耕地保护下的国家粮食安全问题探讨

2013-04-11宋才发

湖北经济学院学报 2013年6期

宋才发

（中央民族大学法学院，北京 100081）

一、确保国家粮食安全是关系国计民生和国家经济安全的头等大事

粮食安全是一个具有特定含义的科学概念。本文所论及的粮食安全是指所有人在任何时候既能够买得到又能够买得起所需要的基本食品。对于一个具体国家或者地区而言，粮食安全的基本含意是确保生产足够数量的粮食，最大限度地稳定粮食供应，确保所有需要粮食的人们都能够获得粮食。粮食是一种特殊的产品，它不仅具有食物属性，而且具有经济、政治等多重属性。粮食经济属性要求在承认粮食是一般商品的前提下，充分发挥市场配置资源的作用。粮食的政治属性则要求在承认粮食属于特殊商品的前提下，依靠国家行政手段消除公共产品和服务领域的市场失灵，从而确保和实现国家的粮食安全。粮食是人民群众最基本的物质生活资料，是关系国计民生和国家经济安全的重要战略物资。当一个国家或者地区粮食安全出现危机的时候，所有的激励因素顷刻之间都将陷于瘫痪。我国1959～1961年的大饥荒造成的严重后果就是粮食不安全危害最显著的例证。据联合国粮农组织和联合国难民署统计，“非洲之角”有近1200万人挨饥受饿，索马里近6%人口死于饥荒，索马里和埃塞俄比亚人口营养不良率超过50%，达达阿布等主要难民营每天新收2000多人，已经大大超过原来设计救助的能力。在此情况下，国际红十字会和有关国家积极援助，中国已通过双边渠道向埃塞俄比亚、肯尼亚和吉布提提供了9000万元人民币的紧急粮援。2011年发生的这场饥荒的直接起因是50年不遇的大旱，但是该事件给发展中国家粮食安全问题敲响了警钟。[1]就粮食安全的主体而言，它可以是一个家庭、一个省份或者一个国家，理论界、学术界研究的对象通常是指一个国家或者一个地区。本文所研究的国家粮食安全保障的基本要求是：必须保证具有使人们得以生存的足够食品，即粮食数量安全；必须具有满足人们不断改善膳食结构和营养需要的健康食品，即粮食质量安全；必须保证所有人在任何时候都能够得到相应的食品，不会出现由于粮食短缺而发生社会动荡和政局不稳，即社会安全；必须保证不会因为粮食生产而导致耕地质量下降和生态环境的破坏，即生态安全。

中国粮食需求在较长时期内将保持增长的态势。我国是世界上最大的粮食消费国，每年粮食消费量占世界粮食消费总量的1/5，是世界粮食贸易量的两倍多。[2]我国的粮食需求状况之所以出现这种态势，主要原因在于人口的增长、人均收入水平的提高和膳食结构的快速变化。首先从人口增长角度分析。譬如，2009年我国总人口为13.35亿人，预测总人口仍将保持增长趋势，到2030年达到人口总量的峰值14.62亿人，年均增长约600万人。按2009年人均粮食占有量399公斤计算，仅满足新增人口的粮食需求就需要每年新增24亿公斤的粮食供给。其次从人均收入水平将持续增长角度分析。从1995～2010年，城镇居民人均可支配收入由4283元增长到19109元，年均增长10.5%；农村居民人均纯收入由1578元增长到5919元，年均增长9.2%。随着人均收入水平的提高，1995年以来我国城乡居民家庭恩格尔系数持续下降，但是自2000年以来下降趋势明显趋缓。2010年我国城镇和农村居民家庭的恩格尔系数分别为35.7%和41.1%，从国际比较看仍处于较高水平。在人均收入水平较快增长与恩格尔系数缓慢下降的共同作用下，我国的粮食需求量将进一步增加。再次从膳食结构变化增加粮食需求角度分析，自改革开放以来我国城乡居民的生活水平有了显著提高，直接粮食消费量减少，肉蛋奶消费量增加。人均肉类占有量从改革开放初期的9.1公斤增加到2009年的44.4公斤，人均奶类占有量从1.2公斤增加到26.4公斤。一般来说，猪肉的粮食转化率为1:4（即4斤粮食可以转化为1斤猪肉）、鸡肉的转化率为1:2、牛羊肉的转化率为1:7。随着肉、蛋、奶消费数量的增加，我国的总体粮食需求量将进一步增长。仍以2009年总人口为基数，仅按每人每年增加1公斤肉类消费计算，就需要新增粮食供给52.9亿公斤，这个数字相当于2010年新增粮食产量（156亿公斤）的34%。[3]据有关专家预测，2020年我国粮食消费总量将达到17598.43万吨，饲料粮将达到26280.57万吨，工业用粮为5114.56万吨，其他用粮需求为8462.27万吨，粮食需求总量将达到57455.83万吨。[4]2012年我国实现了粮食连续9年增产，总产量达到5.9亿吨左右，粮食供求总体基本平衡。但是这是一种很紧张的平衡，因为粮食总供给保障所有人口粮食安全的能力不宽裕，而且结构性紧缺的矛盾非常突出。所以，维护国家粮食安全、实现国家粮食目标的根本举措在于提升粮食综合生产能力，要千方百计地增加粮食生产，提高粮食单位面积产量。

