基层检察室服务民生之思考

戚建文

（浙江省嵊州市人民检察院，浙江 绍兴312400）

基层检察室服务民生之思考

戚建文

（浙江省嵊州市人民检察院，浙江 绍兴312400）

随着我国经济社会的发展，人民群众从事经济社会活动范围不断扩大，基层检察诉求越来越多。服务民生是检察机关践行“为人民服务”宗旨的必然要求。基层检察室作为检察机关延伸基层的“触角”，立足履行基层检察职能服务民生，建立服务民生的工作机制，增强服务民生的实效，为基层社会和谐发展提供切实可靠的法治保障。

基层检察室；服务民生；履行职能；机制创新

近年来，我国镇域经济发展迅速，特别是江苏、浙江、广东等东南部发达地区，镇域经济成为经济发展的活力所在，基层法治需求呈多元化。伴随乡镇经济社会发展，乡镇行政管理权扩大，部分行政执法权下放，政府管理社会工作重心下沉，法律监督也需跟进。党的十七届三中全会提出农村新的改革发展目标，国家每年对“三农”投入大量财力支持农村经济社会发展，涉农惠民领域司法保障任务艰巨。

另一方面，从近几年检察机关办理的案件看，征地拆迁、补偿安置、涉农惠民资金管理等领域职务犯罪问题突出，基层组织、基层执法人员侵害民生的行为时有发生，乡镇治安环境也存在诸多不稳定因素，检察机关基层环节法律监督力量薄弱。检察机关顺应民生法治诉求，在各地探索建立检察基层工作室，增强检察机关感知基层社会发展进程中各类矛盾及违法犯罪行为的敏感度，强化基层法律监督、化解基层社会矛盾、在保障民生等方面取得了一定成效。

一、基层检察室服务民生的使命缘起

检察机关服务民生主要是指检察机关的职能定位，是检察机关作为国家法律监督部门，践行执法为民的理念，围绕实现为人民群众服务的宗旨，在工作目的、工作内容、工作程序和工作方法上建立健全相关服务民生的制度机制，依法全面履行职能，促进民生改善、保障民生发展，实现社会公平正义。基层检察室职能定位服务民生，是我国社会经济、文化、法治等发展的必然要求，也是检察机关加强改革、回应基层群众新期待的一项重要举措。

（一）服务民生是践行宗旨理念、实现法治的价值要求

中国共产党的领导决定了检察机关必须践行党的“全心全意为人民服务”的宗旨理念[1]，自觉贯彻落实党的路线、方针、政策。基层检察室服务民生主要围绕党的关于基层工作的方针政策，抓住关系民生的突出问题，加强法律监督，保障宪法和法律赋予基层广大群众的政治、经济、文化、社会等各项权利[2]。

基层检察室工作的价值体现在服务民生。基层检察室工作主要服务基层广大群众，满足基层群众的民生诉求，更好地促进法律在基层适用，有利于民生的发展，实现法律的公平正义价值。

（二）服务民生是时代的要求

一方面，要完善基层权力结构。随着我国经济建设的快速发展，特别是民营经济发达的东部地区，镇域经济取得较大成绩，基层行政体制改革以强镇扩权、管理重心下移为方向，法院、公安、司法、工商、税务、国土、质量监督等部门纷纷在基层设立派出机构。在现实中，这些基层行政管理活动与基层派出机构的执法活动因法律监督缺位而产生的侵害群众权益的行为得不到及时有效的解决，导致了基层不稳定因素增加。检察机关设立基层检察室，构筑了与基层组织、基层派出机构相对应的法律监督基础，能及时纠正基层公务人员损害群众合法权益的行为，化解基层矛盾，维护基层社会稳定。

另一方面，要有效地打击和预防基层干部职务犯罪。近些年来，在农村经济社会发展过程中，乡镇、村干部职务犯罪案件多发，严重影响了农村经济的健康发展。基层检察室的工作重点就是要关注涉农惠民资金使用情况、研究涉农职务犯罪规律，使打击、预防农村职务犯罪等基层法律监督工作与维护群众合法权益相结合，完善检察机关服务民生的举措。

