委常委会审议；县委书记可提拔为上一级领导班子成员并继续兼任县委书记。这一方面预示着县委书记将由省级党委直接任命，另一方面县委书记可以在兼任原来职务的基础上，获得更多的资源与机会。这表明县政改革有了重大突破，“扩权强县”进入了实质性阶段。

“扩权强县”改革，是通过扩大县一级政府的相关权力，使其具有更大的自主权，从而为实现县域经济发展和社会管理奠定基础。在《河北省人民政府关于扩大部分县（市）管理权限的意见》（冀政〔2005〕8号文件）中，27个省直部门按照文件明确的“能放都放”的原则，制订了实施办法。尽管河北省相关部门采取“条块”结合的方式对改革措施的落实情况和实施过程中出现的新情况、新问题进行了督查，但改革中仍凸显出许多亟待解决的问题。

河北省的试点县市中，绝大多数县委书记被提拔为副厅级。从省级部门下放经济管理权力，到由省委审议县委书记的选拔任用，“扩权强县”的改革进程也由财政权扩大到人事权。通过县委书记的“原地提拔”，很好地解决了干部待遇问题，从而引导干部扎根基层、服务基层。通过“高配”县委书记，中央把副厅级资源配置到县，为县级加强同省级部门的联系提供了一个有效载体和联络平台。在很多具体工作上，县级部门特别是经济管理部门将直接接受省级部门的指导。这对基层政权组织来讲是一个提升，对县域经济发展也是一种有利的资源。

但是，这种“高配”县委书记的做法也隐含着巨大的政治成本和风险。在中国目前的干部体制下，官员的各种福利待遇与行政级别紧密相联。把县委书记提升至副厅级，会改变原来的权力关系与政治福利，这可能在地方官员中形成攀比，“跑官”变成“跑级”，甚至造成进一步的权力竞争，导致县域政治生态进一步恶化。县委书记作为腐败的高发群体，其行使的权力呈扩张趋向，但监督制约机制却严重不足。中央政府对其缺乏相应的行为约束与权力制衡机制，民众对其更缺乏有效的监督途径。在此情况下“高配”县委书记，可能导致更普遍的权力寻租行为，监督也会更加困难。这样，“扩权强县”改革的收益可能会被地方政府所垄断，中央下放的权力往往被少数地方官员“承包”。更重要的是，这可能会打破县级四套班子的权力平衡格局，导致县委书记是副厅级，而县人大常委会主任、县长、县政协主席仍是县处级，这不利于县域政治生态的良性运作和可持续发展。因此，在现实政治实践中，县级党政的权力配置改革应非常审慎，不能抛开现有的法律框架和行政体制无原则地扩张权力。为了约束权力，2009年7月，《中国共产党巡视工作条例（试行）》正式施行。这一党内巡视制度明确地针对各省所辖市级和县级同类机构的中共领导班子及其成员。这无疑会对县委书记起到很强的监督作用，但同时也增加了监督的成本，且监督的效果仍需进一步检验。

二、地方政府的自利倾向与“扩权强县”中的利益博弈

中国庞大的政权体系之所以能够维持正常运转及保持统治的有效性，主要在于它以行政体制为基础，在纵向编排上形成了相互关联、相互渗透的严密的组织网络。为了维持庞大的官僚制行政、对外战争及现代化进程所需的巨额财政，国家不断将权力触角延伸到最基层的乡村社会，增强国家在乡村的基础性权力与资源汲取能力。自传统社会以来，国家对乡村社会的攫取和掠夺一直是其进行持续不断的权力下沉的主要原因。但在以农业为基础的自然经济社会，国家的财政来源受到极大限制。在行政层级的多重过滤下，地方税收经过各级政府的层层截留，其中不乏地方官员贪墨税款以中饱私囊的现象，这样，国家拿到的税收就非常少了。摩尔（BarringtonMoore）认为：“社会系统中缺少有效率的机构来制止官员的压榨行为这一点，可以说是中国社会中最基本的结构性弱点之一。”[5]135这更加重了国家的财政危机。

