社会管理创新视域下的小商贩治理模式比较研究——以武汉、北京和广州为例

周 昕

（武汉行政学院，湖北 武汉 430023）

党的十八大报告指出：加强社会建设，是社会和谐稳定的重要保证。必须从维护最广大人民根本利益的高度，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设。治理小商贩一直是困扰城市发展的难题。将小商贩治理纳入社会管理创新视域，既是促进公平竞争、维护市场秩序、提高政府管理绩效的客观要求，也是保障充分就业、解决民生问题的客观要求。本文以武汉、北京、广州三地为例，对社会管理创新视域下的小商贩治理模式进行探讨。

一、小商贩的概念、特征及群体现状

小商贩作为一种百姓谋生的方式，在我国有着悠久历史。早在《周礼·地官》中就有“夕市，夕时而市，贩夫贩妇为主”的记载。随着经济社会发展和城市化进程加快，小商贩日益成为城市生活中重要的零售商人群体。他们通常在居民区租赁门面经营，或者利用小推车、挑担等流动设施作为叫卖工具，有的甚至只用一块简陋的帆布便可以摆摊设点，所卖的商品和提供的服务主要满足普通居民日常需求。作为商人群体的特殊组成部分，目前我国尚无法律、法规和规范性文件对小商贩的概念作出明确界定，人们将其通常称呼为“无证摊贩”、“小商小贩”、“走鬼”等。2008 年台湾地区《“小商贩条例”草案及总说明》第二条对小商贩的定义为“本条例所称小商贩系指于公司、行号或公民经营市场之营业场所外，以固定或流动摊位，销售货物或提供劳务者。”由此可见，小商贩是指未经过工商登记注册，租赁门面经营或利用社区、广场、街头巷尾等公共空间，通过摆摊设点、沿街流动叫卖等方式，从事小规模商业活动的经营者。

美国学者Luise Weiss认为，小商贩群体能够弥补规模经济要素短缺，满足多样化的市场需求。[1](p116)小商贩的产生，既是商人本身寻利行为的必然结果，也是基本符合市场经济规律的必然现象，可以将小商贩的特征概括为如下方面。一是从业人群的多元性。小商贩从业人员主要包括城镇无业、下岗或待业人员；外来流动人员；企事业单位退休职工；本地农民；残疾人等。据2009年中山大学社会学系调研统计，小商贩中60%是非常住人口，流动性大；其余40%是城镇困难家庭和失业人员等，具有高中以上文化程度的仅占23.9%。[2]此外，随着高等教育成本日益增长，就业形势日趋紧张，不少在校大学生也选择在学校附近摆摊设点，赚取生活费用。二是从业动机的单一性。小商贩从业的主要动机是获得经济收入以满足自身或家庭基本生活需要，在主观上并不存在破坏市容环境、扰乱市场秩序等公共利益的故意，在客观行为上具有无奈性。究其原因，小商贩市场进入壁垒低，无需执照和税费负担，成为最适合社会弱势群体的就业选择。三是从业许可的缺失性。由于经营规模小，达不到法定注册登记条件，小商贩无法像个体工商户或其他企业组织一样拥有工商部门颁发的营业执照，缺乏从事市场经营的合法身份。从行政许可的角度来描述小商贩的生存状态，即“无照经营”，缘于其没有营业执照，甚至有的流动小商贩也无固定经营场地与商品。由于未经工商登记、取得营业执照的小商贩处于事实上的违法地位，“无照”成为政府打击取缔小商贩最常见的理由。四是受众群体的广泛性。需求是造就市场的温床，当前我国城市化进程中大量存在的多层次消费群体直接催生了小商贩。其低廉的价格、便利的服务满足了众多市民尤其低收入人群的生活需要。五是从业成本的低廉性。小商贩具有营业成本低、文化水平和专业技术要求低、适合普通人群的就业条件。有的小商贩仅用一辆小推车、一块帆布就能在社区摆摊设点，既不用纳税，也不用承担门面租金，因此投资小、成本低、见效快。六是从业地点的灵活性。小商贩的从业地点为社区中开放的公共空间，具有明显的市场自发性。部分小商贩的经营场所相对固定，采用在社区租赁门面经营的方式，还有大量小商贩没有固定的经营地点，多为早晚营业，流动经营，并且视商品交易的频繁情况和收入情况而灵活改变经营地点。

