社会管理创新视角下公安群众工作模式的三重转变

董 昕

（江苏警官学院 思想政治理论教研部，江苏 南京210012）

我国公安机关成立六十多年来，始终把群众路线作为自己的根本路线。党的十七届五中全会提出：“继续抓住和用好我国发展的战略机遇期，实现‘十二五’时期我国经济社会发展目标任务，必须紧紧依靠广大人民群众，必须加强和改进新形势下群众工作。”公安群众工作作为党的群众工作的重要组成部分，必然需要面对新的历史形势，把握社会管理创新的内在要求，进一步创新公安群众工作，更好地承担起“巩固共产党执政地位、维护国家长治久安、保障人民安居乐业，服务经济社会发展”的四大政治和社会责任。

一、从“主体性”到“主体间性”：社会管理创新视角下公安群众工作的理念转变

为了应对社会管理创新的发展要求，公安群众工作必须转变思维、更新理念。理念是带有方向导引性的观念，是行为的信条和原则。有什么样的公安群众工作理念，就会有什么样的公安群众工作思路和方式。更新公安群众工作理念，是进行公安群众工作创新的前提和基础。

（一）主体间性转向：公安群众工作的现实选择

正如亨廷顿指出，现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。[1]国际社会的发展经验和现实社会情况证实了这一观点。国内学者不断强调人均GDP处于1000-3000美元时，是社会不稳定的时期。[2]这一时期是经济社会发展的重要战略机遇期和社会矛盾凸显期相叠加的特殊历史阶段，维护社会和谐稳定的任务日益繁重，人民群众对社会平安的期望也日益强烈。马克思曾说过:“安全是市民社会的最高社会概念,是警察的概念。整个社会存在之目的就是保证其每个成员的人身、权利以及其财产的安全。”[3]为了应对日益严峻的社会治安形势，提高公众的社会安全感，仅靠政府单一体制的警务力量是不可能满足公众多元化、多层次的安全需求的。因此，建立社会治安防控体系，探索以社会全面防控为主的动态警务模式应运而生。各地各级政府发动和组织社会各界开展的预防犯罪和防控机制的建设，无一不诠释着警察已经不再是维护社会安全和秩序的唯一主体。公安机关不应当排除警察之外的市场机制与其他的社会组织,包括各种自治组织和力量成为警务的主体，只要其活动得到社会的认可,就应当成为合法的警务或维护公共安全与秩序的主体。[4]以社会全面防控为主的动态警务的实现，需要统筹协调各种社会资源，形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理机制。在公安工作中，树立警力有限、民力无穷的理念，从传统的单向、管制型的治安管理方式向现代的双向、服务型的治安管理方式转变。只有实现各种警务资源和要素的有机合成，实现以政府为主导的警务力量与社会公众之间的良性互动，才是有效解决复杂多变的社会矛盾的出路，也是公安机关社会管理创新未来的发展方向和价值诉求。

公安机关社会管理创新工作的建立与发展再次凸显出加强群众工作的必要性，坚持走群众路线，开展专群结合、协同作战的工作，挖掘和利用社会资源促使警务工作由孤军奋战向社会协同、公众参与的转变。基于社会管理创新视角下的公安群众工作，不仅需要公安机关和广大民警组织群众、团结群众、联系群众，更需要公安机关和民警了解群众、沟通群众、发动群众。公安机关和民警不能以管理者的自我中心主义自居，而要在与群众的双向交流与互动中实现公安群众工作的现代转型。这一观念的转变，预示我们需要在主体间性的视角下审视公安群众工作。公安群众工作的主体，理应是公安民警与人民群众，是公安民警与人民群众之间的对话与交往推动着公安群众工作的新发展。

（二）主体间性生成：公安群众工作的主体关系属性

主体间性理论的提出是西方主体性哲学盛极而衰的产物。近代主体性哲学范式建立在单子式的个人主体性基础之上，以“自我”为中心，从而导致了人与人、人与社会、与自然之间关系的紧张和对立。进入20世纪以后，西方一些哲学家为摆脱单子式主体性哲学的理论困境，也是为当代西方人类社会所面临的社会危机寻求出路，逐渐实现了从单子式主体性哲学向主体间性哲学的转向。主体间性理论虽然最初只是哲学的范畴，但其自身所特有的人学理念和品质却具有普遍意义，为当代公安群众工作模式提供了新的哲学范式。在主体间性视角下，公安民警与人民群众都是作为公安群众工作的主体而存在的。

首先，公安民警与人民群众都是公安群众工作的主体，都具有主体性。在主体间性视域下，公安民警与人民群众以主体间的生存方式“共在”于公安群众工作的进程之中，但他们又是两个有差异的主体。公安民警的主体性主要体现于探索和创新现代警务机制下群众工作的方式方法，其主体性具体表现为主动性、主导性和创造性。人民群众的主体性主要体现在公安群众工作过程中主观能动性的发挥，具体表现为对公安群众工作的认同、接受、配合与支持。

