我国影子银行体系监管的法律思考——美国影子银行监管框架对我国的启示

彭江莱

（华东政法大学，上海 200042）

2008年美国爆发了严重的次贷危机，由此演变成为席卷全球的金融危机。自此之后，立法者和监管者才逐渐认识到影子银行体系在金融危机的演变过程中发挥着至关重要的作用，而这正是当下监管缺失的领域。2009年3月，英国金融服务局（Financial Service Authority，FSA）在《对全球金融危机的监管回应》中认为：影子银行体系的过度增长是这次金融危机的根源之一。影子银行改变了传统的期限转换方式，从而增加了系统性风险。[1]随后，在2010年5月4日，美国金融危机调查委员会（Financial Crisis Inquiry Commission，FCIC）在《金融危机调查报告》中阐述了影子银行体系对造成这次金融危机的影响，认为疏于对影子银行的监管造成了对整个金融市场稳定性的巨大破坏。[2]

迄今为止，我国对影子银行体系的监管尚缺乏深入认知，相关的系统性理论仍处于起步阶段。因此，我们有必要从美国金融危机中吸取教训，借鉴美国在后危机时代的影子银行监管框架，对我国影子银行体系进行合理监管，减少其系统性风险和现存的监管套利现象。

一、影子银行的概念

影子银行（shadow banking）也被称为影子银行体系、平行银行系统、影子银行系统、准银行等，是由美国太平洋投资管理公司执行董事麦卡利（Mcculley）提出的。2007年，麦卡利在堪萨斯城举行的美联储Jackson Hole经济会议上发表演讲：“游离在监管之外的影子银行通过发行无保险的、并没有真正传统银行的流动性支持的商业票据来投融资，使得影子银行具有非常高的脆弱性，极易因为投资者拒绝延长票据期限而不得不向传统银行大量借贷或者减价出售其持有的资产，因此出现挤兑和流动性危机。”[3]

目前，我国学者对影子银行的概念尚无明确界定。有学者认为，影子银行是具有部分传统银行功能，但却受到较少监管或不受监管的非银行金融机构和业务。也有学者认为，影子银行是受到较少监管或不受监管的，提供融资融券业务、金融交易服务、金融组合产品的非银行金融机构。我们可以从不同学者对影子银行的定义中找到一些共同点，从而总结出一个综合性的概念。由此，笔者认为，影子银行是游离于传统商业银行监管体系之外，与传统银行联系密切，受到较少监管或不受监管，具有信用中介功能并提供金融服务的非银行金融机构和业务行为。

二、我国影子银行的表现形式

（一）信贷资产证券化

资产证券化（Securitization）是指将流动性不强的资产转化为可流通证券并投放到资本市场的一系列机制。资产证券化的发起人将未来可以产生流动性的资产（常见的有信贷资产、应收账款等）汇集重组成“资产池”，通过特殊目的机构（special purpose vehicles，SPVs）对资产进行分类打包、资产重组、风险分层、信用增级、切割包装等，将其转化为有固定收益的证券二级市场交易，以达到融通资金、分散风险等目的。[4]

影子银行通常利用资产证券化的方式，将流动性较差的资产转化为流动性较强的资产，再将其注入到资本市场中去。

（二）民间金融

民间金融是指游离于经国家有权机关依法批准设立的金融机构之外的所有以盈利为目的的个人与个人、个人与企业、企业与企业之间的资金筹借活动。[5]在民间金融业务中，影子银行最重要的经营方式是违法民间借贷，即以超过法律规定的最高利率为自然人、法人或其他组织提供高利贷业务。

影子银行在民间金融业务领域的另一表现方式是游离于灰色地带的小额贷款公司。近年来，民间组织主导的小额贷款公司规模日益壮大，而我国目前对属于新型金融组织的小额贷款公司在监管、制度等方面存在缺失，由此，其构成了影子银行的另一种形式。

此外，地下钱庄作为一种特殊的非法金融组织，进行的非法资金储存、资金借贷和经营活动都相当隐蔽。影子银行通过地下钱庄聚集民间资本，再通过较高的利率借贷给急需资金的个人或者企业。

（三）私募股权投资基金

私募股权投资基金（Private Equity Fund，PE）是指对非上市企业采取权益类方式投资的私募基金，市场投资主体在投资决策前会谨慎筛选，并在投资后通过退出实现权益价值增值。[6]私募股权投资基金业务作为直接或间接融资的渠道，直接从投资者处获取资金后为目标企业融资。同时，为了放大货币和银行的信用功能，它会与商业银行、投资银行紧紧捆绑在一起，进行相互之间的资金与产品融通。