（三）服务民生是保障法律统一适用、加快社会法治化建设的要求

从社会文化结构上看，我国基层社会仍旧处在乡土文化色彩浓厚的状态中，乡土文化导致人民群众法治观念淡薄、权利意识不强，轻法律规范重人情事理、轻程序正义重实体正义的传统思维方式。从发展的角度看，我国则正处在由农业社会向工业社会发展的转型时期，镇域经济的发展和新农村建设的推进，促进了城乡之间在经济、社会、生态等方面的交融。与此同时，传统与现代、情理与法治同样产生着相融交错的情形，民生问题引起的矛盾日趋复杂，有民众因土地纠纷等传统因素产生的矛盾，也有基层行政政策、行政执法与群众期望、需求之间产生的矛盾，同时还有基层组织执法人员在适用传统的乡土文化与现代法律手段解决问题的方式过程中产生的矛盾。诸多矛盾在演化中可能产生新的法律关系，对这些法律关系需要进一步定位，完善调整机制。

有效化解基层社会矛盾，推动建设法治社会，是解决民生问题的根本途径。这就要求基层检察工作全面深入地把握群众司法诉求与适用法律的关系，，处理个案中错综复杂的利益关系时，要坚持法律至上，才能从根本上避免和减少基层社会矛盾的累积，保证法律在基层得到正确统一适用，营造长治久安的法治环境。以镇域征地补偿为例，征地补偿涉及政府、村民委员会、村民、开发商等方面，只有把各种权利关系均纳入到法律保障的轨道，各个主体均依照法律规定的权利和义务行事，才能使得征地补偿依法进行，推进乡镇经济社会稳定和谐发展。

二、立足检察职能，保障民生

基层检察室职能是检察机关诉讼监督职能、惩治和预防职务犯罪职能、基层行政执法、诉讼法律监督等职能的延伸，在服务民生方面更应体现法律监督的权威、公正。

（一）立足诉讼监督职能，化解基层社会矛盾

一要注重诉讼监督中的和解。基层检察室诉讼监督的重点与派出院应有区别，派出院诉讼监督重点是打击刑事犯罪，而基层检察室诉讼监督的重点是促成双方和解，修复损害的社会关系，促进社会稳定和谐。基层检察室要在保证法律统一适用的前提下，发挥贴近群众，做群众工作的优势，情法并施，以适合基层群众的工作特点，将改善社会关系、化解社会矛盾的理念贯穿于轻微刑事案件办理全过程，引导犯罪嫌疑人改过自新，补救被害人受到的损害，恢复、平和受损的社会关系。

二要最大限度地减少刑罚处罚的不良后果。对那些初犯、偶犯，且损害后果较小的轻微刑事案件，从教育挽救当事人、化解社会矛盾的角度，在起诉阶段，坚持可诉可不诉的不诉，当事人和解后由基层检察室作出不起诉处理意见报派出院，派出院尽可能做不起诉决定。对必须起诉的，也要从轻从速办理，积极争取加害方对受害方的补偿，化解当事双方或多方的矛盾，最大限度地增加社会和谐因素。

三要加强帮教与社区矫正监督。基层检察室办理刑事案件可与社区矫正监督工作相结合，对被不起诉人建立回访帮教制度，把引导教育被不起诉人的时空拉长，使其真正改过自新；加强对轻微刑事案件被判缓刑人员的社区矫正的法律监督，促使对这些社区矫正对象教育改造工作取得实效，使社区矫正监督工作落到实处。

（二）发挥职务犯罪惩防职能，保障民权民利

防范惩治职务犯罪是检察机关重要职能。基层检察室要把日常工作做在群众中，发挥查访在预防职务犯罪方面的作用，通过查访主动发现问题，打消基层干部思想意识里“天高皇帝远”、“你知我知，职务犯罪一般发现不了”的侥幸心理。基层检察室要有针对性地运用综合预防措施以预防职务犯罪。基层检察室预防工作中可围绕涉农职务犯罪、新兴城镇建设中的职务犯罪两个方面，实地调查发现基层干部职务犯罪的苗头，通过举办预防知识讲座、警示教育等形式，传播法律知识；结合个案预防、检察建议、职务犯罪预防调查等，有针对性地加强基层组织和基层行政执法领域职务犯罪规律的综合调研，特别要查找社会管理中存在的问题和漏洞，向乡镇党委政府、有关部门提出堵漏意见、建议，逐步筑牢保障民生的制度防线。同时要加强职务犯罪预防资源整合，检察机关预防力量有限，基层检察室可与乡镇纪检部门、廉政部门配合工作，推行行风评议等机制，构筑模块化、制度化的职务犯罪预防网络，推动基层职务犯罪预防工作向广领域、深层次发展，促使基层组织和基层执法人员为人民群众提供优质的民生服务产品。

