关于我国经济适用房制度的思考

潘 超，康 星

（1.华中师范大学 法学院，湖北 武汉430079；2.华中师范大学 历史文化学院，湖北 武汉430079）

一、我国经济适用房制度存在的问题

（一）供需矛盾严重

根据国家统计局公布的数据，目前中国有98.5%的商品供大于求，1%的商品供求平衡，0.5%的商品供不应求，经济适用房就位列这0.5%之首，供求比例高达1比5。然而，伴随着社会旺盛的需求，经济适用房的开发规模却在逐年降低。在一些大中城市，这种供需矛盾表现得更加突出。与上述现象迥然不同的是，有些城市虽然建设了大量的经济适用房，但由于设计、质量、选址等因素，不能满足中低收入家庭的基本需求，单价偏高、面积偏大，超出中低收入家庭的支付能力，无法形成有效供给，造成表面上的供过于求。成都是一个典型的例子：至2005年3月，五城区中低收入家庭主动申请购买经济适用房的比例不足5%；在7万余户可以申购的家庭中，有67000余户没有申请；到2005年6月仅卖出2210套，卖出率为36.32%，60%以上的经济适用房空置。经济适用房高空置率的存在是对社会稀缺资源的重大浪费。[1]

（二）背离社会保障初衷

首先，对象失控。根据《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》和《经济适用住房管理办法》的规定，经济适用房的购买对象是中低收入家庭。但是，由于我国缺乏明确和严格的收入申报制度，造成经济适用房的购买对象失控，许多本不应该享受经济适用房政策的高收入家庭通过隐瞒收入、利用关系、滥用私权等不正当手段享受住房福利。其次，价格失范。一方面，经济适用房的单价过高；另一方面，经济适用房的面积过大，造成房屋总价过高，中低收入者根本无力负担，且面积过大会导致房屋数量相对减少，从而削减了受益人的数量。[2]再次，目标背离。有些家庭购买经济适用房的目的不是解决居住问题，而是将其作为一种投资牟利的手段，完全背离了经济适用房保障中低收入家庭基本住房权利的目标。例如，淮北的一处经济适用房入住率不足十分之一，但是房屋出租的广告随处可见[3]，兰州的经济适用房十分之一被出租[3]。最后，经济适用房制度还存在选址偏远、增加困难家庭的生活成本等一系列问题。这些都是有违社会保障初衷的。

（三）监管缺位，法律责任缺失

关于经济适用房的规定主要见于国务院七个部门联合发布的《经济适用住房管理办法》。然而，该办法只是概括地规定了政府和有关部门的职责，很多规定缺乏可操作性和有效性。并且，该办法是由建设部等七个部门联合发布的部门规章，立法层次较低，缺乏权威性。因此，在缺乏有效监管的情况下，政府官员很容易在利益的驱使下进行权力“寻租”，滋生腐败。由于管理部门对购买资质审查不力，现实中出现大量骗购经济适用房的现象。并且，学界和实务界对骗购行为的定性和认识存在分歧，目前立法并无明确的处罚措施，使骗购行为的收益远高于其违法成本，骗购行为更加泛滥。

（四）缺乏退出机制

根据《经济适用住房管理办法》的规定，经济适用房在达到规定年限后上市交易的，政府要收回一定比例的差价收益，但是，具体的操作方式与标准却存在缺漏。从实物形态来看，受助家庭缺乏依法退出的机制，使经济适用房丧失了多次循环用于住房保障的功能。一套经济适用房只能解决一户中低收入家庭的住房困难，对于家庭收入发生变化后，经济适用房如何满足其他中低收入家庭的安居需求缺乏相应的制度规定。现行经济适用房制度中循环累积效应的缺失，导致我国住房保障体系难以建立。[4]

