【浅议我国金融（银行）消费者权益保护机制的完善】

【浅议我国金融（银行）消费者权益保护机制的完善】

近年来，随着我国金融消费市场的发展，消费者对金融服务的内容、层次及效率等方面提出了更多的要求。但与此不相适应的是实践中银行在利益的驱动下通过各种不规范经营行为侵犯消费者权益的现象不断发生。中国消费者协会的统计表明：2010年，针对银行保险类的投诉共3 775件，其中包括营销合同累计投诉1 196件，质量类投诉700件。2011年金融保险投诉共3 919件，比上年增长3.8%，在投诉上升幅度居前的商品和服务类别统计中居第六位。2012年，银行因为乱收费等不规范经营行为，曾多次被新闻媒体推到风口浪尖上。从4月1日起，根据国家三部委的要求，银行必须明码标价，这也是金融监管者对公众呼声做出的强有力的回应。

日前，金融监管者在推动消费者权益保护方面做出了巨大的努力。各层级的监管当局已经普遍意识到只关注金融机构的利益诉求而忽视对消费者利益的切实保护，会降低金融消费者对金融业的信心，进而会破坏金融业赖以发展的社会基础。反之，加强金融消费者的权益保护，不仅仅有利于消费者一方，更有利于银行乃至整个金融秩序及体系稳定发展。尽管监管部门逐步认识到维护消费者权益的重要性，但是因为没有一个综合发挥作用的体制与机制，消费者权益保护仍然任重道远，其权益保护问题仍面临困境。

一、消费者权益受损的原因分析

金融消费者受损的原因多种多样，既有体制与制度的原因，也有银行和金融消费者方面的原因。

（一）金融消费者维权意识淡薄或维权力量不足，部分消费者金融知识欠缺，识别金融风险的能力不强。我国经济已经全面融入世界经济体系，开放程度及国际化水平逐步提升。新的金融业务品种及高附加值的金融服务层出不穷。由于金融产品技术含量高，缺乏对金融消费者知识的宣传教育，一方面导致金融消费者维权意识淡薄，助长了银行等金融机构的侵权行为；另一方面为犯罪行为的发生也提供了可乘之机。近年来，金融诈骗等犯罪行为的发生就与部分金融消费者自身金融知识欠缺，疏于防范有关。与一般性消费相比，金融消费往往有更大的风险，当前我国的金融消费者的素质参差不齐，难以适应日益复杂多变的金融风险，其风险防范能力亟待加强。此外，当出现金融机构侵犯不特定个体权益时，个体维权成本较高，继而会放弃维权，因此我国金融实践中需要一种机制能弥补个体维权力量的不足。

（二）相关金融消费者保护方面的法制不健全。我国对金融消费者这个概念定义并不清晰。目前并没有一部关于金融消费者权益保护专项的法律。从概念上来看，金融消费者的概念不是一个法律概念，并无法定的内涵。因此，《消费者权益保护法》能不能简单套用对金融消费者利益的保护在实践中是一个有争议的问题。《消费者权益保护法》第二条：“消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，其权益受本法保护；本法未作规定的，受其他有关法律、法规保护。”可见，《消费者权益保护法》主要是针对一般商品或服务消费过程中（为生活消费需要）消费者权益的保护，将自然人投资者和企业类金融消费者排除在外。可见，《消费者权益保护法》的保护对象和保护范围并不能涵盖所有的金融消费者。同时，《商业银行法》、《银行监督管理法》等法律规定，在维护消费者权益保护上有一定的局限性，保护消费者的条款少，更旨在维护金融机构的稳健经营和金融体系的稳定，防止发生系统性金融危机或金融市场崩溃，更多倾向于保护经营者主权，对消费者主权的保护仍显不足。此外，目前我国缺少金融产品信息披露相关法律规制，导致信息不对称，也容易使金融消费者的权益受到侵害。