其次，公安民警与人民群众之间的活动是一种交往活动，而不是公安民警的单边活动。单子式的社会治安管理模式确立了公安机关、民警的主体地位，而把人民群众当作客体来对待和管理，是一种“主—客”关系模式的单向管理方式，常常忽略了公安民警和群众之间的理解和交流。在主体间性视角下，在开展公安群众工作的过程中，民警与群众之间的关系是平等的，他们之间的活动是多向的交往活动。正是公安民警与人民群众将公安群众工作作为共同的媒介进行交往，通过彼此的理解、对话，由互识达成共识，最终实现公安群众工作的创新。

二、从“单向指令模式”到“双向交流模式”：社会管理创新视角下公安群众工作的路径转变

在长期的革命和建设实践中，我们党形成了一套指导革命和建设时期群众工作的固定工作模式。这种群众工作模式倾向于依赖强制性的宣传发动、行政性的组织部署和指令性的规范要求。虽然行政强制式的群众工作方式在特定的历史时期具有较强的优势，但随着社会结构的急剧转型，社会价值观念的多元发展，过去以单向度、集中、行政强制为特征的群众工作方式显然无法适应当前社会管理创新的发展要求。因此，以双向交流、民主对话为特征的“主体—主体”关系模式的群众工作方式成为当前公安群众工作的路径选择。

（一）培育群众工作主体的交往资质：“双向交流”公安群众工作模式实现的前提

双向交流式公安群众工作要通过公安民警与群众之间的对话得以实现。因此，提升公安群众工作的实效性，必须以培育群众工作交往双方的交往资质为前提。对于公安民警而言，首先应具备互为主体的理念。民警在默认自身主体性的同时，应确立人民群众在公安群众工作过程中的主体地位，在与人民群众“主体—主体”式的交往活动中激发群众参与的能动性、自主性和创造性。对于公安群众工作的另一主体——人民群众而言，其交往资质需从两个方面培育：一是增强自身的主体意识。人民群众只有充分认识到自身的主体地位，增强主体意识，才能在公安群众工作的过程中实现与公安民警的双向互动。二是要加强自我教育能力。恩格斯曾指出：“如果工人没有理论感，那么这个科学社会主义决不可能像现在这样深入他们的血肉。”[5]近年来，群众的民主法制意识、权利意识、自我意识不断增强。但我们也必须看到，由于我国长期运行强制政府的社会管理模式，群众对公共事务的参与热情普遍不高，不少群众在参与社会事务管理的过程中还缺乏一定的规则意识、协商意识和公共理性责任。这些都说明，提升群众的文化素养、法律素养、规则意识和协商意识是实现双向交往式公安群众工作模式的重要前提之一。

（二）构建双向互动的交往平台：“双向交流”公安群众工作模式实现的载体

从“对象化”公安群众工作走向“交往式”公安群众工作是社会管理创新视角下群众工作的理想境界。“交往式”公安群众工作的展开，必须借助双向互动的交往平台。交往平台作为公安民警和群众联系的纽带，不仅要承载和传递一定的公安群众工作内容和信息，关键要成为公安民警与群众之间相互作用的手段，满足双向互动的需要。以江苏为例，近年来，江苏公安机关建立健全“大走访”、“警民恳谈”等工作机制，在基层派出所、交巡警队全面建立人民调解室，[6]通过警民之间的沟通对话、平等交流，实现了公安专业工作与群众路线的有机结合，明显提升了全省公安机关维护稳定的能力，促进了良好的社会局面的实现。此外，我们还需要善于把握网络技术给“双向交往式”群众工作带来的契机。网络的出现给我们带来了平等对话的交往方式和资源共享的生活方式，这使网络成为主体间性交往和生成的理想空间。因此，有效利用网络技术构建警民之间的交往平台，成为公安群众工作的现实选择。充分利用网络交往平台，通过BBS、BLOG、微博等交流方式实现警民互动。一方面，民警通过搜集汇总网民民意，为领导决策提供依据；另一方面，民警通过引导网民理性看待社会问题，切实加强舆论引导工作。借助网络这一交往平台，使警民之间不同的思想观点、价值理念得到交流与沟通，从而在主体间的交往互动中达成理解与共识，为公安群众工作的有效开展提供思想支持。

（三）树立民生观念维护群众利益：“双向交流”公安群众工作模式实现的基础

毛泽东主席说过：“一切群众的实际生活问题,都是我们应当注意的问题。假如我们对这些问题注意了,解决、满足了群众的需要,我们就真正成了群众生活的组织者,群众就会真正围绕在我们的周围,热烈地拥护我们。”[7]公安群众工作要想真正获得群众的理解、支持和配合,就必须在解决各种民生问题的过程中，拉近公安工作与人民群众的距离，使他们真切认识到公安工作是以维护人民群众的根本利益为工作宗旨的。公安群众工作是在以“为人民服务”为共同价值诉求基础上的公安民警与群众之间的相互了解和平等对话。为此，保民安、尊民权、维民利成为了警民对话得以开展的基础。公安工作的实践表明，只有将群众的利益需求置于公安工作的首位，借助良好的社会治安秩序、规范化的警务活动、优质的管理服务水平，才能赢得群众对公安工作的心理认同，实现公安群众工作和谐互动的局面。

