可持续生计理念下农村低保制度功能优化：基于武汉市农村低保政策及个案研究

王三秀，张蔓蔓，郝 桐

（华中科技大学 社会学系，湖北 武汉 430074）

作为我国最基础的农村反贫困政策，最低生活保障制度自建立以来，其基本功能一直定位于保障贫困农民的基本生存，在实践上获得了预期的成效。但存在的突出问题是，该制度难以对贫困农民生计形成持续化改善，“对于接受过社会救助的这个群体来说，社会救助只降低了10﹪的贫困率”。[1](p49-50)大部分低保家庭由于长期依靠救助维持生计，难以脱贫发展。那么，农村低保制度能否通过制度完善实现功能优化创新？如何优化？本文试图以可持续生计理念为基础，基于对武汉市农村低保制度政策及若干个案的研究，对这一问题进行初步探讨。

一、可持续生计理念及其对反贫困政策的创新意义

可持续生计概念最初由联合国在1987年的“世界环境与发展大会”（WCED）提出，较完整的含义是“一个生计维持框架并不完全排除以收入和消费量作为衡量贫困标准的传统观念，而是设想民众会追求多种目标；也就是说，民众不仅仅追求高额收入，同时还追求改善健康水平，增加受教育的机会，减少脆弱性并且力图规避风险。”[2](p136)显然，这试图表达一种不同于单纯增加贫困者收入的反贫困政策观念，通过目标、策略与路径创新达到贫困者生计可持续化，并最终达到脱贫发展的目的。与传统增加收入型反贫困观念相比，作为发展型社会政策核心的可持续生计观念，对反贫困政策至少存在以下创新意义：

第一，反贫困资源动员与运用政策的创新。可持续目标的多重性内在需要在反贫困中注重多种资源整合运用，“实现多重目标要付诸一系列的资本性资产，如：财政资本、人力资本、物质资本、自然资本和社会资本。”[2](p136)人力资本、社会资本具有更持久的反贫困效力，作为这些资本展现形式的脱贫能力则具有首要意义，“一个生计维持系统包括能力、资产，既包括物质资源，也包括社会资源以及维持生活所必须的活动。”[2](p136)所以，“仅仅减少收入贫困绝不可能是反贫困政策的终极动机。……根本的问题要求我们按照人们能够实际享有的生活和他们实实在在拥有的自由来理解贫困和剥夺。发展人的可行能力直接顺应这些基本要求。”[3](p89)为此，就要强化贫困者自身反贫困能力建设，核心是采取有效政策提升贫困者的劳动就业能力。

第二，反贫困主体及其关系的政策的创新。基于实现贫困者可持续生计任务的艰巨性，必须遵循一种多主体合作的反贫困路径，“不能寄希望于单一机构来解决农村发展问题，而必须将多重行动者考虑在内。”[2](p142)政府、社会组织及贫困者自身三者需要有效合作，并强调依靠贫困者自身战胜脆弱性，实现可持续生计。

第三，反贫困政策结构的创新。即从单一性政策迈向整体性政策，注重各种反贫困政策衔接整合，特别是把生计发展的思路和各种以权利为基础的思路都包括进来，从而发挥反贫困政策的整体性功能。整体性社会政策是国家主义、企业化思路以及平民主义范式的融合。[2](p51)

上述反贫困理念及政策思路在国外已进行了一定的有效实践。以印度克拉拉邦为例，尽管该邦经济整体增长平缓，而贫困减少速度是全国最快的。其原因在于：该邦通过发展基本教育、医疗保健以提高人口综合素质，实行土地公平分配，两者相结合使贫困人口的生产能力得到明显提升。[3](p89)目前可持续生计观念已被联合国反贫困决议直接吸收，也为我国反贫困政策观念与政策创新提供了有益的启示。