必须竭力构建我国粮食安全保障体系。粮食安全保障贯穿于粮食生产、粮食储备、粮食流通的各个环节，它们之间相互联系，共同构成了粮食安全保障防范体系的基本内容。除了必须抓好粮食生产保障之外，还必须着力抓好粮食的储备保障和流通保障，因为充足的粮食储备是保证市场供求平衡的基本条件。我国粮食储备体系包括国家储备、粮食企业的商业性储备、农民家庭和城镇居民家庭的储备三个层次。由于粮食连年丰收，目前我国粮食库存充裕、结构基本合理，库存消费比远高于联合国粮农组织提出的17%～18%的安全线水平，市场供应完全可以得到保障，其中国家储备又分为中央和地方政府的专项储备。由于粮食储备需要占用资金，粮食储备得越多资金沉淀量也就越大。合理的储备数量既可以保障粮食安全，又能够节省资金。与发达国家不同，我国粮食生产目前主要以一家一户为主。与此相适应的是，农村居民的口粮也大都分散储存在农户家里，数量高达4000多亿斤，约占全国粮食总产量的50%左右。农户储粮在我国粮食储备体系中占有很重要的位置，是确保粮食安全的稳定器。长期以来，我国粮食供给充足的形势使部分地方政府、粮食企业、农民和城镇居民的粮食安全观念趋于淡漠，往往为减少资金沉淀而降低粮食储备能力。由此形成中央粮食储备多、产区粮食储备多、销区粮食储备反而少的不合理格局。据抽样调查，有61%的农户存粮只够7个月所需的口粮；有10%的农户存粮只够维持3个月的消费需求；另有29%的农户甚至不存粮或者很少存粮。[5]在“有钱就可以买粮”的氛围中，少数地方政府甚至以资金储备代替粮食实物储备，导致粮食储备数量严重不足乃至“虚库”现象。一旦因偶然因素造成粮食短期供应不足，便要求中央紧急调粮。实践证明，即使在粮食供给总体形势良好、全国粮食安全的状态下，个别地区因粮食储备不足，在遇到自然灾害、大规模疫病等突发事件时也会出现暂时粮食供给不足的现象，如若处置不当则会引发局部粮食公共危机。所以，建立多层次的粮食储备体系，是保证粮食合理储备的一项基本内容。要改善我国目前粮食储备格局，应当着重从加大地方政府粮食储备数量入手，特别是在销区实行强制性储备制度，实施粮食储备问责制。流通保障是指粮食的运输、销售网络及相配套的原粮加工能力，这是粮食供给保障体系的终端环节。自2003年实行粮食流通体制改革以来，国有粮食企业对流通领域的垄断局面被打破，逐渐形成了多元化的粮食流通格局。在减少国家对粮食流通企业补贴的同时，从全社会角度看，粮食物流的效率也普遍得到提高。目前国有粮食企业在粮食流通领域仍占主导地位，仅以中国储备粮管理总公司为例，2008年3月分别占到粮食市场流通量50%的份额和市场销售量60%的份额。有学者认为这个市场份额过大，可以进一步降低。这个份额到底是否过大？笔者以为还需要实践的进一步验证。譬如，在2003年“非典”疫情、2008年春季南方雪灾和“5.12”汶川大地震等突发事件中，正是由于国有粮食部门发挥了主渠道作用，才有力地保障了受灾地区的粮食供应，避免了局部粮食安全危机的发生。因此，在粮食流通领域既要不断地进行制度的改革创新，建立充满活力的竞争机制，又必须保持政府强有力的应急干预能力。粮食安全突发性风险往往发生在流通环节，能否把粮食安全危机消灭在萌芽状态，实际上取决于是否建立起足够的粮食流通保障能力。

