《公约》背景下加拿大外大陆架收益分享制度及其法律问题探析*

桂 静，姜 丽，万芳芳，王 琦，王 群

（国家海洋信息中心 天津 300171）

《公约》背景下加拿大外大陆架收益分享制度及其法律问题探析*

桂 静，姜 丽，万芳芳，王 琦，王 群

（国家海洋信息中心 天津 300171）

近年来，加拿大已经开始授予200海里以外大陆架的勘探许可，由此推动了 《联合国海洋法公约》关于外大陆架收益分享制度实施的进程，同时也使加拿大外大陆架管理面临新的问题。从国际方面看，该项制度在实际操作层面上还存在诸多不明确之处，导致国内层面上加拿大如何在现有外大陆架管理体制和法律制度基础上执行该项制度也存在不确定性。鉴于外大陆架收益分享制度的实施已提到议事日程，而我国还没有相关立法与此衔接，因此对加拿大在这方面的考量加以研究对我国具有借鉴意义。

加拿大；外大陆架；收益分享；权利金

1 加拿大外大陆架开发进展及问题

近年来，加拿大的海洋油气资源勘探向着更深水域的方向发展，尤其是加拿大东部大西洋海岸外和北冰洋波弗特海，被认为是200海里外大陆架最具勘探潜能的两个区域。

在波弗特海，截至2010年底，加拿大已经签发的两个勘探许可证都位于200海里以内，但目前处于禁止工作状态。但是，据多家石油公司向国家能源委员会所作的技术文件中称，在波弗特海的钻探正在向更深的水域发展，并且可能超出大陆架本身［1］。

2006年，加拿大纽芬兰和拉布拉多省海上石油联合委员会 （以下简称 “C－NLOPB”），以编号NL06－01－Jeanne d'Arc Basins招标文件，对位于大西洋海岸的纽芬兰和拉布拉多省东部约100～120 m水域的3个区块进行招标，这3个区块中，编号为NL06－1－1的第1块和编号为NL06－1－2的第2块的一小部分位于200海里界限以外［2］。

由于油气资源开发力度不断加大，目前加拿大外大陆架管理面临着新的问题。《联合国海洋法公约》 （以下简称 《公约》）确立了外大陆架法律制度，其中对外大陆架的概念作出界定，确立了外大陆架界限的原则与方法，同时规定了有关沿海国对外大陆架的收益分享的国际缴付义务。加拿大已经提出北极外大陆架主张，而在北极的波弗特海，美国也有主权声称，因此，加拿大面临着外大陆架主权争议。与此同时，一旦外大陆架实现商业性开采，则加拿大还需要承担其收益分享的国际义务，为此当前有必要考虑该项义务如何通过国内法加以实施的问题。

2 加拿大的外大陆架范围

《公约》是在1982年第三次联合国海洋法会议上通过的。它的一个重要功能就是设定了沿海国海上权利体系制度。加拿大于2003年批准了 《公约》，并通过其 《海洋法》对所赋予的沿海国的权利予以采纳。就外大陆架而言，一个区域是否构成加拿大专属经济区以外大陆架的一部分，涉及 《公约》的相关规定，根据其规定，加拿大最晚必须于2013年12月7日以前向大陆架界限委员会提交外大陆架界限主张及其支持的证据［1］。