（三）金融消费者权益保护部门不明确。“2001年12月实施的英国《金融服务和市场法》明确规定金融服务管理局（FSA）负责监管各项金融服务，同时设立单一申诉专员和赔偿计划架构，为金融消费者提供进一步的保障，该法令还要求FSA负责保障消费者和推行消费者教育，加深公众对金融体系的认识，以及确保消费者获得适当的保障。”“美国国会2009年通过《华尔街改革和消费者保护法案》，并决定成立金融监管机构——金融消费者保护局以专门履行保护金融消费者职责。该法案明确规定了金融消费者保护局的工作目标和职责，要求金融消费者保护局致力于增强金融市场的透明度、便捷性、公平性、责任性和准入性，以期保护信贷、储蓄和支付市场中的金融消费者合法权益免受金融机构欺诈行为的侵害。通过该法案，美国同样实现了金融消费者保护机制从分散保护向集中保护的演变。”而我国金融消费者权益保护部门不确定，出现多部门保护却又无人保护的尴尬境地。在现有立法现状下，部分金融消费者的权益保护部门是消费者协会和其他消费者组织，相关执法部门却为工商行政管理部门，同时，银行业监督管理委员会也经常参与到金融消费者权益保护中来。而银行业协会作为行业组织因没有保护金融消费者的整体制度安排，职能仅限于同业合作与协调方面。金融消费者权益受到多头管理，弊端十分明显，即职责的重合和不清会导致部门职能行使上出现互相推诿、互相争论、重复处罚等问题。

（四）金融机构内部保护金融消费者权益的基础仍然薄弱。作为金融机构来说，其金融消费权益保护基础仍然薄弱。相当部分的银行对消费者保护意识淡薄，对金融消费者的保护给银行自身带来的管理提升、客户群扩大及品牌树立等方面所产生的实质意义没有明晰的认识。此外，从银行的履职部门的设置来看，各家银行在承担金融消费者权益保护的部门各有不同，主要有纪检监察部门、工会、业务部门等，负责解决纠纷的员工并不能很好地处理纠纷或者不能真正理解该项工作的实际意义。行业中普遍存在安排的人不够专业或不具素质，难以保证工作效果。实际上，金融消费者权益保护工作涉及服务、法律、业务等多维度，需要银行配备较高素质的人力做保障。同时，银行一般设立了客户投诉部门，但普遍上缺乏闭路反馈机制。金融消费者提出的建设性意见或建议不能及时反馈到银行的管理制度中去，这样致使银行不能做一个对市场的快速反应者。此外，实践中，银行往往在考核上追求单一的业务绩效考核，违规的成本较低或者说合规守法的职员并没有受到正向的激励。金融机构在激励制度中没有做出正确导向是导致银行业务执行人员漠视相关制度，侵犯客户利益的重要原因。

二、多措并举，加强保护

从各国金融监管发展的路径来看，多是从无视金融机构对金融消费者侵害开始，到导致行业声誉受损，消费者对整个行业失去信心，后又重新认识到保护金融消费者的重要性，并在政府等各方力量的推动下不断通过健全各种体制、机制，更好地保护金融消费者，从而促进金融业的健康发展。我国金融活动参与者应尽快转变观念，可通过以下几个方面为金融消费者创造一个好的金融消费环境，避免重蹈覆辙。

（一）加强金融消费者权益保护的专项立法工作。《消费者权益保护法》不能直接适用于金融领域，应尽快从法律上界定金融消费者的概念，明确金融机构及金融消费者的权利和义务，进一步明确金融消费者与金融机构发生争端后的解决机制等内容。金融消费者作为弱势一方，应对其做倾斜性的保护，立法设计要从平衡金融机构与金融消费者双方利益的基础上出发，立法要公平、合理且易于操作。法律是金融消费者权益保护的最重要屏障，应尽快制定《金融消费者权益保护法》，同时制定或修改相关的法律，加快《个人信息保密法》、《银行业金融机构破产条例》、《金融产品信息披露办法》等一系列法律法规的出台，进一步加大对金融消费者信息、财产权益及其他利益的保护力度。

（二）设立保护金融消费者的专门机构。法律没有确定监管当局保护消费者的基本职责，我国目前没有专门保护金融消费者的权益保护机构。我们可考虑通过立法授权或由国务院明确专门的金融消费者权益保护机构。根据我国国情，可将此职能赋予金融监管机关统一行使金融消费监管权，促成在监管机构内部设立纠纷处理机构，并建立起纠纷解决机制。