粮食安全是关乎国计民生的首要问题。一个国家唯有立足粮食基本自给，才能够掌握粮食安全的主动权，才能够保障国运民生。中华文明5000年悠悠万事吃饭为大，“吃饱饭”是中国人企盼千年的共同心声。从孔子的“足食”，到老子的“实其腹”，再到管子的“无夺其食”，古代政治家反复强调“农本”与“贵粟”的思想，无一不在表明解决“吃饭问题”是我国治国理政的第一要务。纵观历代王朝，几乎没有一个能够解决好老百姓吃饱饭的问题。即便是历史上著名的文景之治、贞观之治、康雍乾盛世，也照样存在百姓饥饿的问题。直到新中国成立后，通过改革开放和重新把土地归还给农民自己经营的途径，中国人才真正地实现了“吃饱饭”的梦想。[6]因此，粮食是人民群众最基本的物质生活资料，是关系国计民生和国家经济安全的重要战略物资。耕地是粮食生产的基础，保护好耕地是提高粮食供给能力、保持粮食供求平衡的最根本的措施。对于像中国这样一个拥有13亿多人口的发展中大国来说，粮食安全问题不只是一个单纯的经济问题，而是一个事关全局的政治问题、社会问题和生态问题，任何时候都要立足国内解决全国人口的吃饭问题。正是从这个意义上看，笔者认为没有农业、农村的稳定和发展，就不可能有城镇的发展和繁荣。尤其是随着人口增长和城镇化进程的不断加快，粮食需求呈刚性上升态势，保障粮食安全的任务依然十分严峻。我国粮食安全背靠的是“18亿亩耕地红线”，稳定耕地的数量和质量就成为国家粮食安全的基本保证。据国土资源部发布的“2011年度土地变更调查数据”，2011年度全国耕地减少532.7万亩，其中建设占用耕地485.0万亩，灾毁耕地33.5万亩，生态退耕14.2万亩；同期耕地增加483.7万亩，增减相抵，耕地面积净减少49.0万亩。2011年度全国建设用地净增945.1万亩，其中依法批准835.3万亩，未批先建172.5万亩，变为其他用地减少62.7万亩；全国未利用地开发为农用地261.9万亩，已被建设使用190.9万亩。到2011年12月31日，全国耕地保有量为18.2476亿亩。业内人士指出，自2009年以来全国耕地保有量连续3年保持在18.24亿亩以上，表明国家“十二五”期末18.18亿亩耕地保有量目标得到有效保障。[7]面对我国人口不断增加与耕地资源不断退化的严酷现实，耕地资源的质量问题必须引起全社会的高度关注。耕地资源具有一定的时空性，即在不同地区和不同历史时期的技术经济条件下，其质量内涵是不尽相同的。我们过去更多地是从生产能力的角度关注耕地质量，随着农业科学技术水平的不断提高，人们对于耕地质量的认识也在逐步深化，将其内涵从单纯的耕地生产能力拓展出更为丰富的内容。通常来说，光、温、水、气等自然因素的制约从根本上决定了耕地的生产能力。但是，合理的农耕方式和良好的农田基础设施，同样是提高农业生产能力的重要途径。作为土地主体的土壤元素养分状况、有毒有害元素以及有机污染物环境质量现状、生命健康元素的适度水平，也是耕地质量的重要组成部分。譬如，土壤中氮、磷、钾等有效养分的丰缺状况直接影响着土壤供给植物所需营养的能力；再如硒作为一个重要的生命健康元素，人体摄入过量或者摄入不足都会引起健康问题甚至危及人的生命。在过去相当长的时期内，我们往往片面地认为耕地质量就是土壤的肥力，因而往往一谈到提高耕地质量，想到的就是地力培肥，严重地忽视了农业基础设施条件改善带来的耕地产能提高。只有实现由传统土壤肥力观向现代耕地产能观的转变，才能够采取有针对性的措施建设好高标准基本农田，才能够全面提升耕地持续的增产能力。因此，在18亿亩耕地数量基本稳定的前提下，着力提高耕地质量、全面提升耕地持续增产能力，已成为我国保障粮食安全的根本途径。

