论城市化背景下民警培训的改革与创新

李 婧

（中国人民公安大学，北京100038）

《2012中国新型城市化报告》2012年10月31日在北京发布。这份继2009年之后专门研究中国新型城市化战略的第四部年度报告称，中国城市化率突破50%。根据美国经济地理学家诺瑟姆的“S”型城市化发展轨迹，可以预测至2020年，中国城市化水平将达到60%左右。[1]

城市化进程的不断加快、城市化水平的逐步提高，给我国的多项工作提出了新的要求，对于公安工作及公安民警的素质与能力也提出了新的要求。由此，在城市化背景下如何进行民警培训的改革与创新成为一个需要认真研究的课题。

一、城市化概念及特征

（一）城市化的概念

城市化概念最早出现在马克思1858年《政治经济学批判》中，在谈及城乡分离和城市发展时他提出了“现代的历史是乡村城市化，而不像在古代那样，是城市乡村化”的论断。不同领域的专家学者从不同的角度给城市化下过定义，如谢文蕙认为城市化是社会生产力变革所引起的人类生产方式、生活方式和居住方式改变的过程。[2]吴楚材认为城市化是指居住在城镇地区的人口占总人口比例增长的过程，即农业人口向非农业人口转变并在城市集中的过程。[3]

本文通过分析认为：城市化是指由于社会生产力的变革，农业人口、土地向非农业的城市转化，农村生活方式向城市生活方式转变，农村价值观念向城市价值观念转变的现象及过程。

（二）城市化的特征

1.人口稠密，人口流动性强。中国正在进入移民时期，流动人口是中国城市化的微观主体。目前，我国有超过2亿的流动人口在中国的东西部地区之间、城市与农村之间流动，流动人口文化差异较大。这种流动对社会管理提出很大挑战，容易产生就业、社会福利保障、公平正义诉求以及由此而引发的社会治理等等一系列问题。采取何种社会和治安管理手段让流动人口不至于因心态失衡而引发行为失控，已经成为城市化发展不能回避的紧迫问题。

2.经济发展，科学技术日新月异。城市化的经济特征表现为金融、保险事业兴旺发达，工业贸易高度发展，工业企业基础雄厚。[4]群众收入水平提升，购买能力和消费欲望不断提高。与此同时，科技创新、信息化和现代化进程加快促进了产业结构的变革，给人们的工作、生活带来了极大的便利。然而，在科学技术提高城市化质量的同时，也开始被一些人不正当地利用为犯罪工具。

3.社会矛盾多元化，社会管理难度大。社会矛盾多元化主要包括矛盾原因多元化、矛盾类型多元化、矛盾主体多元化等。我国正处于社会转型期，当前社会矛盾的性质多属于非对抗性的人民内部矛盾。其中若干社会矛盾较为突出，主要包括人口城市化加快与低就业增长的矛盾、涉农矛盾、城市人口增长与资源不足的矛盾、干群关系矛盾以及强势阶层与弱势群体的矛盾。这些矛盾蕴藏着巨大的社会不稳定因素，一旦爆发后果不堪设想。

4.基础教育水平提高，公民意识增强。从人口的量和质的角度而言，城市化是一个人口向城乡迁移和人力资本提升的过程。人口城市化并不仅仅是农民向市民身份、户籍的转变，更是其思维方式、生活习惯、素质和观念的转变和提升。城市化的发展伴随着教育程度的提高和中高等教育的普及，社会公众民主意识觉醒，要求平等、自由的愿望强烈。公民受教育水平提升，知法守法程度也随之提高，有利于公安机关执法办案和社会管理，同时也对公安民警自身素质和服务意识提出了更高要求。

