新制度主义政治学视域下制度变迁的学理诠释

刘乃源，马雪松

（1.吉林警察学院 基础部，吉林 长春 130117；2.吉林大学 行政学院，吉林 长春 130012）

政治制度的变迁是传统政治思想关注的重要内容，但传统制度研究由于侧重政治规则的法条形式与政治组织的框架结构，因此往往从静态视角出发而较少深入分析政治制度在时间维度下的变迁。社会科学尤其是新制度经济学引发了对于制度变迁的研究旨趣，新制度主义政治学的蓬勃发展也为考察政治制度的变迁提供了理论基础，并在相关领域取得了丰富的研究成果。基于新制度主义政治学的研究视域，对制度变迁的含义进行较为充分的界定，进而分析制度变迁的相应条件和具体途径，无疑具有重要的研究价值和理论意义。

一、新制度主义政治学对制度变迁的界定

制度变迁思想深刻蕴含在政治研究传统之中，古代政治思想家主要从哲学思想和现实政治运作两个方面考察政治制度的变迁。举例而言，柏拉图认为政体变迁如同生物演化，有其生长时节与生命周期，因而政体必然有其生成、维系、变迁、消亡的过程；亚里士多德则从现实政治角度出发，集中考察不同政体发生变迁的基本规律及一般原因。尽管如此，政治研究中的制度变迁思想并没有随着政治科学的不断发展而取得长足进展，由于旧制度主义范式侧重于法条式的静态描述，政治制度变迁很少被研究者纳入理论分析的视野。

制度变迁在新制度主义政治学研究中备受瞩目，并不断在理论化方面取得丰富的成果，这实际上是由三个重要因素促成的。其一，传统政治思想中的主要观点为新制度主义视域下的制度变迁研究馈赠了宝贵的理论化素材，并在一定程度上使当前研究蕴含着传统制度变迁思想的旨趣。柏拉图将政体同生物演化进行比附的方法同新制度主义制度变迁的演化观存在某种相似性，亚里士多德对制度变迁原因、性质的关注，以及从内部和外部分别审视制度变迁的发生方式，对新制度主义的内生变迁与外生变迁观念提供了有价值的启示。其二，新制度经济学的研究成果为制度变迁的理论化提供了重要的问题领域和研究方法，也围绕制度变迁这一主题为新制度主义政治学各流派搭建了建设性对话的平台。新制度经济学的经济史分析、博弈论分析、演化论分析，均强调制度变迁在经济分析和制度理论中的重要性。其三，新制度主义政治学为政治制度变迁的理论探索赋予了分析方法与研究框架，不仅从多个角度丰富了变迁理论的内容，而且在多个方面深化了关于变迁理论的认识。有必要强调的是，新制度经济学对政治学乃至社会学的政治制度研究起到了不容低估的影响，对于政治制度变迁的理论化而言这种影响尤其重要。

然而，在承认这一点的同时，必须清楚地认识到正是新制度主义政治学的蓬勃发展，才促成了当前政治学中的制度变迁理论不同于传统政治研究与社会科学其他研究领域对于政治制度变迁的考察。其中，历史制度主义对制度变迁的深刻认识和分析工具代表了这一理论探索的前沿成果，并被新制度经济学以及其他新制度主义流派所借鉴。历史制度主义十分重视制度变迁，认为政治制度在维系并发挥作用的同时也不同程度地发生着变迁，并在制度变迁的机制方面展开深入探索。[1](p1-32)具体来看，以瑟伦和斯坦默为代表的历史制度主义制度变迁理论被新制度经济学者斯密德纳入其政治制度研究之中；[2](p334)著名经济史学者格雷夫也借鉴历史制度主义的路径依赖理论，并在此基础上提出内生制度变迁理论。[3](p633-652)

