论公共危机背景下民族地区政府形象塑造

何志武

（重庆科技学院 合作与发展部，重庆 401331）

民族地区的稳定和发展历来备受党和国家关注。党的十八大报告强调要“加快民族地区发展，保障少数民族合法权益，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系，促进各民族和睦相处、和衷共济、和谐发展”。[1]然而民族地区却是我国生态相对脆弱、社会隐患较多、社会公共危机多发的地区之一。作为社会公信力最高的组织，政府在防范和化解社会危机中处于关键地位。因此，民族地区政府形象的塑造直接影响到危机处理的效果及民族地区的稳定和谐与发展。

一、公共危机背景下民族地区政府形象塑造的意义

由于在发展经济的过程中忽视环境保护，直接或间接引发各种自然灾害及不同民族和宗教间时有摩擦，国内外反动势力活动频繁，民族地区历来是公共危机多发之地。所以，对于民族地区政府而言，只有在危机应对的实践中注重自身的形象建设，才能打造出亲民、高效、阳光的政府形象，为危机应对营造良好的环境，提高政府危机应对的效率。同时，对各种公共危机事件及时有效地处理又必将有利于政府更好、更优形象的树立，形成良性循环，在公众和政府间架起一座血脉相通的连心桥。

对于民族地区政府而言，良好的政府形象是可资利用的有效资源，是一种精神资源。这种精神资源不同于宗教信仰的“人文关怀”，它是政府全心全意为人民服务的集中体现，具有很强的现实性，因而能充分激发公众斗志，坚定人们渡过难关的信心。而由政府形象所决定的政府的凝聚力、号召力和影响力又是一种能力资源，能直接或间接引导公众的心理倾向和行为倾向，在社会上起到广泛的动员作用。因而良好的政府形象是政府危机应对的优势资源，能够大大提高政府的工作效率，对民族地区政府公信力的提升作用明显，对民族地区社会的稳定和发展也意义深远。

对于公众而言，良好的政府形象又为公众献计献策和民主监督提供了便利的渠道。政府的科学决策离不开对“一线”信息的准确把握，更离不开人民群众的群策群力。然而民族地区政府及其工作人员官本位思想过重，与公众间正常的沟通渠道缺乏，造成政府形象缺失，人民群众社会参与的积极性和主动性并不高。因此加强民族地区政府形象建设能够改善公众与政府间关系，打通信息交流通道，形成公众敢言、愿言，政府愿听、善听的局面，为科学决策添加保险，为有效应对危机提供信息支持，具有很强的现实意义。同时，透明、诚信、廉洁等政府形象的建立必然带来政府运行机制的改革和创新，公众的社会参与权利将得到进一步的尊重和保障，这不仅为公众对政府危机应对的表现进行长期有效的监督提供了条件，而且对民族地区政治民主化进程的推进也意义重大。

二、公共危机背景下民族地区政府形象塑造面临的挑战

政府形象是指政府与公众在互动过程中，公众对政府的综合印象。鉴于政府在社会公共危机应对过程中的责任和作用，公众对政府的预期本就很高，理想化取向严重。和其他地区相比，民族地区公众对危机处理中政府形象的预期更高。所以，民族地区政府形象塑造面临很大挑战。

（一）公共危机处理过程挑战政府适应能力。

民族地区自然灾害、恶性事件和群体事件等公共危机事件的发生往往复杂多变，关联性极强，破坏性大，牵一发而动全身。如2008年5月发生在四川汶川地区的里氏8级特大地震，造成十万余人死亡，将近四十万人受伤，“直接经济损失为6920.11亿元，占2007年全国国内生产总值（GDP）的2.81%”。[2]地震所造成的山体松动又间接诱发了甘南藏族自治州舟曲县特大泥石流，把素有“陇上桃花源”之称的舟曲县毁于一旦。自然灾害的发生又带来了生态破坏、疾病传播等诸多社会难题。这在客观上要求各级政府在危机处理的过程中具备良好的适应能力，在最短时间内控制危机事件发生作用的范围，把损失降到最低点。然而像西藏、新疆、云南等民族地区地形复杂、交通不便、信息闭塞，危机信息很难及时掌握，无形中增加了科学决策的难度。因而在信息失衡、矛盾多发的背景下，政府良好的适应能力显得尤为重要。

在不断的危机应对——处理——总结——再应对的过程中，政府无外乎三种结局：其一，无法承受危机的沉重打击，全面崩溃；其二，危机处理不当，尤其没有及时得到公众的理解和支持，危机过后，政府形象严重受损，社会公信力持续下降；其三，不仅经受住了考验，而且由于措施积极有效，赢得了公众的认可，在公众心目中树立起了良好的形象。然而调查显示，我国民族地区特别是偏远农村地区政府大多处于第二种境地，在一定程度上制约了政府形象的改善和执政水平的提高。