加拿大曾依据罗蒙诺索夫海岭与北美大陆及格陵兰岛板块相连，提出北冰洋大片区域属于加拿大管辖范围这一主张，进而拥有对北冰洋大片石油资源丰富区域的经济权利。2008年，加拿大政府宣布了一项大型北极测绘项目，计划5年内投资1亿美元，绘制加拿大北部能源和矿藏地图，并派出破冰船进入北极勘探。加拿大还与美国联手在北冰洋的波弗特海进行勘探，目的是描绘北冰洋西部海底大陆架版图。2008年8月，加拿大宣布与丹麦的联合最新调查，并基于案头研究绘制了地图。地图是关于在中部北冰洋可能的200海里外大陆边区域的地图，此地图显示了沿所有加拿大北极200海里以外地带的重要边缘地区。表明，在加拿大北冰洋边缘地区东部是以Alpha和Lomonosov海脊为基础的。这些地带的边缘地区是使用从大陆坡脚算起60海里标准定义的。此观点也反映了俄罗斯的观点，即Alpha，Medeleev和Lomonosov海脊是大陆架的自然延伸，但两国观点的区别在于：加拿大认为这是它的大陆架而不是俄罗斯的，Lomonosov海脊是与北美和格陵兰板块相连的，延伸区面积达175万km2，相当于3个法国大。这与早些时候的发现，即该Lomonosov海脊是从Barents-Kara最外部断裂而成的大不相同［3］。可以想象Lomonosov海脊的末端仍与北美Plate相连，而后者是从欧亚大陆Eurasian分离出来的。因此，证实加拿大也拥有波弗特海／加拿大海盆区域大片200海里以外的区域。在这里，主要标准是沉积厚度［3］。

3 加拿大国内法律环境

3.1 加拿大外大陆架管理机制

加拿大是实行联邦制的国家，联邦和省一级分别按各自的立法管理权限履行职责。根据现行法规，联邦政府对西北地区 （西北领地、育空地区、努纳武特）和领海、大陆架的矿产资源拥有直接控制权。加拿大 《石油资源法》第二条对加拿大 “边境”作出界定，是指属于以加拿大名义的国家土地或国家有权处理或开采的自然资源，并且这些资源位于：① 西北领地、努纳武特或塞布尔岛；② 不属于省的水下区域，加拿大内水，领海或大陆架，但不包括《育空地区法》第二条所指的邻接区域。

对于西北地区3个少数民族地区的矿业活动，由联邦政府通过派驻观察员由隶属于印第安事务与北方发展局的北方油气理事会管理，或者由联邦政府直接管理。对于领海、大陆架（包括外大陆架）的矿产资源活动，则受到联邦立法的管辖，并以各州的立法予以补充，即由联邦政府以及相邻的州或领地共同管理，管理机制十分复杂［4］。

具体说，在联邦一级，自然资源部负责60°N以南海上油气活动，印第安与北方事务部负责60°N以北的海上油气活动。而负有海洋管理主要职责的渔业与海洋部则保持在所有地理区域直接影响能源勘探与开发的权力，主要包括保护海洋环境、制订综合海洋管理计划、提供有关海洋生态系统的专家科学建议；进行环境评估和规范、通过海岸警备队提供海洋运输安全和环境溢油响应［5］。

联邦和省通过签署协定的方式，并据此协定设立一个联合机构，共同管理外大陆架油气资源的招标出租等。以纽芬兰和拉布拉多省为例：该省位于加拿大东海岸，1985年2月11日，该省与联邦签署了 《大西洋区域协定》［6］，并成立了加拿大－纽芬兰拉布拉多省石油委员会，该委员会据此协定及其后的配套立法履行职责［7］；另外，纽芬兰和拉布拉多省还通过与承包者签订明确的利益协议，并以权利金制度作为补充，确保对其资源获得更公平的利益。

在非协定区，则由隶属于自然资源部的“边境管理局”履行管理职责［8］。

3.2 加拿大外大陆架相关立法

加拿大有关油气资源的立法，形成了以《宪法》为基础，以油气资源专门立法为主干，以油气税收、油气生产等油气资源领域的相关立法为辅助，以制定配套法规、条例及政令为补充的较为完整的体系层次。同时，通过与省一级签署协议对共同管理的区域实施管理。在省一级，除了与联邦签署协议外，还通过与承包者签订明确的利益协议，并以权利金制度作为补充。

水体和土壤环境中抗生素抗性基因（ARGs）的污染特征和消除……………………………………………………… 杨永青，许继飞，董泰音，狄彩霞，刘菊梅，连海飞，臧博宁，李子钦，赵 吉（76）

1986年，加拿大自然资源部制定了 《加拿大石油资源法》，并于2007年12月14日最后修订［9］，用以取代以前的 《加拿大油气法》，并对《油气生产和养护法》作出修订。该法是加拿大管辖领域相关石油利益的主要立法，明确了相关石油利益的主要问题，包括边境土地的界定、油气资源的管辖权、开发和生产权限、矿区使用费的管理、其他税收以及环境保护和生产操作安全等方面。根据该法制定的配套法规包括《边境石油权利金条例》等。