二、依法保护耕地的数量与质量是实现国家粮食安全的根本举措

耕地保护问题是维系国家政权稳固的重大问题。“耕者有其田”是孙中山先生倡导的“三民主义”革命纲领中“民生主义”的根本要义；中国共产党自1921年“一大”党纲提出土地问题起，就一直非常重视农民土地和土地确权问题。可以毫不夸张地说，中国共产党所领导的无产阶级革命就是从 “打土豪、分田地”开始，通过“土地改革”建立新生政权，通过土地合作化奠立社会主义基础，再通过“土地承包制”促成社会主义市场经济体制的发展与完善。不可否认1979年安徽凤阳县小岗村“破冰”实行土地承包到户，签订土地承包合同，实实在在地奏响了土地使用制度改革的序曲；1987年深圳率先敲响拍卖土地使用权的“第一槌”，则充分显现了农村土地资源的资产性质。[6]因此，在当前和今后一段时间内，必须切实加快推进农村集体土地确权登记发证工作，依法确认和保护农民的土地物权。据国土资源部的统计资料，截至2012年6月底，全国农村集体土地所有权登记发证率已达到78%，集体建设用地使用权确权登记发证率达到了85%，宅基地使用权确权登记发证率达到80%。全国29个省（市、自治区）制定实施了征地统一年产值标准和区片综合地价，征地补偿标准普遍提高30%以上；2500多万被征地农民被纳入社会保障。[8]所有这些充分表明党和政府对农民土地权益和保护农地的高度重视。为了稳固国家政权和粮食安全的根基，必须进一步通过明晰土地产权、完善产权权能的方式，抑制建设用地无序扩张、随意征占耕地的趋势。我国现行征地制度实际上没有体现出与时俱进的公平性，其中最突出的问题就是补偿标准过低。譬如，土地征收补偿长期以被征收土地的粮食作物年产值作为基点进行测算。而农地转为国有土地进行商业开发后，政府从中获得了土地增值的收益，开发商或者其他投资者也从中获得土地“涨价”的效益，被征地的农民却无法享受发展的应有成果，直接造成了城乡差距越拉越大。国务院发展研究中心的一项调查数据显示，在征地之后土地增值部分的收益分配中，投资者拿走40%～50%，政府拿走20%～30%，村级组织留下25%～30%，而农民能够拿到手的补偿款仅占整个土地增值收益的5%～10%。所以，必须从根本上转变农民土地权益保障的内容。（1）要从被征地农民既存权益保障转向全面的经济社会权益保障。这里所说的“既存权益”指土地对于被征地农民的生活保障和生产发展的功能及价值。农民权益全面保障，从土地的生活资料与生产资料双重特性来看，应当包括农民生存权保障和农民发展权保障两个方面的内容；从土地的生产经营和生活保障双重功能来看，则应当包括农民的谋生机会（就业或者投资）的获得和基本生存条件（如医疗、养老）的保障；从权益的具体内容来看，它不仅要保障其获得被征收土地房屋损失补偿等经济权益，而且要保障其生活所必需的各项社会保障福利等社会权益；从时间角度来看，它不仅要保障其失去土地之后短时期的利益损失补偿，而且要给予持久性生活水平不降低和可能遭遇风险化解的可靠保障；从法律保护的视角来看，它不仅要保障其按照现行法律所应获得的法定权益，还应当根据社会经济发展而逐步扩大其应享有的经济权益和社会权益的范围，并且提高上述经济权益和社会权益的保障水平。[9]（2）要从被征收集体土地补偿标准方面实行根本性的转变，即从单一静态的补偿标准转向科学合理动态的补偿标准。（3）要从行政征收实施方式上实现转变，即从单向性、命令式、强制型行政方式转变为双向性、互动式、协商型公众参与的行政过程。如果一个行政征收决定不能够使大多数被征收人所接受，这不仅意味着政府做出的行政征收决定可能是不合理的，而且意味着这个行政征收决定实际上难以实施，单向性、命令式、强制型行政征收决定不可能也不应当适用于大多数人。