按照制度经济学的观点，地方官员是具有独立利益的“经济人”。政府不仅会追求政治权力，还会追求现实的经济利益。尽管政府作为一个公共管理部门具有提供社会公共服务的基础功能，但一些地方政府在制定发展规划时，往往不能完全从公共利益的角度出发，而是更看重部门利益。这一利益驱动在社会生活中能够更直观地展现出来，部门利益主体行为正在日益“显性化”。尤其是在市场经济条件下，政府作为资源配置的主体，牢牢掌握和控制着主要的经济资源和社会管理权力。通过借助自上而下的权力关系体制，政府可以对其所掌握的资源进行合理、有效的配置。在此过程中，地级市以自我为中心的倾向进一步为其自利属性所强化。在市管县体制下，地级市往往将整个市的财政支出偏向于市政府驻地，不但没有带动县域经济的发展，反而造成了“市刮县”“市卡县”等现象。一些地级市为了追求政绩，在项目、资金和资源的调配上，往往将所辖县和农村地区的资源抽取、集中起来，投入到中心城市的建设中去。一些较为贫困的县因无法获得经济发展所必需的权力和资源，导致发展速度一直比较缓慢。这种格局是与计划经济的体制结构相适应的。政府通过统一规划、集中管理的方式，可以促进核心城市的生长发育，避免市、县在基础设施方面的重复建设，防止城市布局过于分散等问题。这种资源配置的体制尽管效率低下，却能够把有限的资源集中起来，从而实现政府的既定意图。但是，地级市单靠行政手段配置资源的方式强化了中心城市的极化效应，导致城乡结构的二元对立态势日益强化。

当前，通过改革县级权力体制来发展县域经济，是地方改革的着眼点。在有些地区实行的 “强县扩权”试验中，扩权县的范围是经济实力比较强的县，在强县中再扩大权力，让强县更强，而一般的贫困县则根本无望享受国家的优惠政策并以此为契机获得快速发展。这是传统的以城市为中心的经济发展模式在现代的延续，不利于城乡统筹发展。在省管县体制改革中，河北省委、省政府提出“扩权强县”而不是“强县扩权”，强调“扩权”是手段，“强县”才是最终目的。于是，一些经济发展潜力较大的贫困县，尤其是距离中心城市较远的县，成为扩权县中的试点。这对于实现县域经济相对均衡发展、缩小经济差距具有重要作用。

“扩权强县”政策的施行，旨在改革省域范围内的行政管理体制，清除制约县域经济社会发展的各种障碍，使县级政府在对县域资源进行合理配置的基础上实现县域经济的持续、快速、健康发展。因此，实施“扩权强县”改革，将有利于县级政府转变职能，提高社会管理和公共服务能力，更直接、高效地为社会公众提供优质服务，并减轻其财政负担；将弱化地级市对县的管理，从而减少大量中间环节，使行政传递和资金运行的效率明显提高，资源的配置也更加合理优化。因此，“扩权强县”的重点，首先就是把省、市两级的一些审批权下放到县，使县一级政府拥有更多的自主权，加速县域经济的发展。扩权县主要是在经济管理权限方面进行了较大调整，它享有与设区市部分相同的经济和社会管理权限，市里放权，县里扩权。而扩大县级部分税权是这项改革的重要内容。扩权改革后，原则上设区市不再分享扩权县(市)财政收入，除中央、省分成收入外，全部留给扩权县。以增值税为例，《河北省人民政府关于实行省直管县财政体制的通知》（冀政〔2009〕51号）规定，增值税的分享范围与比例，按属地征收，中央分享75%，省分享10%，直管县分享15%。原来的分配比例是中央75%，省10%，设区市10%，县5%。这样，县里获得了15%的份额，增加了县级财政收入。此外，营业税、企业和个人所得税等在收入比例上也作了相应调整。实行省直管县财政体制后，各设区市不得再出台任何集中直管县收入的体制政策，这对充实虚弱的县级财政极为重要。