相关立法方面：① 海洋相关法，包括 《海洋法》。根据这部法律，加拿大明确了领海、毗连区、专属经济区和大陆架等各类海洋区域及其权利内容，且明确了其大陆架中的任何权利均属于国家。② 税法，如 《油气税收法》。《油气税收法》规定了收入税、权利金的界定，以及计算、征收等方面的管理问题。③ 《油气出租法》则详细地规定了石油和天然气出租及租约管理的方法［10］。④ 《石油作业法》。该法是关于石油和天然气作业的法律，为有效实施该法，制定的配套法规包括 《油气钻探和生产条例》等。

除与联邦签署 《大西洋区域协定》外，像纽芬兰和拉布拉多省这样的油气大省，还与承包者签订明确的利益协议，并且与当前海上油气开发的每个作业者签订详细的权利金协议作为补充［11］。对于所有石油项目，利益协议为该省提供了权利金，并明确了雇用的承诺和目标，以及产业利益分配等。为了继续对该省石油开发地区新的投资施加影响，省政府认识到，制定明确清晰的规章和权利金制度是重要的。为此，纽芬兰和拉布拉多省于2003年制定了 《权利金条例》，建立了海上油气权利金制度，为未来潜在的作业者提供重要的财务信息。

3.3 与外大陆架收益分享相关的法律制度

在加拿大外大陆架立法体系当中，对本研究有意义的方面主要集中在联邦与省油气资源的收入分享，也可以说是征收税种方面。因为，后面将提及的国际外大陆架收益分享一旦实施，那么现有的加拿大的联邦和省以及政府与油气企业之间以税收体现出来的收益分配无疑会受到冲击。

联邦一级对边境地区即西北领地、努纳武特和北方近海的油气资源活动，可以收取联邦权利金和企业所得税。关于联邦权利金，根据《石油资源法》和 《边境石油权利金条例》第三条，权利金的比率以派息月份为界，之前是生产开始时总收入的1%，每18个生产月增加1%，直到最高5%或直到达到派息月份。派息后，以利润的30%或总收入的5%计算权利金。关于企业所得税，2011年一般的联邦税率为16.5%，2012及其后税率为15%［12］。

省一级则通过联邦与省签署 《大西洋区域协定》进行收入分配。该协定的目的主要在于，通过对此类资源的共同管理和收入分享使得省成为主要受益者，从而鼓励作业者边境地区开展勘探计划，并避免重复收费［13］。根据 《大西洋区域协定》第三十七条，将准许省一级确定和收取如同该省陆地上油气活动一样的资源收入和省一级税收，因此省一级可以收取权利金、企业所得税、销售税、租金和特许费等。第四十条规定，皇室份额的成本和收益，将由该协定的配套实施法规确定。

权利金制度是由规定在几部法律中的相关法律规范构成。《油气税收法》第二条规定，皇室权利金是指每人在一个纳税年度内对来自加拿大的油气井或沥青砂、油砂或油页岩矿床的油气生产收入总额，或天然油气库所有人所有的收入总额征收的税。《石油资源法》规定，生产执照的每一份额持有人根据规定，有义务并应当以规定的比率在规定的期限内，对源于边境地区的石油生产支付所规定的权利金。自然资源部部长可以要求依此部分缴付全部或部分应付权利金，可以现金也可以实物的形式。

此外，在加拿大从事矿业活动，可享受联邦和省级政府的各种税收优惠政策，使税率和应税收入大为降低，从而有效降低了风险，保障矿业投资权人的正常获利。联邦政府对采矿业的协助大多采用税收优惠政策的形式。石油和天然气勘探和生产的资本开支可享受特殊税收减免，包括现金投标的开支，以及勘探测量、钻井和井口装置、天然气液化厂、进出道路、房屋和福利等成本。减税时间取决于开支性质。例如，勘探开支通常可立即减免［14］。