二、完善我国经济适用房制度的必要性

（一）实务界和学界的态度

由于经济适用房制度存在诸多问题，该制度的存废引起了实务界和学界的广泛讨论，赞同和反对的意见和建议基本可以概括为以下两种：观点一，废除经济适用房制度。其中，最具代表性的人物是著名经济学家茅于轼先生。他认为“经济适用房既没有效率也不公平，应予废弃”。观点二，保留经济适用房制度，对该制度的具体操作问题进行系统分析并逐步完善。例如刘俊海教授表示：“开发经济适用房可以让低收入人群买得起，是既定政策，不能动摇，所以我不赞成河南因噎废食取消经济适用房。”实务界和学界部分人主张废除经济适用房，主要是因为该制度在运行过程中出现了很多问题，违背了住房保障的初衷，集中表现在购买资格的审查、权力寻租和滋生腐败问题上。笔者认为，一项制度在运行中出现问题其实无可厚非，因为任何制度的设计都不可能是毫无瑕疵的，但不能因为在运行中引发了问题就不加分析地废止该制度。况且有些问题并非经济适用房制度所独有，例如权力寻租和滋生腐败的现象，在公权力运用的领域都有可能产生。是否保留一项制度，关键得看社会是不是需要该制度以及该制度通过改革能否得到完善。

笔者较为赞同保留经济适用房制度的观点。该制度有其存在的特殊价值，不能轻易废除。至于有些学者主张用统一的廉租房制度取代经济适用房制度，笔者认为是不合适的。虽然在我国当前的住房保障体系中，廉租房和经济适用房都占据非常重要的地位，但是，前者的对象是低收入群体，后者的对象是中低收入家庭，二者是互相补充的关系，无法互相取代。一方面，廉租房的建设投入远大于经济适用房，如果把现有的中低收入家庭都纳入廉租房的保障范围内，政府将不堪重负；另一方面，中低收入阶层占到总人口的70%左右，如果如此庞大的人群都蜗居在廉租房内，社会经济的发展和政治的和谐将难以维系，因为住房严重影响着人们的心理和行为，住在廉租房内的人的安全感和幸福感会大打折扣。

（二）保留经济适用房制度的必要性

首先，发展经济适用房可以促进居住公平。随着我国经济的迅速发展，人民的生活正由温饱型向小康型迈进，群众对居住质量有了更高的要求。然而，在市场经济的条件下，中低收入家庭无力在市场经济中实现住房需求。所以，国家发展经济适用房能够兼顾社会不同阶层的利益，将住房作为一种隐蔽的财富转移，缓和社会矛盾，促进居住公平。[5]其次，发展经济适用房可以平抑房价。根据市场经济的运行规律，市场上房屋的交易价格是与消费者的购买需求紧密相连的，购买需求越旺盛，房价越高，反之则房价越低。政府大力发展经济适用房，在调控房价的框架下满足占社会大多数的中低收入家庭的住房需求，可以使房地产市场达到供需平衡，促使畸高的房价回归理性。最后，发展经济适用房关乎社会和谐稳定。住房不仅仅是一个简单的起居场所，而且深刻地影响着人们的思想和行为。拥有专属于自己的住房将使人们的心理获得彻底的解放，对整个社会的认同感和责任感油然而生，对激发人们劳动的积极性和创造性都具有重要意义，也是社会稳定的心理基础。总之，在目前中国，经济适用房制度有其存在的客观必要性，我们不能用“一刀切”的粗暴方式来解决其运行中的问题，而应该联系实际，在现有制度框架内通过改革完善该制度，使其更好地为人民和社会服务。

三、完善我国经济适用房制度的建议

（一）引入共有产权制度

共有产权制度是指购房者和政府分别支付房屋价款的一部分，并根据各自的出资比例共同享有房屋产权。但是，购房者在居住期间要向政府支付剩余产权的租金（对该租金政府会给予一定补贴）。当购房者经济条件好转，有能力购买更多产权时，可以向政府提出购买申请。购房者因为迁移或其他原因而需要更换住房，也可以出售自己所拥有的部分产权。[6]共有产权模式是英国住房保障体系的一大特色，为许多买不起经济适用房但又不愿租房居住的中低收入家庭提供了一种新的住房模式，与传统的经济适用房相比更具优势。因此，该制度在英国发展得很快，并已成为许多中低收入家庭解决住房问题的首选方式。

