析高校惩戒学生行为的法律性质

许玉琴

安徽城市管理职业学院基础部,安徽合肥,230011

有资料表明，自2000年以来，高校学生惩戒行为是最受公众关注的高校管理行为之一，由它引发高校与学生的教育纠纷最多。这些纷争背后的实质问题，从法律的角度来说，是高校为什么有权力惩戒学生，高校惩戒学生法理依据在哪？如何给高校惩戒学生行为定性？论及此，必须首先清楚何谓高校惩戒学生行为。

1 何谓高校惩戒学生行为

惩罚、惩戒是古今中外教育发展史上产生最早、应用最为广泛的一种教育观念和手段。大陆学者劳凯声认为，惩戒是“对不合范行为实施否定性的制裁，从而避免再次发生，以促进合范行为的产生和巩固”[1]。台湾学者周国宏认为：“惩戒是学校或教师为达到教育的目的，籍有物理上或心理上的强制力，对于违反特定义务学生，所采取具有非难性或者惩罚性的措施，学生因此受到某种不利或精神上、身体上的痛苦。”[2]二者都认可惩戒是非难性措施。前者强调惩戒目的，以惩为戒，巩固促进合范的行为产生；后者更强调惩戒在教育领域的运用，惩戒的施者与受者一目了然。但是，周先生所说“学生身体上的痛苦”大概是指对学生的体罚，如要求学生完成特定工作或者劳动——罚写作业、面壁等，而这些在中国目前的高等教育领域已然罕见。所以，在目前高等教育领域，高校惩戒学生，在大陆学者高武平看来：“大学惩戒是大学为教育或管理目的，依据其指定的行为规则和准则，对违反规范或者不能达到要求的学生单方施以的惩戒。”[3]学者沈岿认为，高校惩戒学生行为当是“高等院校为教育或者管理之目的，依据国家立法和学校规范，对违反特定义务或未达到规定要求的在学学生，所采取的致使学生承受不利负担、并作出书面界定的非难性或处罚性措施”[4]。相比较而言，笔者同意沈先生对高校学生惩戒的界定。高先生对大学惩戒的界定不仅存在同义反复、循环定义的问题，而且似乎高校依循自生的校纪校规就可以实施惩戒，不论此依据本身是否合法。而沈先生对高校惩戒行为的界定，更强调两点：一是受戒的是在学的学生；二是惩戒需以书面形式作出。之所以如此，笔者愚见，依据《普通高校学生管理规定》(2005年，下称《规定》)，高校管理学生主要对学生学籍管理和校园秩序与课外活动管理，这些活动始于学生入学取得学籍，终于学生离校消除学籍，因此强调惩戒对象为在校学生。另外，《规定》第58条：“学校对学生作出处分，应当出具处分决定书，送交本人。对学生开除学籍的处分决定书报学校所在地省级教育行政部门备案。”于此，惩戒的形式应当为书面。

但是，在中国现行的教育立法上，惩戒一词从来都没有出现在法律条文里。当前，中国有关高校教育教学管理方面的法律法规皆用“管理”、“处分”。根据管理的事项，一般分两类：一是对学生未达既定要求的惩戒，如取消学籍或入学资格，未达学业标准的课程重修重考、留级降级、休学、退学、不授予学位；二是对违法、违纪、违规学生5种处分方式：警告、严重警告、记过、留校察看、开除学籍。

2 高校惩戒学生行为的法律性质

关于高校惩戒学生行为的法律性质，学者们一般有两种观点：一说是高校自治权的体现，是高校自治行为；一说是高校惩戒行为为一种行政行为，是行政处罚或行政制裁。对此问题的回答，须牵涉高校法律地位的界定。

2.1 高校的法律地位

《高等教育法》第30条：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”第24条：“设立高等学校应当符合国家高等教育发展规划，符合国家利益和社会公共利益，不得以营利为目的。”这些法律规定明确了我国高校是拥有独立法律地位的法人，能够在民事领域独立享有民事权利，承担民事责任，是非营利法人。但同时，我国的高校还有另外两个身份：教育教学组织者和法律法规授权组织[5]。

追溯现代公共教育的发展史可知，过去属于公民自然权力和社会权力性质的教育权逐步集中到国家手中，而后形成国家管理公共教育的国家教育权。国家教育权是国家的“教育责任”和“教育政治功能”的集中体现[6]。当然，按照市民社会理论，国家教育权是国民通过契约让渡，因此，它的有效运转，必须依靠国家强制力。所以，世界各国，包括中国都是通过基本法来确认和保障其实施。如我国《宪法》第19条：“国家发展社会主义教育事业，提高全国人民的科学文化水平。” 学校是行使国家教育权的最基本形式，其中高校又是行使国家教育权的重要代表。我国《高等教育法》第18条规定：“高等教育有高等学校和其他教育机构实施”，第41条规定：“高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作，行使下列职权：聘任与解聘教师以及内部其他工作人员，对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分”。《高等教育法》的这些法律条文表明，国家依法办校实质上是国家通过授权、委托等方式，转移国家教育权予高校。高等学校的办学、授予学位等权力本质上是国家赋予其从事教育活动的行为，同样，高校行使对学生的学籍管理权和处分与奖励的权利，也是高校依授权针对自身职能而为的教育教学行为。