三、从“一元主体评价”到“多元主体评价”：社会管理创新视角下公安群众工作的评价方式转变

随着新公共管理运动的到来,西方各国都将公共部门的绩效管理作为行政改革方案中的一个重要组成部分,创建绩效型政府成为行政部门改革的趋势。[8]因此，在公安群众工作中引入绩效评价是做好公安群众工作的一个重要环节。在传统的、单向的公安群众工作中，公安群众工作的绩效评价主体局限于公安机关的各级组织，主要是公安组织系统的内部评价。显然，这种自体式评价难以保证评价工作的合理性和评价结果的客观公正性，也无法提升公安群众工作的绩效。转变公安群众工作的单一主体评价方式，已经成为社会管理创新的内在要求。

（一）民主政治的发展和网络化时代的到来：确立公安群众工作“多元主体”评价方式的依据

随着社会主义民主政治的加速推进，中国社会迎来了民意时代。群众的民主法制意识不断增强，政治参与积极性明显提高，维护自身权益要求日益强烈。特别是网络时代的到来，除了改变传统封闭性的社会结构和交往方式外，而且还成为现代社会与现代人的一种“时代意识”和“时代精神”。在网络化的开放环境下，一方面，网络所缔造的“去中心化”的虚拟社会在无形中消解着单子式的个人主体性，人们要求平等地互动交流，过去那种依赖行政命令的单向度的社会管理模式已远远不能适应当前社会管理工作的需要了。另一方面，网络化的开放性使人们获得信息的渠道和路径越来越多，人们在分享信息资源时彼此通过网络平台交流自己的观点和意见，实现了在“任何时候、任何地点、对任何人”的互动交流。独特的网络空间成为了广大人民群众表达诉求、参与政治的日常性场所。

公安工作与社会公众利益密切相关，人民群众的满意度是检验公安工作得失的根本标准。在民主政治日趋成熟、互联网络日益发达的情况下，公安机关必须尊重群众个体意识的觉醒，保障群众的利益诉求渠道，主动适应公开、公正、透明的社会管理环境，积极接受人民群众对公安工作的评价和监督，让更多的群众参与到对公安工作的监督中去，变公安机关的一元评价为全民的多元评价，使公安群众工作的评价活动具有更为广泛的群众基础，评价过程更具透明度和公信力。唯有如此，才能改变过去公安机关在群众工作评价活动中“既当运动员，又当裁判员”的尴尬局面。

（二）公安机关、人民群众、新兴媒体：公安群众工作的“多元”评价主体

如上所述，要使公安群众工作的绩效评价真正做到客观、公正，就必须扩大评价主体，实现评价主体多元化，形成公安机关、人民群众、新兴媒体等多元评价主体之间的交流互动。首先，确立人民群众的评价主体地位，把人民群众纳入公安群众工作评价主体的范围。由于社会结构的不断变化，社会上出现了各种不同的阶层和群体，公安群众工作面对的群众，是文化程度、知识结构、生活状况等方面存在着很大差异的阶层和群体。这就需要营造宽松、自由的民主评价环境，自觉接受人民群众的评判、监督，尊重人民群众的评价结论，以提高人民群众参与评价的热情，在公安机关与人民群众相互尊重、理解沟通的基础上实现公安群众工作的最佳绩效。其次，鼓励新兴媒体参与评价工作，加强公安群众工作的舆论监督力量。以互联网、手机等为代表的新兴媒体已经成为信息交流的和舆论传播的集散地，新兴媒体日渐成为群众表达诉求、参与政治的日常性空间。新兴媒体的出现打破了传统社会信息输出的单向模式，群众不再是被动的信息接受者，而是同样拥有信息输出权利和机会的参与者。要研究新兴媒体传播信息的规律，掌握群众通过新兴媒体表达的民意需求，使网络等新兴媒体在对公安群众工作的评价活动中发挥舆论监督作用，成为公安群众工作绩效评价的重要参与主体。

[1][美]塞缪尔·P·亨廷顿.变动社会中的政治秩序[M].王冠译.上海:上海译文出版社,1989:38.

[2]李培林.高度重视人均GDP1000-3000美元关键阶段的稳定发展[J].学习与探索,2005(2).

[3][英]弗兰克·利什曼,巴里·洛夫迪.警务工作之核心问题[M].吴开清译.北京:群众出版社,2000:62.

[4]郭太生,戚丹.警务理念创新与社会管理的完善[J].中国人民公安大学报(社会科学版),2009(3).

[5]马克思恩格斯选集(第2卷)[M].北京:人民出版社,1995:635.

[6]孙文德.论五大警务机制——构建现代警务机制的实践与思考[M].北京:群众出版社,2011:202.

[7]毛泽东选集(第1卷)[M].北京:人民出版社,1991:137.

[8]刘云,公维友.现代警务改革的理念转变与取向选择——新公共管理的视角[J].湖南公安高等专科学校学报,2008(6).