我国的民间私募基金通常表现为投资咨询公司利用投资咨询的方式提供委托理财等服务。我国对私募股权投资基金的监管处于真空地带，私募股权投资基金也是影子银行的表现形式之一。

（四）银信理财合作业务

近年来，商业银行受到贷款规模的限制，加大了与信托类机构的合作力度。属于影子银行活动的银信理财合作业务是指传统商业银行与信托类机构签订委托协议，由信托类机构通过发行理财产品募集资金来对特定主体进行融资，或者是传统商业银行将已贴现的票据转让给信托类机构，由其包装成为票据理财产品并发行。[7]影子银行与信托类机构的理财合作加深了系统性风险的传导。为此，我国银监会近年来出台了多项法规、条例整顿银信理财业务，目的就是为了在影子银行与传统商业银行之间构建一道强有力的风险防火墙。

三、美国的影子银行监管框架

（一）美国现行的影子银行立法监管模式

2009年，美国国会授权设立的金融危机调查委员会（FCIC）发表的一份报告指出，影子银行是美国金融危机的起因之一。同时，立法部门高度重视对影子银行的相关研究，并于2010年7月通过了《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法》（以下简称《多德—弗兰克法案》）。该法案中的多个条款均涉及对影子银行体系的监管改革。

美国立法部门主要是围绕防范系统性风险和监管套利来进行相关的立法设计的：一方面，在宏观层面成立相应的立法机构。立法机构通过系统性审视和评估影子银行体系，识别和监控影子银行的系统性风险，并采取相应的处理措施。另一方面，在微观层面填补影子银行的监管漏洞。这主要是通过对影子银行机构、活动及其与传统银行关联的规制来防范系统性风险和监管套利现象。

（二）《多德—弗兰克法案》

2009年，经过一年多的金融风暴的冲击，金融危机的余波逐渐趋于平静。美国政府在全面反思金融危机爆发的根源以及监管制度的缺陷后，于2010年7月21日正式颁布《多德—弗兰克法案》。[8]该法案规定了著名的“沃尔克规则”，即禁止商业银行进行自营交易，并且投资对冲基金和私募基金的规模不得超过其一级资本的3%。制定此规则的目的就是防止影子银行风险对传统商业银行的传导，在传统商业银行与高风险的影子银行之间建立一道防火墙。[9]

《多德—弗兰克法案》对美国金融业的多个方面进行了重整与改革，其中包括对金融监管部门、系统性风险和非银行金融机构的监管、金融消费者权益的保护、加强国际监管合作等方面。该法案作为美国历史上改革力度巨大、监管程度严格的金融监管法案，具有极其深远的意义。

四、美国影子银行监管框架对我国的启示

根据上述对美国现行的影子银行监管模式的分析，我们不难发现当今国际社会对影子银行监管立法的新趋势，这也为我国未来更加全面地建立影子银行监管制度提供了重要的参考启示。目前，我国监管当局已采取了一些措施填补部分监管盲区。例如，在监管措施方面，自2010年开始，我国逐步建立了对典当行、小额贷款公司、融资性担保公司、私募基金等的监管机制，加强了对商业银行表外业务的监管等；在监测方面，中国人民银行自2011年4月14日起正式引入“社会融资规模”的新统计指标，将传统银行体系之外的社会融资渠道纳入监测体系，加强了对影子银行的监测力度。但是，目前我国尚未形成一套完整的影子银行监管法律框架。笔者认为，我国可借鉴美国影子银行的监管立法改革经验，构建并完善自身的影子银行监管制度：

（一）建立事前风险检测与预警制度

我国影子银行同美国影子银行一样，实质上都是通过不同的信贷关系进行无限的信用扩张。美国影子银行具有的系统性风险和监管套利，在我国同样存在。影子银行使原有的金融调控鞭长莫及，大量资金规避了金融监管，由此导致的信用扩张极易给金融危机埋下祸根。[10]对此，美国制定了一系列风险预警制度，如期货交易主体注册和交易信息备案制度，围绕金融危机调查委员会（FCIC）建立的信息收集、识别和共享机制等。这有利于及时发现影子银行的风险，防患于未然。