二、农村低保制度功能创新与问题：可持续生计视角的审视

自20世纪90年代我国农村低保制度建立及运行以来，已取得了不小成效，但从可持续生计视角看仍存在着不少问题，如未能有效地增强贫困农民自身的脱贫发展能力，未能有效地整合运用反贫困资源，政策功能基本局限于保障生存等。值得关注的是，有的地方已进行了一定的政策功能创新，根据2004年《武汉市农村居民最低生活保障办法(试行)》及配套政策的规定，在持续提升基本生活保障水平的同时，一些政策措施已具有促进可持续生计功能：

1.以配套政策提升贫困农民脱贫发展能力。首先，在科技扶贫能力建设方面，《武汉市农村居民最低生活保障办法（试行）》第22条规定，低保家庭从事种植、养殖、加工等行业的，政府相关部门和村民委员会或村集体经济组织在技术培训、资金扶持等方面给予重点帮扶。在《关于建立和完善我市农村低保配套救助政策的通知》中规定，各级政府和农业、科技、扶贫等部门对低保对象在生产技术上给予重点帮扶。市科技局在开展星火计划培训工作中，优先为农村低保对象免费进行农业实用技术和专业技能的培训。其次，在提升贫困残疾人创业能力方面，武汉市约2/3农村残疾人处于贫困状态，低保家庭中又占有较大的比例。针对部分有劳动能力的残疾人，2008年起武汉《黄陂区扶持农村贫困残疾人发展种植养殖生产的实施方案》出台，扶持了1000户有生产能力的农村贫困残疾人发展种植养殖生产。再次，引入新型分类与“低保渐退”制度，激励贫困者通过自身劳动实现脱贫发展。根据2009年《湖北省最低生活保障工作规程》，按照低保对象的自救能力、生活状况等不同情况，实施分类救助。对农村家庭成员中有劳动能力的保障家庭可实行1—2年的限期保障，对积极再就业的低保家庭实施低保渐退制度，对自主创业后家庭人均收入未超过当地低保标准150%的，可延长保障1年。这一规程也同样适用于武汉市的农村低保家庭。

2.注重制度整合衔接以发挥其整体性功效。《武汉市农村居民最低生活保障办法（试行）》规定，由政府资助低保家庭参加所在区新型农村合作医疗，以解决贫困农民缴费难的问题。为进一步解决特困低保对象看病难、看病贵问题，武汉加大了贫困农民医疗救助力度，从2012年起就实施“大病救助工程”，城乡医疗救助标准每年提高20%，采取了扩大城乡低保对象住院费用报销比例、减免城乡低保对象门诊医疗费用等措施，解决困难群众看病难问题。低保与医疗保险及医疗救助制度衔接，既防止贫困农民“因病致贫”与“因病返贫”，又改善了人力资本、提升了贫困农民身体能力，较好地发挥了制度整体功效。

3.通过教育救助提升人力资本。重视对低保家庭子女的教育，减轻贫困农民家庭负担，阻断贫困传递，防止他们在未来丧失可持续生计能力。《武汉市农村居民最低生活保障办法（试行）》规定，保障对象除享受最低生活保障待遇外，还可享受下列优惠政策：子女在义务教育期间，学校适当减免杂费，补助书本费。为进一步加大教育救助力度，2005年武汉市出台了《关于建立和完善我市农村低保配套救助政策的通知》中也作了同样的规定。2012年8月起，武汉市民政局启动城乡贫困大学生助学工程，低保家庭子女考上大学可获得3000元资助。

由上可见，武汉农村低保制度及其实践对于贫困农民可持续生计的实现发挥了有益作用，但从总体上看，由于制度设计及其他相关因素的限制，这种作用仍是十分有限的，主要体现在：

第一，制度目标设计的限制。基于保生存的制度目标设计，低保对象只能够得到基本救助与特殊救助。尽管救助标准逐年上调，但总体上仍只能满足贫困农民的生存需要。专项特殊救助的经费投入更是有限。武汉市《城乡低保对象的严重功能性障碍残疾人实行定额生活补助的管理办法》指出，纳入农村低保的有严重功能性障碍的残疾人每人每月补助20元。如果低保家庭中有劳动能力的残疾人员试图提升自身人力资本将十分困难。