二、由城市化带来的公安工作环境及工作任务的变化

（一）社会治安状况日益复杂

现代性孕育着稳定，而现代化的过程却滋生骚乱。[5]犯罪率的上升和犯罪手段新型化是城市化带来的众多负面影响之一。根据《中国统计年鉴》数据：2009年全国公安机关受理治安案件总数是11752475起，2010年全国公安机关受理治安案件总数是12757660起，2011年全国公安机关受理治安案件总数是13165583起，平均增长率约为5.88%。分析城市化进程中犯罪率上升的原因，本文认为有以下几点：1.城乡二元结构被打破，出现了新的社会阶层，利益冲突多元化；2.人口流动性增强，社会管理控制难度加大；3.社会处于转型期，出现了一定的道德伦理真空，社会失范；4.科技快速发展，信息传播速度加快、范围扩大，为犯罪提供一定条件。此外，犯罪手段新型化的特点也十分突出。传统的犯罪手段依然被广泛使用，但是新型化的犯罪手段也层出不穷，如近年来经济领域的犯罪和利用网络、物流等平台的犯罪手段越来越多，给公安工作带来了巨大挑战。

（二）突发事件频发

突发事件，是指突然发生、造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应付的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。近年来，由于城市化进程的加快，我国突发事件爆发频繁，且呈现出性质复杂、持续时间长、影响范围大的趋势。于建嵘认为中国社会进入了“风险社会”的发展期，其中有两个主要标志：第一，中国社会的群体性突发事件发生的频率以及参加人数规模都呈现不断快速增长的趋势；第二，中国涉及社会公共安全的意外事故和灾变性事件不断增加。[6]中国进入高风险时期，民警执法工作环境面临巨大挑战。如何通过有效的警察培训来提高民警预警、风险评估和处置突发事件能力成为民警人力资源管理和开发的当务之急。

（三）社会管理职能扩大

公安机关作为政府的重要组成部门和政法机关的重要组成部分，既是中国特色社会主义事业的捍卫者，也是建设者，同时担负着重要的社会管理职能。我国正处于社会转型期，为适应我国城市化社会的变化和发展，政府职能开始艰难地转变。政府职能的转变推动了公安机关职能的转变。社会管理创新理念要求警察角色定位向服务型转变，警察业务范围逐步扩大。同时，随着服务人群的增多、城市地缘的延伸和公共场所的增加，警察的社会管理职能也在不断扩大。

（四）公民对民警期望值增高

笔者在深圳调研时，民警普遍反映群众对民警的期望值增高是现阶段民警工作压力增大的一个重要因素。群众不仅仅要求警察在自家发生盗窃案时能够及时到场侦查，而且还希望民警能够公平正义地维护自身利益。公民对民警期望值增高普遍表现：1.对民警服务态度和服务质量的要求提高；2.希望民警做到“有求必应”；3.十分强调民警执法办案的公正和公平性。

三、警察培训的改革和创新的若干对策

本文根据我国城市化发展对公安工作任务、环境的影响，借鉴历史经验和国内外先进的警察人力资源培训理念和制度，试图从突出民警培训的重要性、培训理念、培养专业性和培训内容几个方面提出几点可行性建议：

（一）突出警察培训的重要性

城市化的发展带来经济、社会生活及人们价值观念的巨大变革。传统的警察培训理念、手段和内容已不能适应和满足新时期公安工作的需求。警察培训的滞后和不足，直接导致了警察社会公共产品供给和服务水平低下，也导致公安机关公信力下降和警察形象受损，影响和谐警民关系的构建。

城市化发展要求警察执法服务素质和社会管理能力的提高，也要求民警对于新形势下的治安犯罪状况和突发事件有更强的预警和处置能力。加强和改进警察培训工作，是公安机关履行自身职责和适应社会发展的迫切需要。

（二）强调实用的培训理念

周永康部长在第二十次全国公安会议上的报告明确了公安教育训练的定位和发展方向,即以培养大量应用型警务人才为主要目标。近年来，我国警察培训强调培训内容“来自实战、服务实战”，但是培训内容依然理论性太强、更新速度过慢，笔者在深圳市调研时，老民警普遍反映现在的培训内容和十几年前几乎没有变化。美国、加拿大等发达国家的警察培训理念值得我们学习和借鉴。他们的教育培训注重与实践紧密结合，强调面向实战，具有针对性、实用性和可操作性的特点。如美国专门为警察培训开设司法文书制作、询问与审讯技巧、劫持谈判策略等20多门课程，他们警察培训的目的不仅是让学员获得执法上岗资格，更是让接受培训学员能直接出警、接警和处警。