据估算，目前中国大陆约有各类型小商贩约3000万人，[3]并且随着农村剩余劳动力继续转移，还有进一步扩大的趋势。如此庞大的社会群体，其生存状态已经日益受到社会广泛关注，理应成为创新社会管理机制、改善城市发展软环境的重点。由于小商贩多以租地经营和流动经营为主，经营行为缺乏规模性、稳定性和抗风险性。而基于营业执照等行政许可产生的市场准入门槛，有着严格的法定条件，对于大多数营业规模较小、达不到办理执照要求的小商贩而言，无疑是一道难以逾越的障碍。因此，小商贩群体最迫切、最根本的民生诉求就是摆脱无照经营的困境，期待其赖以谋生的就业权益能够得到合法保障。此外，他们还需要政府在经营场地、职业技能培训、创业金融贷款、税费减免等方面提供帮助和支持。以上分析说明，小商贩的产生和发展有着深刻的社会背景，既与我国城市化建设、农村劳动力转移和国企改制等多方面社会因素密切相关，也与群众日益增长的物质生活需求有关，同时还是由我国仍处于社会主义初级阶段，市场经济体系有待进一步健全，收入差距逐渐拉大等综合因素所导致。由此可见，小商贩群体是转型时期中国社会的特殊产物，也是当今中国社会弱势群体的重要组成部分，是民生问题中不容回避的现实因素。

二、社会管理创新视域下加强和改善小商贩治理工作的意义

社会管理创新是指在现有社会管理条件下，运用现有的资源和治理经验，依据社会自身运行规律和社会管理的相关理念和规范，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行更新和改造，建构新的社会管理机制和制度，实现社会管理新目标的活动过程。[4]小商贩代表着庞大的社会弱势群体，具有经济上的低收入性、生活上的贫困性、政治上的低影响力和心理上的高度敏感性。加强小商贩治理工作，构建小商贩治理长效机制，既是保障充分就业、解决民生问题的客观要求，也是促进社区治理、化解基层矛盾的客观要求；既是突破监管瓶颈，建立长效机制的客观要求，也是促进公平竞争，维护市场秩序的客观要求。政府治理小商贩的成效，直接影响到公众对于社会管理创新工作的评价和认同，决定了能否顺利实现“善治”的目标。具体而言：

一是保障充分就业，解决民生问题的客观要求。十八大报告指出：“就业是民生之本。要贯彻劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业和鼓励创业的方针，实施就业优先战略和更加积极的就业政策。”当前，小商贩最大的民生诉求就是其赖以谋生的就业权益能够得到合法保障。印度学者Sharit Bhowmik认为立法和政策对于保障小商贩就业权利的缺失，是导致其经营风险高的重要原因。[5](p29)美国学者John Cross从“自治”与“善治”的角度出发，认为政府管理小商贩应体现出公共政策的理性与宽容。[6](p60)作为社会弱势群体，小商贩群体受资金、技术等客观条件制约，从事经营条件往往达不到现行工商登记的要求，很难取得合法身份。粗暴执法、强行取缔极易引发冲突，激化社会矛盾。通过改善对小商贩日常经营活动的管理方式，进一步简化登记手续，降低市场准入门槛，提升市场监管服务水平，帮助他们创造更多的就业机会，摆脱无照经营的困扰，走出“地下组织”的心理阴影，对于帮扶弱势群体自谋生路，促进就业和再就业有着积极作用。

二是促进社区治理，化解基层矛盾的客观要求。长期以来，治理小商贩一直是基层社区管理工作的难点。广大社区工作者迫切需要得到政府部门的协助，加强对小商贩的外部监管，规范市场秩序，提升社区管理和服务功能，进而营造良好的社区发展环境。对此有关部门应积极研究对策，不断拓宽对小商贩提供公共服务的范畴，使社会弱势群体的合法经营行为得到政府规范引导和依法保障，给居民带来更方便、廉价和优质的生活服务，营造和谐宜居环境。