但是，“扩权强县”的政策一旦明晰后，一些地级市开始与省里抢夺资源，导致市县之间的利益博弈更加激烈。因为在推行省管县后，地级市只负责城区部分的发展和建设，所辖面积大为缩小，能支配的权力与资源也随之减少，这促使地级市努力扩大城市规模。而县一旦因“扩权强县”的推行而在某种程度上享有了与地级市平等的权力，那么，地级市的中心地位将会受到严重挑战。在此情况下，地级市利用政策的缓冲阶段抓紧和省里抢夺资源。于是，一些地级市努力将经济比较发达的地区纳入其直接管辖范围，以此控制至关重要的经济资源。省直管县后，县的各项权力增大了，市的权力被削弱或架空，而作为应对之策，很多地级市纷纷把辖区内的经济强县或县级市改为区，某些地级市甚至控权不放。地级市为了发展，与县争夺资源、土地和项目，导致部分市县内耗严重。

三、“扩权强县”与省管县体制改革

中国在历史上一直没有很好地解决地方政府层级与管理幅度的问题。县作为中国政治架构中最基本和最稳定的单位，是具有完全制度架构的政治体，是一级完备的地方国家政权，是国家治理的基础。从历史上的地方建制演变来看，省县之间的层次变动十分频繁，如州、路、府、道、专区、行政区等，却始终未探寻到较为理想的方案，以致地方行政体制的变动呈现出“派出机构的设置和撤销虚实交替的逻辑”[6]，但县这一行政设置却非常稳定。市管县体制是从计划经济出发设计的政府管理制度，本身就蕴含着计划与市场之间的运行冲突。在市场经济发展初期，这种冲突处于潜伏状态。但随着市场经济体制的逐步确立和县域经济的高速发展，市县利益博弈日益激烈，利益冲突逐渐显性化。在这种冲突中，“地级市往往为了自身利益利用其掌握的行政权力干预市场经济的运行逻辑，在一定程度上成了制约县域经济的发展的瓶颈。‘市管县’体制的合理性逐渐丧失，反而成为束缚县域经济发展的体制性因素”[7]。

国家与地方之间主要是通过行政体制的层级传递来实现政治沟通和交流的。但在现实的制度安排上，由于政治权威和资源的分散，国家缺乏相应的横向政治整合，这样，维系庞大的行政体制的负担，过重地压在了以县为权力基点的运作体制上。由于没有相应的配套措施有效地参与到国家的整合过程，国家对乡村社会的渗透只能依靠更强大的行政权力。由此，县级权力体制在近代以来一直存在着“自我增强”逻辑的迫切需要和现实驱动。[8]在市管县体制下，县级政权的权力冲动一直被压制着，其博弈行为也以婉转隐晦的方式进行。随着扩权方案的推行，县级权力的扩张日益成为显性化的制度运作形式。

“扩权强县”改革涉及到利益重新调整和再次分配的问题。在这一过程中，各方利益主体的博弈行为促使市县争利现象普遍化，呈现出越来越明显的恶性竞争关系。由于改革导致地级市的利益受损，因此它对扩权县改革的支持意愿不强。在市管县体制下，地级市可以通过截留县级部门上交的财政来增加收入；省管县后，县级财政收入直接交到省里，市的财政收入大大减少。省管县改革造成了地级市权力的丧失，导致它不会轻易彻底下放权力。目前，部分地级市存在“掌权不放”或变相收权的现象，也给改革带来不少困难。同时，地级市的结构被架空后，由于自身掌握的权力与资源大为减少，当它正常行使辖区内的经济社会管理权时，自身的权威往往受到县级政府的利益博弈行为的挑战，而难以发挥其在统筹城乡协调发展方面的作用。由于国家缺乏一种有效的利益分配机制来平衡各级政府的收益，因此，实行改革的市县在权力与资源配置方面就呈现出一种此消彼长的关系，导致市县竞争在“扩权强县”过程中日趋强化。另外，省管县改革无论是财权还是事权方面，如何放，放到什么程度，都是实际操作中需要具体把握的问题。县级官员希望通过改革扩展县级政府权力，实现基本公共服务的均等化，而地级市官员则不希望改革削弱自身所能支配的资源与权力。因此，如何让地级市放权成为改革成功与否的关键。因此，“扩权强县”改革作为利益重新调整、权力重新分配、规则持续改变的过程，在各方面的利益尚未达到平衡之前，博弈就不会停止。