2.2 高校惩戒学生行为法律性质——以《规定》第53条为例

鉴于实际生活中高校惩戒学生行为适用情形十分复杂，形式亦是多样，本文试以教育部《普通高校学生管理规定》第53条为例，分析高校惩戒学生行为的法律性质。《规定》第53条：“纪律处分的种类分为：(一) 警告；(二) 严重警告；(三) 记过；(四) 留校察看；(五) 开除学籍。”单从处分的称谓上看，颇为眼熟。在《中华人民共和国行政处罚法》行政处罚诸多种类中，首当其冲的是警告。《行政机关公务员处分条例》中行政处分种类有警告、记过、记大过、降级、撤职、开除，其中，警告与记过与《规定》名称同。“严重警告”指严重违反社团内部纪律而给予的处分，如有“党内严重警告处分”等。比较而言，高校惩戒学生的前三种处分形式与行政机关处理内部人员违纪处分的称谓相同，那么，据此可不可断定高校与学生的关系为内部行政法律关系，所实施的行为是内部行政行为。作为教育系统内独有惩处措施——留校察看与开除学籍，其关注点都是学生学籍。学籍是学生与高校保持关系的最根本因素，在行使这两种惩处措施中，高校处于绝对的强势地位，似乎此时的高校与学生之间又是外部行政法律关系？

内外部行政行为是学界基于“特别权力学说”，对行政行为的一种分类方法。这种理论将高校界定为享有特别权力的主体，在高校惩戒学生时，学生不论自愿与否，都不得享有基本权利，不实行法律保留原则。二战之后，随着宪政理论和依法治国理论的发展，传统的学校与学生的特别权力学说受到了批评与挑战，并且，随后在各个国家的法律实践中得到扬弃。德国学者乌勒将特别权力关系分为管理关系与基础关系。这其中，公务员入职、学生入学、学生退学等对当事人权益产生重大影响的为基础关系，采取法律保留原则。而那些对当事人影响较小，维护内部秩序的行为是管理关系。

综观高校与学生之间的关系，不外有“入口”—招生权——关系产生，大学生在校期间的管理——学籍管理、纪律惩戒——关系变更、教育评价，“出口”——学位授予、颁发学历证书——关系消灭等三大环节。其中，大学招生权、学位授予权是通常所说的“法律法规授权”[7]，应为法律保留的基础关系，此时，高校对学生的惩戒行为应为高校行使行政职权的行为，是行政行为。而对完成学业、满足大学毕业标准的学生颁发毕业证、对在校学生进行管理并对违反纪律的学生进行纪律处分(包括退学)、对学生进行教育活动和给予学生教育评价(包括评奖学金、各种荣誉称号的评授、学期、学年、毕业鉴定等)以及就业指导等应属于高校管理行为，是高校自身应有的权力。笔者以为，高校惩戒学生是依据其组织系统内章程来约束学生，而高校是教育教学的组织者，通过惩戒维护正常的教育教学，所以，对违背学校校纪校规的行为处以一定措施，维护自身教育教学的职能，应是其自治能力的表现。同时，当它接受国家法律法规授权，代为行使国家教育权时，它是行使国家教育权的机构和组织，惩戒学生行为应为行政行为。从这个意义上说，高校惩戒学生行为应为部分意义上的行政行为，而不全是单纯的自治行为或单纯的行政行为。

参考文献：

[1]劳凯声.变革中的教育权：教育法学基本问题研究[M].北京：教育科学出版社,2003:375

[2]周国宏.教育法与教育改革[M].台北：稻香出版社,1997：369

[3]高武平.论大学惩戒权与学生受教育权保障：两者的冲突与平衡[J].广西政法管理干部学院学报，2004(6):28

[4]沈岿.论高校惩戒学生行为的司法审查[J].华东政法学院学报，2005,43(6):25-26

[5]朱孟强.我国高校与大学生法律关系研究述评[J].武汉理工大学学报：社会科学版，2007(2):237-239

[6 ]劳凯声，郑新蓉.规矩方圆——教育管理与法律[M].北京：中国铁道出版社，1997：108

[7]沈岿.公立高等学校如何走出法治真[EB/OL].[2012-11-12].http://article.chinaiardc-disPlay.asP AnieleID=22962