综合村低保户李某。左腿截肢残疾，且每年假肢的修理费6000元；其妻早年因橘园纠纷被打，落下病根，右手无力干重活；家中有2儿1女，女儿因经济困难不满17岁就出嫁；小儿子在外打工出意外，左手残疾，一个月工资2000元左右，其妻在家照顾小孩未外出打工，一家三口靠这微薄工资糊口；家庭收入（包括低保金）主要用于购买必需品。李某本人也因身体条件不好，受教育程度低，工作不好找，难以获得特殊救助。①本课题人员2012年7月在武汉市江夏区郑店街综合村的相关调查。

由本案例可知，李某及其妻子、儿子属于具有部分或全部劳动能力者，通过适当的致富技能帮助，该家庭完全可能通过就业、小本经营、种植、养殖等途径增加收入，大大改善家庭的贫困状况，实现可持续生计。但在目前农村低保制度目标定位下，以上这些难以做到。

第二，制度保障范围设计的限制。由于救助标准的刚性约束、名额指标的限制等原因，一些收入略高于低保线的边缘贫困农民大多未被纳入保障范围。2009年武汉市出台《关于建立城乡困难群众临时救助制度的通知》，将“低保边缘户”等困难家庭纳入了救助范围。这些家庭在遭遇急重病、灾害、车祸等突发事件或特殊困难时，均给予一次性临时补助。农村居民每户最高为1000元，原则上每户每年救助一次。这对边缘贫困人群的经济困难确实起到一定的缓解作用，但因这是一个临时的救助制度，而且救助金额被限制，可持续生计作用十分有限。

综合村村民A，50岁，未婚，和80岁的母亲居住在一起，其母身患重病，无劳动能力。他本人腿有残疾，但有部分劳动能力，平常主要靠在附近工厂打零工，有一定收入，未能获得低保。成为边缘贫困户，由于缺乏技能和资金，对收入产生了直接影响，使其长期处于困难状态。①本课题人员2012年7月在武汉市江夏区郑店街综合村的相关调查。

可见，低保边缘人群游离于各类专项救助之外。目前专项救助制度都是以农村低保制度为基础，如农村医疗救助制度的救助对象为“享受农村居民最低生活保障的对象（含‘五保’对象）”，农村教育救助制度的救助对象为“享受农村低保家庭子女”等等。由于不能得到一定的救助，低保边缘人群自身发展潜能不能得到有效激活和利用，难以实现脱贫发展。

第三，制度体系设计的限制。目前武汉农村低保制度虽然注重了制度的衔接配套，但制度化水平低，未能真正形成有机衔接的整合化、配套化的制度体系，多呈现出分散化、碎片化的状态。如从2013年起，武汉市将重点实施《武汉市革命老区发展规划（2012-2020年）》和《武汉市老区发展三年行动计划（2013-2015年）》，将全面推进整街（乡镇）扶贫开发，完成5个街（乡镇）的整体推进任务。那么，扶贫开发如何与农村低保政策有机衔接，如何通过低保政策与残疾人保障政策、就业扶持政策的衔接为贫困农民提供有效的服务和资金保障，贫困者自身的主体作用如何发挥等等，这些问题都尚待具体研究和解决。

三、功能优化：可持续生计理念下的制度创新完善建议

功能优化是我国农村低保制度发展的基本趋势。2007年国务院《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》中明确提出，农村低保制度的基本功能是贫困农民生存保障，同时要与促进就业政策相衔接，促进个人自立，鼓励和支持有劳动能力的贫困人口脱贫致富。这是一种具有可持续生计特点的农村低保制度的建设思路。2009年我国《关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接试点工作的指导意见》及新农村扶贫开发纲要都强调要注重农村低保与扶贫开发制度的衔接，便于扶贫部门帮助有劳动能力的贫困农民脱贫发展。在促进贫困农民可持续生计实现的过程中，低保制度亦应发挥其积极作用，首要问题是进行制度功能优化及配套制度建设。结合武汉市农村低保制度建设的经验与问题，本文认为应从以下几个方面采取措施。