1．在监管法律制度中，明确金融监管部门为保护金融消费者的专门机构。金融纠纷具有很强的专业性，金融监管部门适合承担起金融消费者保护的责任。金融监管和监管对象联系紧密，监管部门不仅掌握了大量的金融法规，也深刻了解金融业务。并且，目前金融监管部门在消费者权益保护上做了大量的工作，取得了积极的效果。如对理财产品宣传上的规范及不合理收费的规制等方面，效果显著。这都说明金融监管部门有能力承担起金融消费者保护的责任。同时，将对金融消费者保护的监督、检查、处罚权等统一由金融监管部门行使，金融监管部门可以通过各种监管措施督促银行将消费者权益保护纳入经营管理的一部分。如对向银行监督管理部门投诉数量较高、处理不当等问题比较突出的银行，在全辖予以通报批评，必要时可考虑作为准入和监管评级的参考依据。除此之外，要建立起金融监管部门与其他消费者权益保护部门之间的分工协调机制。

2．将保护金融消费者权利纳入金融监管目标。在明确金融监管部门为金融消费者的专门保护机构基础上，进一步完善规范金融监管行为的法律，增加对消费者权利保护的条款。如《银行业监督管理法》已将维护公众对银行业的信心写入监管目标，并对银行业监督管理机构的职责做了系统规定，但职责规定中并没有对消费者权益的保护内容。此法规应进一步明确为金融消费者提供适当的保护。同时，将保护金融消费者权利与金融审慎监管同等纳入到监管目标之中，才能更好地保护金融消费者的合法权益。

（三）加强金融消费者权益保护宣传。保护自己的金融消费权益，仅仅靠消费者一己之力是不够的。毕竟，金融消费者处于弱势地位。金融监管部门不仅自身要承担起金融消费者教育的职能，而且要推动新闻媒体、行业自律组织、消费者协会组织及金融机构等积极开展金融消费者权益教育、宣传工作，进一步增强金融消费者金融知识和风险意识，增强金融消费者自我保护能力。但是，也要通过社会宣传明确消费者的权利也不是没有边界的，消费者要对自己的恶意投诉负责，防止乱投诉现象的发生。

（四）金融机构内部要建立起保护金融消费者的各种机制。金融机构内部纠纷处理可以考虑作为金融监管部门处理的一个前置程序。监管部门应推动银行将客户投诉纳入风险管理中，各银行内部要制定并严格执行适用于本行的《消费者投诉管理办法》等规定，逐步建立健全金融消费者投诉处理机制。银行受理投诉后应告知客户受理情况。同时，各银行要正确认识客户投诉给自身带来的影响。各银行应以消费者权益保护为契机，提升服务创新能力、服务水准及管理层次，树立品牌形象。此外，金融消费者的权益保护涉及产品研发、风险揭示、产品营销、服务收费、客户投诉处理等多个环节，银行应将消费权益保护纳入风险管理文化的一部分，并通过制定科学合理的评价和奖惩机制树立正确的经营导向。

（五）建立金融消费者维权基金，引入消费维权公益诉讼制度。当金融机构侵害了不特定多数人的利益时，受侵害的特定公民一般不愿或无力维权，即使提起民事诉讼，经常也会因为难于搜集证据而无法有效维护自己的合法权益，个体维权成本相当高。对此，应引入消费者公益维权诉讼制度，将消费者个体诉权转移至消协或其他公益组织，将大大减少个体维权成本，达到很好的维权效果。同时，逐步建立区域性金融消费者维权基金及维权律师团，为公益维权行为提供物质支持及法律援助，通过一定的机制设置鼓励律师等公益性人士或其他公益组织更多地承担起社会责任。

只有改革监管机制，完善金融机构的经营机制，加强金融法律建设并严格执法，逐步建立起金融消费者保护的各种体制、机制，才能真正使金融消费者的权益得到保障。

（衡水市商业银行股份有限公司葛春艳）