保护耕地是保障国家粮食安全的根基。尽管提高粮食产量可以通过加大其他农业要素的投入方式来实现，但是无论如何在既有条件的约束下，粮食安全必须依赖于一定数量的耕地作为基本保障。据有关数据资料显示，1997～2005年全国因生态退耕减少耕地1.03亿亩，占耕地减少总量的66.8%，年均减少1144万亩。与此同时，非农建设占用耕地2747万亩，占耕地减少总量的17.84%，年均减少305万亩；农业结构调整减少耕地约占10%，灾害毁地每年在100万亩左右。[10]政府高度重视耕地保护工作，综合利用法律、行政、经济、技术等手段加强对耕地的保护和建设，在稳定耕地数量、提高耕地质量方面取得了重大成就。我国近年制定和完善了土地管理法、农业法、农村土地承包法、水土保持法等一系列法律法规，健全和完善了土地用途管理制度、建设占用耕地补偿制度、基本农田保护制度等严格的耕地保护制度体系；不断强化了土地利用规划和计划的管制作用，有效地引导了城镇发展的规模和速度；严格农用地转为建设用地的审批，从严控制建设占用耕地规模；实施国家土地督察制度，严格土地执法，遏制违法违规占用耕地的行为；严格政府耕地保护责任目标考核，落实耕地保护的共同责任；科学规划基本农田，落实各项保护措施；加强耕地特别是基本农田建设，着力增加有效耕地面积、提高耕地质量；开展土地整治，向粮食核心产区和后备产区实行加大土地整治资金投入的力度。通过实施上述措施，我国有效地抑制了耕地面积减少的势头，耕地净减少面积已经由20世纪90年代的年均30多万公顷，下降到目前的不足4万公顷。1998～2009年全国整治耕地约1400万公顷，通过土地整治每年新增耕地约26万公顷，建成了一批农田基本水利设施配套、防护林网健全、耕作道路通畅、适合现代农业和规模经营的高产稳产农田，成本降低5%～15%，产出率普遍提高10%～20%，促进了粮食综合生产能力的提高。[11]耕地资源流失与城镇化发展同步是经济发展的一般规律，严格保护18亿亩耕地红线内的基本耕地，并不意味着现有耕地都不能占用，而是强调各项建设都要节约集约用地，能不占用耕地的就尽量不占，能用劣地的就尽量不用好地。为实现人均国内生产总值到2020年比2000年翻两番的发展目标，在今后相当长的一段时间内，城镇建设、基础设施建设、新农村建设等占用耕地的趋势不可避免。预计到2020年我国城镇化率将达到58%，在确保18亿亩耕地目标的同时，已预留了300万公顷耕地用于未来城乡各类建设用地，加上预留的其他土地，未来新增城镇、工矿建设用地空间可以达到338万公顷，完全可以保障2020年我国总人口达到14.5亿、城镇化水平达到58%时的发展需要。[12]人地矛盾将是我国未来很长一段时间内的现实国情，如果不对耕地严加保护任由耕地流失下去，将会对经济社会可持续发展造成巨大破坏。我国粮食安全线的标志是粮食自给率为90%，耕地保有量为18亿亩。18亿亩耕地红线目标是在《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）》研究和修编过程中提出来的，是在对我国国情科学认知基础上得出的正确决策。2009年4月8日国务院常务会议通过了《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划(2009～2020年)》，提出到2020年我国粮食生产能力达到11000亿斤以上，比现有产能增加1000亿斤。自2004年以来，我国粮食自给率一直保持在95%以上。预测2020年我国粮食总量达11450亿斤。按照粮食自给率95%以上测算，2020年粮食综合生产能力需要达到10800亿斤以上。[13]因此，必须进一步通过明晰土地产权、完善产权权能的方式，抑制建设用地无序扩张及其对耕地随意征占的趋势。要在坚持农村土地集体所有制不变的前提下，丰富农村集体土地使用权的内涵，既保证党的农村土地政策执行的连续性，又保障农民对集体土地拥有更多的话语权。要完善农民承包土地经营权的各项权能，确保承包经营权的稳定性和可流动性；审慎界定集体建设用地使用权流转的范围，明确流转主体和收益分配办法，促进和规范流转行为；加快农村土地确权登记颁证工作，为集体土地流转奠定产权基础。总之，要规范农村土地管理和耕地保护秩序，切实提高耕地保护的执法监督能力。