三是突破管理瓶颈，建立长效机制的客观要求。以工商部门为例，工商部门依法承担对小商贩经营活动的监管职能，查处取缔无照经营是工商部门的基本职责。处理好发展与规范、服务与监管的关系是基层工商部门面临的一项重大课题。然而，小商贩无照经营、流动经营的特点增加了工商监管难度。从以往经验来看，工商部门以往治理小商贩采取的“围追堵截”措施效果并不理想，无照经营现象经常是此起彼伏、死灰复燃，想要根除十分困难。有鉴于此，政府部门应冲破传统观念的束缚，改变单一处罚加取缔的做法，积极转换工作思路，进行换位思考，变“末端治理”为“源头控制”，不断创新登记机制与市场监督管理机制，提高前置审批效率，降低小商贩的市场准入门槛，探索建立无照经营长效监管机制，引导小商贩向依法经营、有序竞争的方向健康发展。

四是促进公平竞争，维护市场秩序的客观要求。由于小商贩大多不符合工商登记的要求，无需缴纳税费，而其从事经营的却是与办有营业执照、依法纳税的合法经营者相同的商品或服务，造成经营成本的巨大反差。首先，从市场主体的角度而言，造成市场经营活动显失公平，侵犯了合法经营者的公平竞争权；从市场秩序的角度而言，形成了事实上的不正当竞争，扰乱了正常的经营秩序，损害消费者的合法权益，妨碍国家市场经济法律法规的实施，阻碍市场经济健康发展。其次，有的小商贩在租用经营场地连带借用或租用该场地主人的营业执照，经常出现发生销售矛盾纠纷或发现偷漏税费时找不到事主的情况。再次，小商贩在经营时签订合同的比例较低，多数人都不愿与客户签合同，从而规避法律责任。第四，由于社区小摊贩的不固定性，使得其产品质量无法保障，一旦小商贩出售的商品存在产品质量瑕疵甚至侵犯消费者健康权，消费者难以取证、难以索赔。上述因素都说明：只有加大对小商贩的治理力度，才能引导其健康发展，营造公平竞争的良性市场环境。

三、武汉、北京、深圳三地小商贩治理模式述评

（一）武汉市“一照式”备案管理模式。

社区“一照式”备案管理是独具武汉特色的小商贩治理模式，也是武汉市创新社会管理工作机制的成功探索。所谓社区“一照式”备案管理，是指将基层社区作为小商贩监管载体，在一个社区内办理一个社区服务中心营业执照，对社区内暂不具备办理营业执照条件的小商贩，经中心审查工商所认可备案，由社区服务中心将其作为一个服务点予以备案，准予其开展经营活动。这一模式最早于2009年在武汉市硚口区开展试点，目前已面向全市推广。

一是政府出面，统筹协调整体推动。硚口区政府高度重视支持“一照式”备案管理工作，从“保民生、扩就业、维稳定”的高度，把备案管理工作上升为支持全民创业、帮扶弱势群体、开展社区文明创建以及便民、利民和惠民的重要举措，由副区长亲自主持召开协调会，要求相关职能部门和各街道大力支持“一照式”备案管理工作。正是在区政府出面整体推动下，全区顺利实现“全覆盖”。二是工商主导，实行备案规范管理。武汉市工商局先后出台了《关于进一步促进市场主体加快发展的意见》和《关于进一步推进社区“一照式”备案管理工作的实施意见》，对“一照式”备案管理工作的各个方面和环节进行规范管理。通过简化工商登记手续，降低市场准入门槛，使得长期打“游击战”的小商贩只需办理《社区服务中心服务证》即可取得合法经营资格。有的小商贩在工商部门和社区服务中心的帮助下，生意日益红火，他们主动放弃了《服务证》，领取了个体工商户营业执照，从“游击队”升级成“正规军”。三是依托社区，强化服务中心建设。将社区服务中心的身份从单一服务主体变为市场主体，纳入工商登记管理的范畴，并作为备案管理制度的核心内容，从覆盖率、发展户数及数据录入质量等三个方面制定社区服务中心发展规划。社区服务中心通过和小商贩签订承诺书，以契约方式固化权责，对其经营活动进行监管指导，形成“管而不死、活而不乱”的市场秩序。相对以往仅靠职能部门外部监管，为规范小商贩经营加了一道“紧箍咒”。四是注重协调，争取其他部门支持。备案管理涉及众多主管部门，仅备案行业的前置审批部门就有多个，仅依靠工商一个部门的力量难以实现监管目标。工商部门主动上门与其他主管部门负责人进行座谈交流，帮助其消除顾虑，充分调动其参与创建的积极性，形成监管合力。