目前的省管县改革仅限于财政体制改革，人事权、行政权的配套改革还缺乏相应的政策支持。尽管县在财政体制上与省直接对接，但在行政体制上仍直接隶属于市。这样，扩权县与原隶属市的关系就出现了矛盾。由于扩权县仍然要受所属地市的指导、督查以及配合协调等软约束，因而它在行使原本属于市的权限时，往往会受到一些限制。由于县级部门与省级部门的相关业务在对接方面还不够严密，有些业务也未实现真正的直管，因此，县级部门面临着省市的双重会议、双重考核、双重对接等问题，导致行政成本大幅度增加，部门经费更趋紧张。而地级市在权力下放后，积极性受到一定挫伤，在县（市）需要配合时不主动给予配合，如县（市）的项目审批下来，省里的资金已经拨发到位，而要求市里予以配套的资金却没有拨发下来，使县（市）的工作受到一定影响。财政管理与行政管理的错位，导致难以实现对财政资源进行科学合理的配置。在“扩权强县”改革中，许多配套性的制度尚未制定，省管县改革缺乏强有力的制度保障，所以下放到县的各项权力也难以落实。

于建嵘教授认为，由于行政体制上许多部门实行垂直管理，县级党政缺乏综合调控能力，没有必要的治县资源特别是行政权力资源，县级党政是以有限的权力承担着无限责任。[9]为此，县级权力体制的自我扩张属性就在现实运作中极其明显地展现出来。在缺乏民主监督和制度性约束的条件下，政治权力极易成为不但外部无法约束而且内部也无法约束的力量。它在形塑规范的市场经济秩序和自主性社会的同时，也可能侵犯经济领域自治权利和社会自治权利。这正是中国目前社会问题日益增多的体制根源。近年来，因土地征用和房屋拆迁等问题引发的矛盾和冲突日益激烈，促使民众以上访等制度性或非制度性的途径表达自己的利益诉求，给中央和地方政府施加了巨大的政治压力。为此，中央政府如何约束地方政府的自利行为，从而消解官民之间的紧张和冲突，成为当下中国政治的重大课题。在此背景下，进行“扩权强县”的省管县体制改革，也必须进一步警惕因地方权力扩张而带来的权力运作的失范和自利心理的膨胀，使权力的扩张与利益的博弈在现有制度可以承受的基础上进行。同时，市县之间应纠正权力运行机制中命令僵化的弊端，真正做到权责明晰并实现利益的均衡和共享。

[1]Max Weber.Economy and Society[M].New York：Bedminster Press，1968.

[2]毛寿龙.政治社会学[M].北京：中国社会科学出版社，2001.

[3]申恒胜.法国分权运动中的地方与国家——“县政改革论坛之四：中法基层治理研讨会”综述[J].科学决策，2010，（4）：88-94.

[4]徐勇.内核-边层：可控的放权式改革——对中国改革的政治学解读[J].开放时代，2003，（1）：98-112.

[5][美]巴林顿·摩尔.民主与专制的社会起源[M].北京：华夏出版社，1987.

[6]毛寿龙.中国地级政府的过去与未来[M].安徽教育学院学报，1995，（2）：1-5.

[7]王孝勇，朱昌好.政府层级改革视角下的“强县扩权”[M].理论前沿，2006，（5）：15-16.

[8]申恒胜，王玲.县域社会中的国家遭遇[J].江苏大学学报，（社会科学版），2010，（2）：26-30.

[9]于建嵘，蔡永飞.县政运作的权力悖论[J].南风窗，2009，（14）：22-23.