保护耕地是实现中国现代化的根本。国家统计局发布报告显示，2011年我国城镇化率首次突破50%，达到51.3%，比2002年提高12.2个百分点，城乡结构发生了历史性的变化。统计数据表明，2002～2011年我国城镇化率以平均每年增加1.35个百分点的速度向前推进，城镇人口平均每年增长2096万人。2011年城镇人口为69079万人，比2002年增加了18867万人；乡村人口为65656万人，减少了12585万人。[14]这些数据体现了城乡发展的三个历史性突破，即由乡村中国向城镇中国快速迈进，城乡二元向城乡一体稳步推进，传统生活向现代生活逐步演进。广大城乡居民的就业渠道、生活方式、保障水平、文明程度正随着城镇化的推进日益发生着根本性的变化。随着城镇化、工业化和农业现代化进程同步推进，建设用地需求量越来越大，依靠增加耕地数量来保障国家粮食安全的路子已经行不通了。解决国家粮食安全问题的唯一途径，就是要通过提高耕地质量，进而提高耕地产能来保证粮食需求总量。中国作为山地面积比重大、人口众多、农耕与土地开发历史悠久的农业大国，宜耕土地资源极为稀缺，已不再具有大规模土地开垦以增加耕地面积的可能性，可高强度开发的国土空间相对狭小。这些基本国情决定了我国社会生产与生活的现代化不可能走发达国家的老路子。与此同时，快速的城镇化、工业化以及粗放的发展方式对全国耕地资源安全构成了现实的威胁，使耕地成为我国社会经济持续发展的重要限制因素，即维持国家粮食安全和保障劳动就业需要足量的耕地，保障生态环境质量和区域水资源更需要足量的耕地。我国在城镇化、工业化、农业集约化快速发展的进程中，确实产生了一系列严重的土壤污染、水环境污染、生态系统功能退化、生物多样性下降、景观破碎化的生态环境问题。在今后的土地整治规划中，再不能仅仅着眼于能够整理出多少耕地或者建设用地上面，必须制定出科学的水土污染控制、水土保持、地质灾害防治，生物多样性保护生态网络格局、极端气候、防灾避险、乡村休闲和游憩网络等专题规划，提出土地利用多功能空间策略和土地整治任务，实实在在地推进城乡一体化绿色基础设施建设，增强可持续发展能力和区域竞争力。我们一定要在源头控制的基础上，根据水、土、气和生物过程需要延缓、阻断、加速、过滤的特征，优化“田、水、路、林、村”景观格局，控制面源污染、水土流失、风蚀和保护生物多样性，提高农业景观生态系统的稳定性和弹性，以期达到缓解灾害影响，增强生态系统反馈作用，间接提高和持续保持土地生产能力的目的，实现绿脉、文脉的持续传承与发展，提升乡村风貌的景观多样性。

依法保护耕地已成为“十二五”发展时期的焦点问题。在“十二五”时期，我国仍将处于工业化、城镇化快速发展阶段，如何有效地保护农地必将成为焦点问题之一。譬如，1996～2010年全国建设用地增加了7410万亩，已有3000多万被征地农民。2010～2020年全国还需要安排新增建设用地5250万亩，其中占用耕地3000万亩。按照目前全国人均耕地水平和现阶段每征收1亩耕地大约造成0.78个农民失去土地进行计算，将新增近2300万被征地农民。[15]当今社会发展主要依赖第二、第三产业的拉动和推动，这两大产业既要谋求质的提高，又要谋求量的增加，势必要将一定数量的农用地转变为建设用地。在当前社会保障体系尚不完善的情势下，土地作为农村发展最基本的生产资料，仍然是农民长远生计的根本依赖。征地行为一旦发生，农民将面临因失去生产资料而陷入丧失发展权的危机之中。因此，必须依法实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度。中央政府提出在“十二五”期间，建设4亿亩高标准基本农田，正是通过耕地质量建设方式有效提升粮食产能的重大举措。实施高标准基本农田建设战略，一定要以“高标准”来保证耕地产能建设。基本农田基础建设不仅仅只是地力培肥问题，也不仅仅是简单的土地平整问题，还涉及水利、运输、道路等设施建设和村庄布局安排等诸多问题。在这4亿亩高标准基本农田建设任务中，按照中央人民政府的计划安排，2012年已有1亿亩“落地”，同时还要在已有的116个国家基本农田保护示范区的基础上，再建设500个高标准基本农田示范县，继续实施国家土地整治重大工程和示范建设，鼓励各方力量积极参与耕地建设和保护。总之，建设高标准基本农田必须进一步加强制度创新，尤其是农地产权制度创新，真实地尊重农民意愿，保护农民土地产权。必须在坚持农村土地集体所有制的前提下，认真落实《中华人民共和国物权法》的相关规定，切实赋予农村集体组织完整的土地权能、赋予农民永久的土地权益，使有限的土地得到合理、有效的市场配置。尤其要进一步强化土地民事权利制度，赋予农民群众完整的土地财产权，强化产权的保护与救济，依法解除被征地农民的后顾之忧。

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