新制度主义政治学尽管在丰富的理论资源中对制度变迁理论作出了开创性的贡献，但正如政治学者罗思坦所言，制度变迁是“政治制度分析中最弱、也是最难的一点”。[4](p223)这尤为显著地体现在新制度主义者对于制度变迁的基本内涵缺乏一致的认识。首先，从不同的分析视角和理论立场出发，制度变迁大致可以分为博弈论视角、演化论视角和历史视角三种理解方式。制度变迁的博弈分析强调制度性博弈活动之中存在某种均衡状态，制度本身实际上就是作为某种均衡状态存在的。当制度性选择集合有所改变时，制度均衡向非均衡状态的转变便意味着制度变迁的发生。[5](p430-432)制度变迁的演化分析认为制度变迁同制度演进的含义在某种程度上可以相互替代，制度变迁不仅在时段上可能需要长期的时间，而且其发生机理接近于自发秩序。[6](p63)制度变迁的历史分析则主张制度变迁发生在一定的时段之内并表现出渐进性的特点，但可能在关键节点上发生“断裂性变迁”或“断续性均衡”（punctuated equilibrium）。[7](p84)其次，从制度变迁分析的三个视角中可以得出关于变迁时段的不同认识。对于博弈分析而言，制度变迁产生于原有均衡的变化，一项制度发生变迁便意味着该制度不再保持之前的均衡状态，制度变迁的时段就是从一个均衡状态转为另一个均衡的过程。对于演化分析而言，制度变迁往往发生于极漫长的时段当中，制度的生成、维系和变迁都内化于制度的演化过程中。对于历史分析而言，制度变迁的时段相对较短而且不同于制度生成或制度维系，但制度变迁仍然是包含着制度的生成和维系以及制度安排发生变更的一系列过程。

这种对于制度变迁基本认识存在差异的状况，还体现在新制度主义政治学者彼得斯和皮埃尔所作的理论阐释之中。他们通过分别考察新制度主义各流派关于制度变迁的观念，认为制度变迁具有政治、经济及社会等方面的前提。在新制度主义政治学理论文献中，对于制度变迁的过程也存在相互冲突的两种观点。第一种认识将制度变迁理解为受到所处时段中各种要素深刻影响的连续性及阶段性过程，制度通过抵制那些使其脱离相应轨迹的运动而呈现一定的稳定性。另一种观点则认为制度变迁是持续不断的并在本质上具有有机特征的组织变迁过程。[8](p572-573)在认识到制度变迁有其丰富内涵的同时，本文主要基于制度生成和制度维系在时段上的发展顺序，将制度变迁理解为制度安排在一定条件下由于某种因素的影响，而随着时间的发展脱离既有轨迹的过程。如此界定制度变迁，一方面将制度变迁同相应的时序性过程紧密联系起来，也把它同生成过程和维系过程予以区分；另一方面从时段角度对制度变迁进行界定，有助于保留各种分析视角或理论立场的不同认识，可以从多个角度考察制度变迁的具体条件及动力机制，这也为深入分析政治制度变迁的各种方式奠定了必要的基础。

二、供给者、随机因素、制度类型：制度变迁的具体条件

制度变迁不会发生在真空的环境中，所以变迁必然需要一定的条件，这可能是外在于制度的某种因素，或是内在于制度的一些成分。因此，确定制度变迁的相应条件并对其进行考察，便成为制度分析的重要任务。新制度主义政治学为制度变迁提供了较为充分的理论解释，而且这些解释往往基于不同研究者所重视的关键变量。由于各流派之间存在严重的理论纷争，因而研究者无法在明确界定这些重要变量上达成一致，但在不同的新制度主义流派那里仍然存在共有的关键变量。[9](p142)需要注意的是，制度变迁的条件并不是制度变迁的动力机制，对其本身的考察只是对制度得以发生变迁的基本促成因素进行说明而并非揭示制度如何在稳定的状态下发生变迁。