截至2012年底，硚口区132个社区全部领取了社区服务中心营业执照，发展备案户2785户，安置近千名大中专学生、下岗职工和农民工就业。实践证明，武汉市推行的社区“一照式”备案管理通过放松社会服务登记条件，拓宽市场准入口径，规范小商贩经营活动，从根本上逐步化解小商贩治理难的症结——法定从业资格缺失难题，降低了社会弱势群体的经营风险，是为化解执法矛盾、维护社会稳定、关注服务民生、促进个私经济发展的大胆尝试，形成了在全国社会管理工作中独具特色的“武汉模式”。

（二）北京市“疏堵结合”管理模式。

北京市倡导疏堵结合、源头治理等人性化管理手段，通过合理规划，加大投入建设一批集贸市场或就地规范临时集贸点，引导和规范小商贩入场经营，从而加强对小商贩的管理，并通过履行监察与执法并举职能，促进市容环境面貌和市场秩序明显好转,进而化解了城管和小商贩的紧张矛盾，实现了“面子”（市容）与“里子”（民生）的统一。

一是以“疏”为主，注重规范引导。由于集贸市场设施不足、就业压力大和庞大外来人口生活需求，小商贩违法占道经营和乱摆卖问题较为突出。北京市城管部门本着“不影响交通，不影响消防，不影响主次干道和重点地区市容环境，方便群众生活等”的原则，斡旋促成各区政府牵头协调街道（镇）、工商、食品、公安、城管等有关部门，通过科学规划集贸市场，合理规范临时集贸点，对小商贩违法占道经营和乱摆卖行为进行疏导、规范和集中管理，有效解决了市场基础设施不足和人口生活需求增大之间的矛盾。市场内实行统一规划定位、统一经营设施、统一摊点设置、统一经营时间、统一垃圾存放清理等管理要求；市场管理服务中心负责就近引导场外零散、无序的小商贩进入市场规范经营。这种多部门共同建立便民集贸市场和临时集贸点市场的举措，既满足了市民群众生活需求，又为小商贩提供了就业渠道。2012年，海淀区在26个街乡社区内引入便民摊点1103处，还利用社区以外的闲置空地开辟“阳光早市”、“跳蚤市场”、“益民市场”等形式的“便民服务区”57处，共为小商贩提供了3176个摊位，基本满足了当地市民的日常需求。

二是“疏”、“堵”结合，严格行政执法。建立以街（镇）为管理主体，市场服务中心负责内部管理，工商、食品、公安、城管等执法部门严格执法，城管部门负责监察，其他相关部门参与的管理体系，实施以城管分队为基础、巡查为核心、督查为中枢、监察为保障“四位一体”的运行工作机制，加强集贸市场和临时集贸点场外周边小商贩的管理执法，对主要大街、重点地区乱摆卖聚集点开展集中整治，由属地街道（镇）组织城管分队、派出所、工商所、食品、卫生等部门联合执法，坚决杜绝上述现象成行成市。