共有产权制度符合我国目前的国情，值得借鉴推广。首先，共有产权制度可以为一次性拿不出巨额购房款的家庭提供购买属于自己房屋的机会，他们只需支付自己经济承受能力范围内的价款就可以拥有属于自己的房屋，同时也满足了中国人拥有自己房屋产权的传统心理。其次，购房者可以根据自己的经济变化情况灵活地选择购买剩余房屋产权或者出卖自己享有的房屋产权，有利于实现房屋的循环利用，提高社会住房保障资源的利用效率，也为经济条件好转的家庭提供了有效的退出机制。再次，共有产权制度通过产权的限制，压缩了经济适用房上市交易的获利空间，可以抑制违规购买经济适用房的行为，从源头上避免滋生腐败等问题。最后，共有产权制度有利于政府宏观调控功能的发挥。政府通过对经济适用房提供货币补贴，增加了住房的有效需求，减少了商品房的积压，促进了房地产市场的健康运行，并且降低了政府在住房保障方面的行政成本。

（二）制定严格的审查监管机制

首先，相关部门应严格审核申请人的购房资格。对于购房者的收入标准，要建立个人收入申报制度和个人信用制度，避免申请人以伪造的个人信息骗购经济适用房。而且，应根据不同地区的生活水平制定不同的申请标准，根据不同申请者的收入水平确定购买的优先顺序，“改变由开发商主管以及现有的不分优先与否一律排队的方式”[7]。其次，国家要加强对政府及相关部门的监督。对没有切实执行经济适用房政策的地方政府及有关部门进行严厉地处罚，政府内部各部门、各工作人员之间也要相互监督。对举报他人违法行为者，查证属实的应给予奖励，以激励该行为。再次，政府应建立定期审核制度，对已经购买经济适用房的家庭的收入情况和住房使用情况进行定期核查，实行动态管理。对于经济条件好转想要换购其他住房的家庭，可以允许其按照规定程序退出经济适用房；对于购买者存在违反规定的情形的，应当强迫其退出经济适用房。最后，政府应完善信息公示制度，发挥社会公众的监督作用，如增加公示的内容、扩大公示的范围、延长公示的时间等，并且应建立住房信息的联网机制，便于监督者随时审查，鼓励群众监管。

（三）明确严格的法律责任

对于购房者而言，提供虚假材料骗购经济适用房和购买经济适用房用于投资的，应当取消其终身购买经济适用房的资格，并给予经济上的处罚。对于情节后果严重的，还要追究刑事责任。[8]至于如何定罪的问题，可以根据行为人的具体行为所触犯的现有罪名来定，具体操作有待司法部门作出进一步规定。对于政府而言，要建立经济适用房的行政问责制度，对政府及有关部门的不作为依法追究行政责任。而对于滥用职权、贪污受贿等行为，则要依法追究行为人的刑事责任，并加大惩处力度，以督促其认真履行职责，并在社会上树立良好的公信力。另外，在我国尚未建立收入申报制度的前提下，单位的证明在很大程度上决定了申请者的购买资格。所以，对于出具虚假证明的单位，不仅要对单位进行经济上的处罚，还要追究直接负责的主管人员的行政责任和刑事责任。在经济适用房的建设过程中，对于开发商的扩大面积、变相哄抬物价、提高装修质量等行为，法律应该进行严厉的惩处，增加罚款额度，加大追究力度。房屋中介机构在知情的情况下，帮助经济适用房的房主违法出租、倒卖经济适用房的，也要同经济适用房的所有者一同承担法律责任。

[1]符启林.住房保障法律制度研究[M].北京:知识产权出版社,2012:211-212.

[2]李哲.我国经济适用房制度法律问题研究[J].法学杂志,2011(S1).

[3]安徽淮北经济适用房乱象 出租空置居多 豪车出入频繁[EB/OL].http://news.letfind.com.cn/news/2012-8/290692.html,2012-12-05.

[4]张杰.旧城更新中经济适用房安居困境的制度反思[J].规划师,2 010(3).

[5]贾登勋,脱剑锋.房地产法新论[M].北京:中国社会科学出版社,2 009:230.

[6]连治杰.我国经济适用房法律制度研究[D].重庆:重庆大学,2011.

[7]金俭.中国住宅法研究[M].北京:法律出版社,2004:76.

[8]李联飞.我国经济适用房法律制度的改革与完善[D].北京:中国政法大学,2007.