第一，制度变迁的发生往往需要必要的供给者。很多制度无法找到确切的创设者，因而就其起源而言具有匿名性（anonymity of origin）的特征，但却不能因此而忽视行动者对制度的影响，这是因为制度在某种意义上也是人们互动的结果。[10](p13)这从一个方面揭示了行动者在制度变迁中起到的重要作用，他们所掌握的权力及能动性的发挥程度能够促成变迁。其一，制度变迁的供给同需求一道，构成了理解制度变迁的重要视角。从需求的角度来看，制度变迁之所以发生，在于行动者认为按照现有制度安排则自身无法获得潜在的收益，而且自己在制度变迁中的利益所得总是超过实现变迁所需的成本。[11](p126-130)其二，制度变迁的供给者具备有效施行某种主张或安排的强制性或诱致性力量。制度变迁可以表现为原有制度的转变或失效，也可以表现为新制度对于旧的规则或组织的替代。在此过程中，具有重要影响力的行动者可以推行或促成不同于以往的制度安排，因此这些行动者的关键性作用是毋庸置疑的。供给制度变迁的行动者可以是国家，也可以是一般性组织或集团，还可以是精英个人。诺斯将有权界定并执行产权制度的国家理解为制度变迁过程中的重要行动者。社会学者施廷斯凯姆也指出精英在制度的形成和发展过程中，其介入和干预对制度变迁发挥着深刻的影响。[12](p192)

第二，制度变迁尽管受到供给者的影响乃至支配，但制度环境中的随机因素对变迁的过程和结果也有重要的作用。其一，制度安排的背景因素影响制度的维系及行动者之间的相互作用，制度环境的变迁可能导致制度安排发生不同程度的变化。新制度主义政治学在考虑制度变迁时并未忽视制度的背景，认为它实际上也处于变动之中。理性选择制度主义提出制度作为某种秩序状态受其外部环境的影响，历史制度主义和社会学制度主义则主张制度嵌植于更广泛的制度环境中。当制度环境随时间发生变化时，不同要素在时间过程中的随机组合及其作用，必然会对既定的制度安排产生程度不同的变化，当这种变化达到一定限度时便导致制度变迁。其二，制度变迁的随机因素也包括变迁发生的时机，制度环境中各种因素发生组合的时段往往会对制度变迁的方向和轨迹产生截然不同的影响。时间并非仅仅涉及相关因素的持续性或时序性运动，而是反映着特定时空背景下的制度安排及与之关联的各要素间的动态关系，因此某些关键性时刻对制度变迁而言有着其他时刻所不具备的重要性。一般而言，制度安排所处的稳定阶段有助于解释政策产出，这是由于制度安排塑造着政治冲突。制度性危机一般由外在环境的变迁触发，这不仅造成旧制度的崩溃，而且在重新塑造制度安排方面也会导致激烈的政治冲突。[1](p15)其三，文化或观念因素也对制度安排产生作用，在某种情况下会促成制度发生变迁。文化或观念因素对制度的生成和维系施加了重要影响，单就制度的稳定而言，如果支持性的意识形态或一般性观念发生变动，那么相应的制度安排、制度之下行动者之间的交往方式，还有行动者对制度的认识都会发生一定程度的变化。