三是整合资源，执法监察并举。城管监察部门由以往以综合执法为主向执法监察并重转变，通过日常监察管理，督促相关责任部门和单位履行城市管理职责，维持城市正常秩序。对于因城市功能不完善造成的问题，除督促相关管理部门、单位积极做好工作外，还要及时向政府及相关部门提出建议，加快完善城市功能，提高城市承载力，满足人民群众需求；对于因责任部门管理不到位、责任不到位而出现的各类问题，按照归口管理原则，及时告知并督促相关责任部门和单位限期解决；对于告知问题后，不能按期解决的部门或单位，将予以曝光、通报，情节严重的，经一定程序移交组织人事、纪检监察部门处置。

（三）广州市“划地经营、分区管理”模式。

作为全国小商品经济最繁荣的城市之一，广州市的小商贩群体（俗称“走鬼”）约25万至30万人，管理起来十分困难。仅2005年至2009年,在治理小商贩的专项执法行动中共发生暴力抗法事件2626宗,受伤执法人员1679人。广州市先后制定出台了《广州市城市管理综合执法条例》、《广州市流动商贩管理暂行办法》和《广州市整治和规范流动商贩管理工作方案》。《广州市城市管理综合执法条例》第三十条规定：“市、区人民政府应当采取措施引导流动商贩入场（室）从事合法经营。”该条在全国首次规定了政府在对流动商贩的管理中负有引导义务，兼顾管理和民生，按照“严禁区禁止、疏导区规范”的原则，着力推动市、区（县级市）两级商贩管理中心建设，综合解决小商贩治理难题。

一是设立小商贩管理服务中心（即“疏导区”），实行划地经营、分区管理。全市首个小商贩管理服务中心“黄埔区长洲街流动商贩管理服务中心”已于2011年12月挂牌成立，这标志着广州有了专门的政府管理服务机构，为小商贩提供专业服务和规范管理。这种“服务型”专门机构属全国首创，下一步将在重点路段、区域严禁经营，其他路段、区域严管并就地规范，将管理重点下移至社区。以街（镇）为主体，由街（镇）、居委、村、社区、小区物业、市场管理机构联合划定流动商贩临时经营区域，经市、区流动商贩管理领导小组核准后实施；（镇）对流动商贩临时经营区域负属地管理责任。二是对小商贩实行登记制度，推广“持证经营制”。广州市城管委开发了《广州市流动商贩公众网上服务系统》，对小商贩实行登记制度，实施电子档案化管理。小商贩要先经过政府培训，经培训合格后，由区商贩管理机构颁发有效期不超过一年的经营凭证，实行持证上岗；商贩是广州户籍人口的，凭户口簿、身份证向户口所在街道提出经营申请；外来商贩则凭居住证、在穗固定住所证明和身份证向居住证颁发街道提出经营申请。进场经营后，还将实行“违规记分制”的管理，优先照顾本地户籍的弱势群体和法律法规明确的群体。工商部门对成熟的有固定场所的小商贩及时转为工商个体户登记。三是各区划定的商贩临时经营区域必须达到一定标准。包括：防止同业竞争，不与周边正常经营商户产生恶性竞争；不影响周边居民正常生活；不影响交通组织和防火安全；不影响市容环境卫生。商贩临时经营区域必须统一标准、统一划线、统一标识、统一管理；摊位只能由申请者本人或其直系亲属经营，不准租售摊位和变更使用性质，不准扩大经营范围。划定临时经营区域前，应充分征求选点周边单位、居民意见。

按照规划，广州将于3年内在全市建成120处商贩管理服务中心，提供摊位数3万个以上，引导10万沿街叫卖的流动小商贩入室入场经营，为100万市民提供物美价廉的优质服务，惠及1000多个社区。目前该市共建成临时疏导区124个，2012年新建72个，提供摊位约2万档，安置近3万小商贩入场入室入点经营，疏导小商贩进入社区进行摆卖8万余人，在管理执法、交通疏导、卫生保洁、治安维稳、就业保障等方面均产生了积极的社会效果。小商贩暴力抗法和群体事件大大减少，2010年因驱赶流动小商贩引发的暴力抗法事件比2009年下降了49.8%。特别是越秀区建立了一个以少数民族为主的兰圃临时疏导区，设立100余摊位，为治理少数民族小商贩提供了新思路。