（二）公共危机处理方式挑战政府沟通能力。

有效的沟通方式和渠道是政府与公众间双向互动的必备条件。然而政府和公众间沟通协调机制不完善一直是制约我国各级政府与公众和谐关系建立的短板。这在民族地区基层政府表现得尤为明显。在云南、广西等少数民族地区，党群干群关系紧张一直是民族地区基层群体性事件突发的主要原因之一。而基层党群干群关系紧张的根源在于群众的强烈诉求与落后的沟通机制不配套。近年来，在党和国家的关心和支持下，民族地区经济不断发展、政治民主化不断推进、文化建设逐步开展，群众的民主意识和权利意识明显增强，由此产生了多种诉求，需要畅通的渠道传递和表达。而现阶段，大部分党员干部在政策制定和执行上主观臆断色彩浓重，不注意疏通，党群干群间隔阂不断加重。当公众的正常诉求难以通过规范的、合法的渠道有效表达时，就必然选择非规范、不合法的渠道，导致党群干群之间矛盾激化甚至形成对抗，造成恶性群体事件的发生。事件发生后，政府部门和广大党员干部与公众的沟通协调机制依然缺乏，如2008年发生的云南孟连事件、2009年发生的云南陆良事件等都和政府在预防和危机处理的过程中与公众沟通协调不力有关。危机处理中政府沟通能力缺乏是影响亲民政府形象塑造的重要原因之一。

（三）公共危机处理效果和处理机制挑战政府公信力。

政府公信力是政府通过作为得到社会公众信任和认可的能力。对于民族地区而言，面对频繁的公共危机事件，政府危机处理的能力和效果在某种程度上直接决定着其社会公信力。民族地区的公共危机事件具有特殊的复杂性，危机事件涉及到多元主体，危机事件国际化程度高，易蔓延扩散，其危害性加强。这些都导致危机处理难度大，耗时长久。加之民族地区科学预测落后、历史人文条件复杂，危机应对的相关机制尚不完善，如预警机制、应急机制、决策机制和组织协调机制等，危机处理效果往往不尽如人意。在危机处理的过程中，政府自身存在的一些弊端逐渐显现，如腐败问题、政府工作人员的素质问题等，在现代信息网络的增幅下暴露无遗。在这样的条件下，政府的社会公信力很难长期维持。

三、公共危机背景下民族地区政府形象塑造的有效路径

面对复杂多发的危机形势，民族地区各级政府要想维护好该地区的稳定、实现科学发展，就必须积极探索政府形象塑造的有效路径，在积极有效的危机应对中进一步改善政府形象，不断提高各级政府执政的能力和水平。

（一）通过积极作为和适度尊重塑造“人性”政府形象。

公共危机背景下，民族地区政府要及时反应，勇于决策，敢于公开，敢于担当。通过积极作为和适度尊重塑造“人性”政府形象。

首先，通过积极作为打造责任政府。公共危机事件的发生若非天灾，即为人祸，普通公众一般难以抗拒，因而在危机下，公众对政府的依赖和期望明显增强，民族地区人民表现得尤为明显。在危机处理过程中，政府积极作为一方面表现为及时反应，勇于决策，果断采取措施消除危机，救民于水火；另一方面表现为敢于公开，敢于担当。危机处理过程不可能一帆风顺，敢于作为本就是政府勇于担当的最好体现。政府及其工作人员积极的作为态度能够充分体现出政府的政治责任感和使命感，在心理上和实践上产生强大的说服力，形成公众对政府的价值认同，充分发扬出先进人物榜样示范效益的优势，使政府执政为民的责任形象深入民心。

其次，通过适度尊重打造宽容政府。民族地区有其特殊的历史文化背景和宗教背景，因而民族地区政府在处理危机事件的过程中需要保持尊重和理解的心态，充分尊重当地人民群众的宗教信仰和民族风俗习惯，充分理解人们的性格特征和处事方式，对些许轻微错误以教育为主，晓之以情，动之以理，宽容对待，营造政府和公众间和谐的环境。但政府讲究宽容并不是一味包容，对扰乱社会治安的个人或群体违法行为要依法严厉惩处，对危害社会稳定和国家安全的行为要坚决打击，绝不姑息，以儆效尤。把依法治国和以德治国统一到宽容政府形象的建设中去。