（三）突出专业性，培养新型警务人才

加强警察专业培训是促进警察职业专业化水平的重要途径。自中国城市化以来，新知识、新技术层出不穷，这也促使多种新型犯罪组织、犯罪手段、犯罪类型的诞生。为应对公安工作的新任务，我国各地市开始成立新警种。如我国首支食品安全公安执法队伍——湖南长沙市公安局治安管理支队食品安全执法大队正式挂牌成立，并开始全面履行打击食品安全违法犯罪行为的职能职责。新警种的成立是为了应对变化和发展的公安工作及任务，然而基层新警种往往是从其他警种临时抽调民警整合而成。临时抽调的民警很多并不具备新警种所需的专业知识和技能，这不仅影响了新警种功能的发挥，同时也有可能造成其他警种和部门的损失，影响整个公安队伍的效率。因此，新时期的警察培训应前瞻性地做好人才需求分析和人才培养计划，为公安工作的发展做好充分的人才储备。

（四）更新、完善培训教育内容

传统的警察培训内容主要包括理论和实战两个方面。理论学习包括政治理论、党的方针政策、法律、警察工作概论、警察职业道德和业务工作。实战训练包括驾驶、射击、擒拿格斗和紧急救护等。改革和创新警察培训，应在继承原有培训内容的基础上加入新时期需要的培训内容，与时俱进，提高警察培训的实用性和科学性。

1.预警和应急能力培训。在城市化加快发展的进程中，社会利益关系错综复杂，社会安全面临新的挑战。公安机关作为政府的职能部门，承担着参与应急管理的重要使命，是国家应急救援的重要力量。在警察培训中我们应该通过案例分析和实践教学等方式提高民警情报信息分析、警情预判和应急处理能力。第一，要培养警察探索化解城市化进程中各种社会矛盾发生、发展的规律，掌握化解社会矛盾的技巧；第二，学习对情报信息的获取和预判；第三，训练警察应对突发事件时能快速反应、快速控制和快速处置。

2.公关能力培训。警察公关的目的是使群众认识到警察的职责，了解警察任务，并以警察的工作表现争取群众信赖和支持。公安机关的执法活动和管理活动与社会公众息息相关，面对当前突发事件频发、网络舆论压力巨大、信息传播飞快等情况，公安民警必须掌握应对媒体和应对群众的方法，做到“人人会公关”。

3.正确价值观培训。价值观是一种深藏在心里，影响个人价值判断，决定个人行为操守的准则。在日益复杂化、多元化的社会大背景下，受执法难度、工作环境和社会舆论等因素的影响，民警的价值观受到了不同层次的冲击。警察只有在执法服务过程中坚持公平、公正、廉洁和奉献的正确价值理念，才能真正维护社会稳定和取得民众的信任和支持。在民警培训中加入对正确价值观的培训既是公安机关执法民主化和法制化的内在要求，也是满足群众期望、处理好和谐警民关系的必然要求。

[1]连玉明.中国城市报告[M].北京:中国时代经济出版社,2004：4.

[2]谢文蕙.城市经济学[M].北京:清华大学出版社,1992:28.

[3]吴楚材,中国科学院国情分析研究小组.城市与乡村——中国城乡矛盾与协调发展研究[M].北京:科学出版社,1996:10.

[4]孙建伟.现代城市发展与新形态犯罪的预防对策[M].北京:法律出版社,2011.

[5][美]塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].北京:三联书店,1989:38.

[6]于建嵘.抗争性政治：中国政治社会学基本问题[M].北京:人民出版社,2010.