（四）对三种小商贩治理模式的总结。

综上所述，武汉、北京、广州三地在社会管理创新中，坚持以人为本、因势利导，形成了各具特色的小商贩治理模式。“武汉模式”强调工商主导，依托社区平台进行规范备案管理；“北京模式”坚持“疏堵结合”，通过设置集贸场所，引导小商贩入室经营；“广州模式”以城管为主体，实行划地经营，分区登记管理。对武汉、北京、广州三地治理小商贩的经验进行归纳，可以总结出如下经验：一是政府充分关注小商贩作为社会弱势群体，其合法的就业和劳动权利不容忽视；在法治政府理念指引下，对小商贩合法就业权利的尊重就是对基本人权的保障。二是在小商贩治理中，对无照经营的小商贩围追堵截或强行取缔绝非良策，而应采取“引导为主、疏堵结合、公平优先、强化秩序”的方法，在不违反城市管理秩序和市场经济秩序的基础上，最大限度地引导帮助小商贩求生存、谋出路、保生计。三是工商和城管部门应在小商贩治理中发挥核心作用，通过灵活调整小商贩的市场准入门槛，扩大就业入口，为小商贩合法进入市场提供便利、创造机会，不断提高政府监管和服务水平；同时也要采取有效措施，杜绝防范违法经营的现象发生。四是采取划区经营或依托社区服务点进行管理的方法，为小商贩群体搭建就业平台，事实证明是行之有效的监管途径。五是对小商贩实施人性化管理，避免“生、冷、硬”的管理手段，对其加强心理疏导和人文关怀，及时化解社会矛盾。六是注重发挥小商贩群体行业自律的作用，积极扶持、规范、引导行会组织发挥作用，在条件成熟时可以授权其参与商贩监管工作。

四、建构小商贩治理长效机制，推动社会管理创新

当前，我国正处于发展的重要战略机遇期和社会矛盾凸显期，社会管理任务极为繁重和艰巨。随着城市人口急剧增多，社会管理对象不断扩大，发展不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，表现为以下几点：一是社会管理对象扩大，原有的社会管理功能难承载；二是社会管理难题增多，过去的社会管理手段难奏效；三是公众社会诉求升级，传统的社会管理方式难实施。在社会变迁中，片面强调政府对市场的调控，却忽略了企业、个体经营者、非政府组织（NGO）等不同类型市场主体之间的利益平衡；既没有凸显保障民生、管理为民的管理思路，也没有针对社会转型期政府治理面临的新形势、新问题积极寻求对策，突破瓶颈障碍；既没有将保障弱势群体就业权利放在突出重要的位置加以重视，也没有实现经济社会发展与社会资源承载力之间的有机契合。在这一时代背景下，有必要从社会管理创新层面加强和改善小商贩治理工作，最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素。

党的十八大报告围绕构建中国特色社会主义管理体系，提出要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。在新形势下，治理小商贩应遵循“以人为本、宽严相济、精简程序、提高效能”的指导思想，不断创新社会管理机制，提高政府治理水平。治理小商贩的社会管理创新路径具体内容包括：管理理念创新、管理内容创新、管理手段创新和管理绩效考核创新等。其中，管理内容创新是社会管理创新的重点。应充分借鉴武汉、北京、广州等城市的先进经验，不断创新管理理念，理清管理领域，提高社会公共事务管理绩效，有效调处社会矛盾，实现维护小商贩就业权利和促进城市发展之间的有机平衡。