（二）建立健全科学的决策机制和快速的反应机制，塑造“效能”政府形象。

公共危机背景下，民族地区政府要实现科学决策，建立健全决策机制和快速反应机制，从全局上考量，统筹安排，发挥战斗堡垒作用，塑造“效能”政府形象。

首先，完善科学的决策机制，打造效能决策层。由于历史和现实等多方面的原因，民族地区政治民主化进程起步晚，和其他地区相比有差距，决策机制尚不健全，难以有效应对突如其来的危机。所以要实现科学决策，首先必须建立健全决策机制，积极推广优秀的决策经验，提高现有决策制度（如民主集中制、行政首长负责制、社会公示制、专家咨询制、决策论证制度等）的效率，并加强整合，综合使用，确保危机应对的科学和高效。其次必须拓宽信息搜集渠道，建立预警机制（特别是针对自然灾害的预警机制），只有及时准确地把握了危机信息，才能从全局上考量，抓住主要矛盾，统筹安排。再次必须提高决策层的综合素质，增强决策层临时决策和危机评估的能力，提高决策层的现场指挥能力，增强决策的时效性与实效性。同时还须通过积极推进民主决策和依法决策促进科学决策，实现决策的民主化与法制化。

其次，健全快速的反应机制，打造效能反应层。快速有效的反应机制是高效应对危机的重要保证。所以首先必须建立健全从上到下的快速反应机制，从经济、政治、文化等多角度着手，细化应急预案、及时发布信息、落实责任问责，强化政府各部门间的分工合作，增强危机发生后政府的信息处理与反馈能力、救援能力和物资调动能力，通过有效的人员物资调动通道和有序的部署安排把危机造成的损失降到最低。要缩短反应时间还必须充分发挥基层政府的战斗堡垒作用，使基层政府成为一线信息的重要反馈者和上层决策的主要贯彻者，确保整个反应系统危机应对的灵敏性和实效性。

（三）建立健全民族地区政府政务公开机制，塑造“阳光”政府形象。

政府政务公开机制不仅是发扬民族地区社会主义民主的重要形式，更是民族地区政府形象塑造的有效途径。对公共危机事件的处理，不仅关系到公众个人的生命财产安全，也关系到社会的稳定，因而公众有权获得及时、准确的信息。而政府及时、准确的信息公开和释疑也必将赢得公众的理解和支持，有利于打造透明、诚信、清廉的政府形象，使政府真正成为阳光政府。

首先，充分利用各种媒体网络资源，及时、准确报道危机信息，打造透明政府。面对突如其来的重大灾害和危机事件，如果政府不利用主流媒体和信息网络及时、准确地予以报道，各种谣言、小道消息就会趁虚而入，特别是在西藏、新疆等地区，国内外敌对势力活动猖獗，而且擅长煽风点火，扰乱人心，刻意制造公众和政府间矛盾，在现代通讯网络的无限增幅下，造成社会更大的不稳定。因此，政府不仅要建立和完善危机信息公开机制、拓宽信息发布渠道，还要充分发挥主流媒体对社会舆论的导向作用，争取公众的理解、支持和信任，形成政府与公众之间的良性互动，增强政府的影响力、凝聚力和号召力，塑造透明政府形象。

其次，公开政府应对危机的全过程，打造诚信政府。民族地区政府在危机应对的过程中，由于危机发生和变异太快，信息掌握不全，个人或群体的决策能力和水平差别较大等原因，失误和不足在所难免，公众对此也会报以理解和支持的态度。所以在危机应对的过程中，任何领导或工作人员不应怕担责任而掩盖实情，敷衍塞责，要发扬诚信品格，敢于公开敏感信息（不涉及国家安全和机密），真实地向公众公布危机应对的进展情况，塑造诚信政府形象，通过诚信政府带动诚信社会，营造出“守信为荣，失信为耻，无信为忧”的社会环境，推进民族地区诚信社会建设，为社会的稳定添加保险。

再次，健全事后财务公开机制，打造清廉政府。危机应对中健全的政务公开机制不仅包括事中公开，还应包括事后公开；不仅包括灾害信息公开，还应包括物资救援、调度和灾后重建的公开。某些危机持续时间长，波及范围广，危害性大，危机发生后的规划重建工作长期而艰巨，关乎到民族地区广大人民群众的实际利益，因此必须实现事后公开。在救援的过程中，涉及到经济、物质方面的信息往往难以统计和搜集，某些工作人员借机大发危机财，或中饱私囊，或重复冒领，或监守自盗，自下而上的信息和数据统计过于虚假等等。这些都必须通过健全事后财务公开机制予以规范，才能有效杜绝政府工作人员以权谋私现象的产生，打造清廉政府，为公众的民主监督提供正当途径。

[1]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗[N].人民日报，2012-11-09.

[2]袁一凡.四川汶川8.0级地震损失评估[J].地震工程与工程振动，2008，（5）.