4 国际法律环境

加拿大已经开始在北极和东部大西洋海岸外大陆架的油气勘探的实践，这一实践迫使加拿大联邦必须面对相关资源管理中正在出现的新问题，故及早地讨论关于外大陆架收益分享的国际缴付义务的必要性尤其凸显出来。

4.1 《联合国海洋法公约》外大陆架收益分享制度的含义

“外大陆架收益分享制度”是 《公约》第八十二条规定的一项制度。该条规定了 “对200海里以外的大陆架上非生物资源的开发应缴纳费用或实物”，这些费用或实物将由国际海底管理局分配给发展中国家，“特别是最不发达国家和内陆国”。外大陆架权利的承认是与缴付费用或实物相伴随的，这种权利与义务是不能分开的，任何开发都要履行此义务，否则权利主张无效［15］。因此，实际上该条允许沿海国以缴付费用换取国际社会对本国资源主权权利的承认，是 “坚持其权利延伸到200海里外大陆边缘的国家与那些不想看到通过认可沿海国200海里外管辖权而使人类共同财产减少的国家间立场调和的一种方法”［15］。它与大陆架制度是分不开的，是以承认国际海底区域为 “人类共同继承财产”这一原则为前提的。因此，该条被认为是与 《公约》第七十六条 （该条建立了大陆架界定的司法程序）共同构成了第三次海洋法会议中宽大陆架国家和希望将大陆架限制在200海里内的国家之间的妥协［15］，也是外大陆架和国际海底区域制度这两个制度的妥协。

然而，《公约》第八十二条的 “妥协性”至多是政治性质的，且没有在外大陆架和深海底这两种制度之间建立一种实质性的利益平衡，这种妥协非常模糊且勉强，几乎没有对实践中将如何执行提供更具体的指导，以致无法实现该条规定的利益分享计划的实质性目标与目的的实现［16］。因为拥有外大陆架的沿海国可以对《公约》第八十二条进行广泛、灵活的解释。加之自 《公约》生效以来，研究的焦点集中在第七十六条的执行方面，比较之下很少人注意第八十二条，因而对行将执行的该项制度没有足够的理论上的准备。

《公约》外大陆架收益分享制度存在的主要问题包括：① 义务承担主体问题。根据 《公约》，外大陆架收益分享义务由沿海国承担，而在国内如何承担没有明确规定。② 溯及力问题。也可以说是适用的项目范围问题。对于先于 《公约》的批准已经进入生产阶段的石油和天然气项目，是从批准或加入该公约之日起，还是从第一次生产之日起适用有关缴费宽限期，《公约》未作出具体规定。③ 具体解释问题。如 “该矿址的生产的产值”指的是什么，费用或实物采用何种形式、以何种程序缴纳、有关费用或实物的争议如何解决，以及享有豁免的发展中国家的资格如何确定等。④ 国际海底管理局的地位与作用问题。这应当是最为关切的问题，这也是 《公约》明确承认需要更详细解释的问题。

4.2 加拿大面临的挑战

联系 《公约》第八十二条在实际执行中存在的问题，具体到加拿大，焦点集中在加拿大作为义务主体如何在国内实施的问题。

《公约》中开发200海里以外大陆架上非生物资源应缴纳费用或实物的义务被规定为 “沿海国”的义务，从而超越了 “缔约国”的范畴。作为 《公约》缔约国的加拿大应当由加拿大政府而不是承包者承担外大陆架收益分享义务。这样看来该项义务似乎显得很明晰，但是执行起来可能产生诸多问题。例如，加拿大是实行联邦制度的国家，有些省由联邦和州通过协议共同管理其石油和天然气的生产，且受益者主要是州政府［15］，那么它应否承担此项义务。

从承包者角度看，他们的关切集中于联邦政府是否会选择国内税收的形式以体现其承担的此类义务，并且为此筹集资助。到目前为止，还没有进行征税。但如果征税，以什么形式征税？若政府直接向石油生产公司征税，无疑会影响一些油气开发公司对外大陆架的兴趣［1］，因为他们认为已经以各种税收，包括权利金、收入税、所得税等方式为经济作出了贡献，不应当再为履行国家条约义务而附加额外成本。而从 《公约》规定来看，似乎也并没有提供或授权国家向个人或公司课税的权力。但是，不同的国家在适用国际可支付费用时可能考虑不同的政策。加拿大联邦政府是否将通过其税收权力抵消其国际权利金就将成为最有争论的问题。