我国可借鉴美国的相关风险预警制度，建立起事前风险预警、事中及时监管、事后有效救助三位一体的监管制度。相较于事中监管与事后救助，事前风险监测与预警制度是我国影子银行监管的薄弱环节。我国影子银行体系虽然处于发展的初级阶段，至今没有显现出较大的风险，但是在未来发展成熟和规模扩大之时，其高风险性必将显露无遗。为了避免重蹈美国影子银行引发金融危机的覆辙，在我国影子银行监管框架体系中构建事前风险监测与预警制度至关重要。

（二）建立符合国际标准的影子银行监管法律体系

我国应借鉴美国的立法经验，根据影子银行的系统性风险防范和监管套利，构建适合我国国情的监管体系。

1.设立专门的影子银行监管机构，赋予现有监管机构更多的监管权限

影子银行体系涉及银行业、金融业、资本市场、货币市场等行业与市场体系，影子银行的高风险性与各个子市场、子行业具有风险的联动性与传染性。我国目前实行的分业经营、分业监管的监管模式难以有效防范影子银行体系带来的复杂风险。因此，笔者认为，我们可借鉴美国的金融稳定监管委员会（FSOC）的监管职能，设立专门针对影子银行的监管机构，负责协调、监测、控制风险。例如组建名为“影子金融监管协作委员会”的机构，由银监会、保监会和证监会共同委任专家组成，专家们按照各自不同的管辖范围制定监管措施、建立监管部门。[11]

2.健全国内金融监管立法

要加快修订《证券投资基金法》，将私募股权投资基金纳入现有立法的监管范围中，加强对私募股权投资基金流动性的监测；同时，要加快制定有关民间金融的法律法规，对小额贷款公司、信用担保机构、典当行等新型非银行金融机构进行规制；对地下钱庄、高利贷等，要从立法上明确合法与非法的界限，对非法行为予以严厉打击。

此外，在相关立法中要明确规定影子银行的信息披露制度，制定与信息披露内容有关的实施细则。在披露内容方面，应涵盖影子银行的服务范围、提供产品类型、交易方式等，以提高金融市场的透明度，保障影子银行投资者的知情权。

（三）加强国际监管合作

美国的金融稳定监管委员会（FSOC）作为监管的协调领导机构，通过与各监管机构列席工作与决策的机制，利用各监管机构的专业技术，充分、有效、及时把握发生在金融领域的风险信息，有效避免了监管真空和漏洞。

我们应加强与美国监管机构以及其他国际监管组织的合作，注重信息共享，尽量保证我国的信息标准与国际水平趋于一致。这样有利于有效识别系统性风险，防止系统性风险在全球范围内的外溢传导。

五、结语

影子银行作为全球性金融危机爆发的重要原因之一，引起了监管当局和立法者的高度重视。游离于传统商业银行监管体系之外的影子银行具有高风险性的特征，我国存在监管漏洞与监管真空的现象。因此，我们有必要借鉴美国在后金融危机时代对影子银行的监管模式，加快推进我国的金融监管改革进程，建立健全适应我国发展现状的影子银行监管体系。

[1]The Turner Review.A regulatory response to the global banking crisis[EB/OL].http://www.fsa.gov.uk/pubs/other/turner_review.pdf,2012-12-13.

[2]The Financial Crisis Inquiry Report[EB/OL].http://fcic-static.law.stanford.edu/cdn_media/fcic-reports/fcic_final_report_full.pdf,2012-12-13.

[3]Zoltan Pozsar,Tobias Adrian,Adam Ashcraft,Hayley Boesky.Federal Reserve Bank of New York Staff Report No.458:Shadow Bankin[EB/OL].http://citeseerx.ist.psu.edu/viewdoc/summary?doi=10.1.1.178.1241,2012-12-14.

[4]何小锋.资产证券化：中国的模式[M].北京:北京大学出版社,2002:11.

[5]中国人民银行广州分行课题组.从民间借贷到民营金融：产业组织和交易规则[J].金融研究,2010(10):101.

[6]黄亚玲.私募股权基金文献综述[J].国际金融研究,2009(1):89.

[7]龚明华,张晓朴,文竹.影子银行的风险与监管[J].银行业监管,2010(10).

[8]杨巍,董安生.后金融危机时代的美国金融监管改革法案——2010年华尔街改革和个人消费者保护法案初评[J].证券法苑,2010(2):3.

[9]许科越.影子银行、概念、特征与监管框架研究[D].北京:中央财经大学,2012:5.

[10]袁达松.对影子银行加强监管的国际金融法制改革[J].法学研究,2012(2):206.

[11]李建军,田光宁.影子银行体系监管改革的顶层设计问题探析[J].宏观经济研究,2011(8).