一是上下联动，建构治理长效机制。随着市场经济面向纵深发展，上层建筑内部各主体之间的职权交叉日益频繁，不同政府部门之间公共权力的界限日益模糊化，公共权力的优化配置与资源整合成为必然趋势。小商贩治理是一项复杂的系统工程，涉及市场、就业、社保、城市管理等经济社会生活的方方面面，涵盖政府管理体系内部多个部门、多个行业。只有在政府的统一领导和整体推动下，各行业主管部门密切配合，各负其责，形成合力，才能有序推进各项工作。首先，由地方政府出面，从“保民生、扩就业、促和谐”的高度充分支持小商贩社会管理工作，建立健全由政府出面推动，统筹协调的社会管理长效机制。进一步明确小商贩备案经营户的地位与法律效力。实现管理决策最优化。管理思路应从“事后处罚”向“事前防范”转变，从“末端控制”向“源头治理”转变。其次，搭建支持小商贩创业的小额融资平台，加大多元化融资支持，拓宽融资渠道，扩大信贷抵押担保物的范围，将经过备案的小商贩纳入政府小额贷款扶植的范畴。再次，制定扶持鼓励小商贩发展的其他政策措施，由政府出面支持商业保险机构开发针对小商贩的保险产品，优惠提供人身意外伤害保险等险种，防范和化解风险。第四，加强有关小商贩治理的地方法制调研工作，在时机成熟时，借鉴“广州模式”立法经验，将小商贩治理纳入政府制定行政规章的统一立法规划。

二是左右互动，探索部门联动机制。归根结底，社会管理是对人的管理和服务。在这个过程中，政府各部门都应充分发挥作用。从“武汉模式”来看，工商部门作为重要的“裁判员”，在小商贩治理工作中的核心地位毋庸置疑，因为小商贩是否取得合法经营资格、如何对经营户实行有效监管，是决定其能否充分享有就业权利、满足民生诉求的关键，也是政府依法对小商贩进行治理的前提，而这些都属于工商部门的职责范围。在2008年国家工商总局出台的“三定”方案中，基层工商部门的主要监管职责共有13项，其中大部分职责都与小商贩社会管理工作有关。因此，各地工商系统应高度重视、统一认识，切实加强组织领导，进一步强化工作举措，加大督导力度，建立定期到基层实地检查、指导操作、随机抽查的工作机制，综合运用法律、行政、经济等各种手段，扎实工作，强力推进，在抓落实上狠下功夫。只有各相关部门协调配合，共同努力，才能真正实现服务上全覆盖、监管上无死角。工商部门应进一步做好政策讲解和沟通协调，进一步消除城管、民政、社保等相关部门的疑虑，大力宣传对小商贩进行备案管理的必要性，重点突出小商贩备案管理在提高政府管理效率、规范无照经营、化解监管风险上的优势，取得相关部门的理解、认同和支持。

三是共同治理，搭建社区监管平台。治理小商贩关键在于基层社区。十八大报告提出，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，充分发挥群众参与社会管理的基础作用,完善和创新流动人口和特殊人群管理服务。党政无法包揽社会管理的全部事务和工作，还必须动员各类企事业单位、基层群众自治组织、人民团体、社会组织等参与社会管理，实现社会管理的共同治理。因此，从社会管理与社区建设的现实需要和长远发展考虑，必须适应形势需要，将现有的“社区服务中心”身份从单一服务主体转变为市场主体，纳入工商登记管理范畴。进一步将社区服务中心打造成“三个中心”，即社区的消费纠纷调解中心、社区证照办理的承接中心和社区下岗失业人员再就业指导中心。不仅可以解决小商贩合法身份缺失的问题，将社区内的小商贩纳入备案管理后，以契约方式固化双方权责，社区有权对备案点统一规划，要求小商贩按照指定地点和时间营业，逐步形成“管而不死、活而不乱”的市场秩序，在方便群众生活的同时，最大限度地避免经营扰民问题。还应充分发挥社区监督员的作用，严格落实责任制，将网格化管理应用到小商贩社会管理工作中，各社区应指定领导具体负责社区服务中心建设，对负责人名单登记备案，并报上级工商部门存档；对备案经营户进行网格化监管，发现问题及时解决，避免危害扩大、责任落空。