从管理成本角度看，如果执行国内税收制度以解决其依据 《公约》的缴付义务，那么这种执行将需要纳入行政管理体系，由此产生现有的或是否需要新的政府机构对此进行管理的问题。另一个问题是产业界或政府 （联邦的和省的）是否将承担增加了的行政管理成本。

此外，由于加拿大在纽芬兰和拉布拉多省的外大陆架项目是在批准 《公约》之后开展的，因此应当不涉及 《公约》的溯及力问题。至于如何缴费，以及与国际海底管理局协商等相关问题则是沿海国共同面临的，也是需要由国际社会作出回应的问题。

5 加拿大政策上的考虑

（1）联邦是否仅依靠现有权利金制度下的此类收入作为其国际缴付义务的资金来源，很清楚，如果对生产者征收国际权利金，则此费用代表对项目增加的额外成本。当此额外成本被包括在内时就存在某些项目不可行的可能性。利益相关者受益于项目继续开发和生产，如果项目不能继续，则对经济贡献的所有费用都将失去。显然，对于如何为加拿大依 《公约》第八十二条的缴付义务进行筹款的决策者们而言，这是政策上需要考虑的。

（2）这种权利金的性质。如果按照 《公约》“考虑发展中国家，特别是其中最不发达的国家和内陆国的利益和需要”，由国际海底管理局向各国分配外大陆架收益，认为实质上代表着一种政策立场，即此类支付是基于联邦政府政策优先权的国际财富再分配。这类似于官方发展援助。联邦政府受益于外大陆架的活动，而国际权利金仅仅是为这些额外好处支付的价格。那么，加拿大的条约义务仅仅应当由从事200海里以外油气活动的公司承担，还是由所有纳税人或生产者承担呢？这应当是共同义务吗？

（3）在可能的选择上，加拿大政府还需要考虑它承担 《公约》第八十二条的缴费或实物是否简单地作为类似于向国际油污损害赔偿基金的承诺缴付的船舶油污基金。1969年 《国际油污损害民事责任公约》以及1971年 《国际油污损害赔偿基金公约》的机制模式与 《公约》外大陆架收益分享的义务主体形成鲜明对照，即前者所指基金由成员国实体支付的货币构成，而后者则是由沿海国缴付费用或实物。

6 结论

作为一个沿海国，虽然我国尚未批准外大陆架开发项目，但是鉴于外大陆架收益分享制度很快实施的趋势，我国同样会面临着如何在国内具体实施这一制度的挑战，因此应当启动并深入相关问题的研究。

正如加拿大遇到的问题一样，我国在内都将面临作为义务主体如何在国内实施 《公约》缴付制度的问题，这将是所有沿海国都将遇到的问题。《公约》的缴付制度必定对国内的管理油气资源开发活动的许可制度、税收制度等产生影响。并且，一旦我国开始承担 《公约》规定缴付义务，还涉及一系列具体的操作，包括所需的 “费用或实物”从何收集、收集程序，以及采取何种形式并以何种方式缴付、缴付数量如何计算、缴付时间等。因此，在我国尚未实现外大陆架商业性开采之前的现阶段，最需要也是最紧迫的任务就是，应当研究从宏观上的国内现有许可制度以及微观上的许可合同如何融入 《公约》缴付制度的因素。在生产开始后的头5年宽限期及其后的缴付 “费用或实物”期间，考虑如何作好与国际海底管理局的协商工作。在 《公约》规定的缴付制度如何实施方面，到目前为止还没有国家实践，也没有提供指导的国际指南。因此，在相关的研究中，比较分析并借鉴像加拿大这样外大陆架开发走在前列的国家的实践，对于今后我国政策与法律的制定是相当有益的。

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2012年度中国海洋发展研究中心科研项目——沿海国外大陆架油气资源勘探开发法律问题研究（AOCQN201109）．