第三，考察制度变迁必须结合对于制度类型的充分认识，这是由于不同种类的制度在变迁方面往往表现出极为显著的差异。如前所述，同制度生成与制度维系的理论分析相比，制度变迁的多样性和复杂性更加突出。这主要体现在不同种类和处在不同发展阶段的制度在开放性的制度环境之中，随着时间的演进而具有多种多样的变迁可能和变迁轨迹。从某种角度来看，不同类型或形式的制度本身就是一个具体而微、彼此相异的制度生态环境，并构成了各种相对独特的制度条件。于是，新制度主义认为不同种类的制度在变迁方式上存在明显的差异，这也为制度变迁的动力机制和变迁方式提供了类型化的理论基础。举例来看，正式制度和非正式制度的变迁路径和速度并不一致，当正式制度变化时非正式制度可能没有相应发生变化，因而习俗总是比大多数法规变化得更为缓慢。[6](p65)此外，著名新制度经济学者威廉姆森基于演化分析将制度划分为四种，分别是包括宗教、习俗和社会标准的非正式制度，包括宪法、法律等在内的正式制度，包括将组织看作使交易成本降低的交易治理模式，以及包括生产、雇佣等经济活动的日常行为准则。[13](p152)第一层次的制度的变迁极为缓慢，改变或调试的时间至少需要一千年以上，而第四层次的制度作为资源的短期分配，更接近于日常的经济运行，因而其变迁较为迅速。[5](p406-407)威廉姆森的制度类型与制度分层观点尽管产生于新制度经济学研究之中，但对新制度主义政治学的制度变迁研究提供了深刻的理论启示。

三、政策嬗变、制度演化、观念创新：制度变迁的动力机制

只有对制度变迁的动力机制进行深入探究，才能合理地从时间演进的过程中获得关于制度变迁的现实性及连续性的具体认识。历史制度主义认为，制度研究的一个缺陷是其机械的静态解释方式掩盖了变迁问题，从而滑向制度决定论的理论误区。因此，探究制度性动力机制 （institutional dynamism）不仅有助于将制度本身同对其进行调节得更广泛的制度背景结合起来，也为制度变迁的理论研究提供了必要基础。制度性动力机制有四个显著的来源。其一，社会经济或政治背景的宏观性变化可能使潜在性制度凸显出来，并对政治结果施加影响。其二，社会经济背景或政治权力均衡状态的变迁可能导致旧的制度被用于完全不同的目的，这主要表现为行动者通过现有制度追求新的目的。其三，外生变迁可能导致行动者在现有制度之下的目标或策略发生变化，在旧的制度之中确定新的目标并导致政治结果发生变化。这三种制度性动力机制的来源其实可以归为一类，即同一制度随着时间的发展而产生不同的结果。其四，政治行动者还可以通过调整自身策略来适应制度的变化。这种情形可能发生在制度崩溃这样的断续性均衡遭受破坏的关头，也可能是由激烈的政治斗争或策略调整所引发的结果，这构成了制度变迁的动态约束（dynamic constraints）模型的理论内容。一方面，关于第四种动力机制来源的认识不同于断续性均衡理论，它强调制度崩溃并不是制度变迁的唯一来源，行动者的策略调整及相互冲突也是重要的变迁来源；对于制度来说，即便不发生剧烈的危机性事件，行动者的策略调整和冲突也会对制度环境产生很大的影响。另一方面，断续性均衡理论所强调的外部压力尽管十分重要，但动态约束模型更关注行动者对外部压力的策略性反应。于是，制度在同广阔的社会、经济或政治性变革的相互联系中，其意义和功能都发生了变迁。这种变迁促使行动者进行政治斗争，行动者的斗争反过来也驱动了制度发展的方向。[1](p16)

历史制度主义通过考察制度性动力机制的来源并揭示动态约束模式的理论内涵，从经验研究中归纳出政治制度变迁理论的三个一般性命题。它们分别是稳定制度安排之下的政策变迁动因，制度本身的变迁机制，以及特定制度约束下的观念创新如何通过政治制度与政治观念之间的互动而得以发生。