（一）制度功能目标的规范重建。

规范重建基本原则是，在满足贫困农民基本生活需要的同时，促进贫困农民自身脱贫能力发展，并将提升农民生产能力和就业创业能力作为核心目标。就武汉情况看，应修改现行的《武汉市农村居民最低生活保障办法（试行）》，实行武汉市农村低保正式的地方立法或城乡一体化的立法制度，在具体制度规定上考虑农村低保的特殊性；在功能目标上，将目前“保障农村居民基本生活”的规定修改为“保障农村居民基本生活，并根据具体情况促进其脱贫发展”；在对象上，明确将边缘贫困人群纳入农村低保的范围，并对有劳动能力者提出一定的参与反贫困责任的要求，尽可能体现贫困农民自身的反贫困主体作用。

（二）更新观念与创新管理。

民政等相关政府部门工作人员应改变长期形成的低保制度只保障生存、贫困者懒惰无能、将救助视为“恩赐”等观念，将实现贫困农民可持续生计作为应有责任，充分重视贫困者的反贫困主体作用。突破传统户籍管理模式，加快城市化进程，促进贫困农民更好地转移就业，推进农业产业化、农村工业化和乡村城镇化。这对于贫困农民可持续生计实现具有直接而重要的意义。

基于低保制度功能创新的经济需要，应实行财政支出向低保制度适当倾斜的财政管理方式。武汉市能够也应当拿出更多资金用于农村低保制度的创新性建设，除了中央和省级财政不断加大对武汉城乡低保的支持力度，政府还可通过一定措施动员整合社会资源，包括技术、民间资金、社会工作人员等社会服务，形成低保农民反贫困能力建设的合力，进一步促进可持续生计的有效实现。

（三）完善制度的整合衔接。

为有效利用政府反贫困资源，应注重各种反贫困制度的衔接整合。形成以民政部门为中心的各部门联动和政策衔接整合。武汉加快“十二五”民政事业发展的主要保障措施已强调，要进一步加强相关政策的衔接，完善与财政、税务、人力资源和社会保障等部门密切配合协调的机制。

应根据低保对象需要，促进拓展衔接的范围和方式。对残疾家庭帮扶时，可与残疾人就业促进政策相互结合，促进其公平有效就业，特别是做好低保与扶贫开发制度的衔接整合。完善两种基本反贫困制度的衔接模式，不仅要进行信息衔接，考虑进行进一步的资金、服务衔接，对一些有劳动能力的低保对象，民政部门还可以通过简易富农项目使其脱贫，如大棚菜、养猪喂鸡等小型家庭致富项目，实现保障与帮扶一体化，扶贫部门提供一定的资金支持，以缓解民政部门资金紧张的问题。在农村低保对象的就业培训、小型创业、自主经营、科技富农等方面，民政部门、扶贫部门、低保对象三者可采用契约方式进行合作，明确相互之间的权利与责任，协同发挥反贫困的主体作用，使有一定劳动能力的低保对象真正有效地参与到自身可持续生计实现的活动中。

[1]徐月宾,刘凤芹,张秀兰.中国农村反贫困政策的反思——从社会救助向社会保护转变[J].中国社会科学，2007，（3）.

[2][英]安东尼·哈尔.[美]詹姆斯·梅志里.发展型社会政策[M].北京：社会科学文献出版社，2006.

[3][印]阿马蒂亚·森.以自由看发展[M].任赜，于真，译.北京：中国人民大学出版社，2002.

[4]武汉民政救助5年将投入100亿元[EB/OL].http://politics.people.com.cn/GB/17896283.html，2012-05-15.