四是灵活就业，维护商贩合法权益。十八大报告提出，要建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。应始终坚持以人为本的指导思想，切实维护小商贩的合法权益，为社会弱势群体搭建起一个对象广、门槛低、方式活的集体创业平台，不断降低创业风险，增加就业机会。立足小商贩群体的民生诉求，为那些想创业、自主就业者提供一个起步的平台，创造宽松的发展环境，鼓励其以较小的投资风险实现创业，进而形成规模效应。首先，应将开展社区备案工作与落实各项就业扶持政策紧密结合起来。按照“先行试行”和“能宽则宽”的原则，简化手续，出台支持小商贩就业的政策文件，完善促进就业政策体系，加大社区宣传力度，消除下岗职工、无业人员、进城农民等弱势群体的疑虑。其次，加快建设就业指导平台，鼓励农村富余劳动力、就业困难人员和高校毕业生就业、创业，对社区备案户按规定给予社会保险补贴，免费提供政策咨询、就业信息、职业指导和职业介绍服务，通过职业技能培训，使小商贩的从业技能进一步提升。再次，在查处取缔无照经营行为中，应坚持取缔与疏导相结合，除对情节特别严重、危害人民生活生产安全的、法律法规规定必须从严处罚以外，对有轻微违法违规无照经营行为的经营者，实行首次告诫，二次执行下限处罚，帮助经营者规范登记和经营活动，着力营造宽松、积极、竞争有序的创业环境。

五是规范监管，提高政府服务能力。创新社会管理，首先需要强化服务理念。十八大报告多次提及“人民”和“服务”，向服务型政府转变，是走向现代社会管理的开始。温家宝指出：“管理就是服务，我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务。”“北京模式”的最大特色在于：政府所扮演的角色不仅是“管理者”，更是“服务员”。对小商贩的治理思路应实现从“事后救济”到“事前防范”转变，从“末端控制”到“源头治理”的转变，建立“人本服务、公正透明、高效有序”的科学监管机制，达到“登记零差错、监管零事故、执法零过错、调解零距离”的“四零”监管目标。对备案管理工作的开展及完成情况实行量化考核，纳入各级政府部门的年度目标管理；借鉴“广州模式”经验，结合地方政府关于深入开展打击非法违法生产经营行为专项行动的要求，将无照经营整治纳入社会治安综合治理目标考核，组织开展重点时间、重点地段、重点行业查处无照经营专项行动，认真分析无照经营户的具体情况，做到能规范的积极予以规范；对屡教不改、顶风违法的非法经营者将依法采取措施，坚决予以查处取缔。通过日常巡查和走访制度，努力把突击式的工作转变为日常管理工作，逐步理顺部门协作关系和工作方式。注重了解掌握备案经营的基本情况，帮助弱势群体解决备案经营中的实际困难，及时化解矛盾纠纷。同时，在服务管理上采取教育引导为主、区别对待的原则，对在备案经营中首次违反有关法律、法规，未造成严重后果的，帮助其规范经营行为，形成包容性发展的新方式。

六是积极引导，促进公众广泛参与。公众参与公共治理的程度是建设“服务型政府”的应有之义，也是衡量社会管理创新工作成功与否的重要标志。应深入开展帮扶就业、规范经营为重点的宣传教育活动，在全社会形成人人关心、人人支持、人人参与小商贩治理的良好氛围，促进广大市民了解、支持和拥护小商贩治理工作。此外，还应按照《中华人民共和国政府信息公开条例》的要求，搞好监管信息公开，在政策制定和实施过程中扩大人民群众参与的广度和深度，通过建立网络信息公开平台，逐步完善信息公示和行政听证制度，让小商贩治理工作接受社会全方位的监督，使政府监管和服务更加贴近群众。

[1][美]Luise Weiss.Small Business and the Public Library:Strategies for a Successful Partnership[M].Amer Library Assn Editions,2011.

[2]詹雨雄.关于广东省流动商贩生存状态的社会调查[J].经济与社会发展，2009，（8）.

[3]任杰.个体工商户条例：三千万流动摊贩将合法经营[N].南方日报,2009-07-23（8）.

[4]周本顺.走中国特色社会管理创新之路[J].求是,2011,（10）.

[5][印]Sharit Bhowmik.Street Vendors and the Global Urban Economy[M].Routledge Publishing,2009.

[6][美]John Cross.Street Entrepreneur:People,Place&Politics in Local and Global Perspective[M].Routledge,2007.