第一，稳定制度安排下的政策变迁关注这样的问题，如果制度在一定程度上是稳定的，那么以这一制度作为背景或环境的政策为何发生变化。制度研究者在分析制度维系的途径时往往主张制度是抗拒变迁的，这是由于制度具有惰性（inertia）或粘性（sticky）的特征。[14](p257-263)尽管如此，新制度主义政治学探讨了既定政治制度安排下的政策如何在制度的调节或约束下发生变化。历史制度主义者杜恩莱维对19世纪工人运动进行跨国历史研究，指出英、美两国工人运动的初始阶段是以联盟的形式向雇主争取劳动权益，主要同立法机关进行互动。然而，英、美两国宪政结构上的差异使立法机关和司法机关之间的关系并不一致，因此当工人运动从劳动权益保障向争取政治权利阶段转化时，从属于立法机关的英国司法体制支持议会在维护劳工权利方面的主张。与此不同，独立于国会的美国最高法院通过行使宪法赋予的司法权，使本国工人组织在立法阶段取得的成果失去效力。由此可见，该比较研究很好地揭示了同一个制度安排如何产生出演变路径不同的政策结果。[1](p114-154)

第二，稳定的政治制度本身如何发生变迁也是新制度主义政治学关注的重要问题。历史制度主义从两个方面探讨了稳定的政治制度发生变迁的动力机制。一方面，部分新制度主义者认为，审慎的政治策略通过改变某些结构性的特征来谋求自身长远的优势地位，这可以导致政治制度本身的变迁。另一方面，理性的政治策略活动尽管会使制度发生变迁，但制度本身在策略行动和政治斗争的过程中也可能发生行动者预期之外的变迁。历史制度主义者伊梅古特指出，政治制度正是在行动者围绕权力所进行的斗争中被创造出来并不断发生变迁，但是客观上参与政治制度设计的行动者往往不是在这些设计出来的制度框架中展开权力争夺的行动者。这说明了同一个政治制度在不同阶段对不同的行动者来说具有不同的意义或功能，因此政治制度的长期政策影响是很难确知的。例如，瑞典宪法在20世纪初由保守势力制定，却在之后的运行中促成了社会民主党提出的健康保险政策。这是由于宪法在健康保障方面设置了具有权威性约束作用的否决点，对于那些反对该项政策的医药利益集团而言，构成了一道无法突破的坚固防线。[15](p391-416)

第三，从政治制度与政治观念之间的互动角度出发，探究特定制度约束下的观念创新对制度变迁或政策演进的影响也有重要的理论意义。多数新制度主义者均认同观念因素对制度生成、维系和变迁的关键作用，其中很多研究者还把观念因素看作制度变迁的基本条件，将政治观念同政治制度结合起来并考察它们之间的互动关系。历史制度主义者霍尔探讨了英国政治制度及政策中的货币主义观念（monetarist ideas），指出西斯政府在20世纪七八十年代提出货币主义政策时，由于凯恩斯主义在政府部门和政治制度结构中占据主导地位，因而来自后者的阻力使西斯首相无法推行其政策。当撒切尔夫人担任首相时，工会力量不断衰弱，同金融市场联系密切的经济制度和媒体权力也出现了明显的变化，它们对货币主义的认可程度远远超出前一阶段。这些情况连同英国行政制度和议会制度的相应特点，使撒切尔政府掌握了推行货币主义政策的强大能力。[1](p90-113)

四、结语

政治制度在生成与维系的过程中，其规则向度与组织向度必然随着时间的发展而发生不同程度的变化。对于新制度主义政治学来说，政治制度的变迁主要体现在相互联结、不可分割的两个方面。一方面，政治制度在动态的历时性过程中生成并维系，由于同制度相联系的各种要素也处在变动之中，因此在长时段审视下的政治制度就其形态而言一定发生某种变化。从这个意义来看，制度的生成、维系与变迁在形式上构成了政治制度运作过程的不同阶段。另一方面，政治制度的功能发挥表现为对行动者的行为产生积极影响或消极约束，由于行动者和制度共同处于时间维度之下，并同其他相关因素发生交互作用，因而制度对行动者的影响方式及程度也会随着时间的发展而有不同的变化。这意味着，根据新制度主义政治学的分析模式对制度变迁的含义进行界定，并分析制度变迁的具体条件和动力机制，有助于对制度变迁的方式作出深入的理论认识。

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