（三）立足执法监督职能，营造公正的政务环境

基层执法涉及广大群众利益和中小企业生存发展，基层检察室可有效加强基层行政执法监督以服务民生。加强对镇域房屋拆迁、土地征用、矿产林地使用等容易引起矛盾、群众反映相对集中的问题领域执法监督，维护群众自然资源受益权；加大对农资农药质量、农村食品药品安全领域行政执法监督力度，保障农业生产，保障基层群众健康安全。要努力维护基层群众法律确定的权益，如果法院的裁判不能得到执行或保护，可能诱使权益者以非法手段实现其利益，基层检察室应通过提请抗诉等方式促使公正判决和生效的民事裁判得到及时执行，切实保护权利人合法权益。另一方面，还要加强对公安派出所的执法监督。基层检察室通过与公安派出所建立健全监督配合机制，对公安派出所立案监督和侦查监督，纠正侵害群众利益的执法行为，维护当事人合法权益。对发生在乡镇和农村的严重危害公共安全和社会秩序、涉众型事件和其他敏感性案件可根据需要提前介入，引导侦查取证，参与案件讨论，保证侦查取证工作依法、及时、全面，从而准确有力地追诉犯罪、维护基层社会稳定。

加强法律监督的力度促进基层执法行为规范，推动执法效能提升，增强执法公信力，为基层社会发展营造公正的法治环境。

三、创新服务民生工作机制，服务民生诉求

基层检察室做好服务民生工作，需要创新基层服务平台，改善民生检察诉求状况，加强社会管理服务能力建设。

（一）建立汇集民意长效机制，服务民生检察诉求

服务民生，重要的是掌握民生诉求。随着社会民主法治的发展，基层群众权利意识增强，检察诉求日益增长，然而对基层民众的权利诉求救济渠道狭窄，集体上访等群体性事件时有发生。基层检察室作为检察机关直接收集群众利益诉求的前台窗口，要建立与民众的联系渠道和制度，从而解决基层群众的检察诉求这个关键环节。

一是加强基层检察室法律宣传。基层检察室通过参与社会网格化管理服务平台，在乡村、社区设置宣传栏，公示检察室工作职能、案件管辖范围、立案标准、举报电话等；基层检察室干警通过送法下乡送法进社区、向企业和居民发放“检察民生服务联系卡”等方式，提高基层群众对检察工作的了解。

二是拓宽基层民意收集渠道。探索建立基层检察室申诉控告、举报接待中心一体化接访制度，建立集信访接访、法律咨询、刑事被害人救助、情绪疏导及其他法律事务为一体的检察服务机制，提供高效便捷的一站式服务；探索实行预约专人接访，增强与民众的互信互动；建立基层检察室寻访制度，通过深入调研、走访等工作，深入社区、乡村，设立接待站和信箱。

三是探索建立基层检察室民意反馈机制。基层检察室对群众反映的问题中涉及检察相关职能的，要及时反馈；与乡镇及基层站所的工作建立对接机制，对群众反映的问题涉及相关部门职责的，基层检察室积极协助解决。健全和创新群众反馈机制，可通过信函回复、实地回访、组织座谈等方式对群众问题加以反馈，增强检察工作的民意基础。

四是建立健全民意转化机制。基层检察室针对收集的民意、民愿确定检察工作的方向、重点和要达到的标准，并努力发现群众诉求背后的制度、机制漏洞[3]，将民意通过各种途径转化为制度，以制度红利保障民生，提升基层检察室回应群众诉求的实效。

（二）参与基层社会管理创新

社会管理创新的目的要达到“善治”的理想状态，其本质要求在于通过创造化解社会矛盾机制和公正司法机制，促进社会合作，以实现市民社会机制健康运行、政治国家与市民社会的良性互动[4]。

一是健全涉检风险评估机制。基层检察室通过对收集到的信访举报信息分析研究，预测检察环节可能出现的集体上访和越级上访，制定涉检信访控稳工作预案，努力将矛盾化解在基层。健全完善执法办案风险评估机制，针对办理的案件，进行风险评估，深入分析基层矛盾动向，帮助群众解决遇到的法律问题，加强案件风险防范。

二是建立整体联动的社会矛盾化解机制。社会稳定是民生最大的保障，基层社会矛盾化解是一个系统工程，需要通过法律、行政、经济等手段综合调整政府与群众、群众之间、个人与社会、镇域与农村等诸多利益冲突。基层检察室对接有关基层服务部门，建立相互衔接、整体联动的“检调对接”工作机制，提升化解基层矛盾纠纷的整体能力[5]。

三是尊重地方传统文化，实现司法公正。地方传统文化在维持基层社会关系中发挥着重要作用，特别是在乡镇、农村，法律知识普及率不高，人民群众常常依靠传统文化方式看待和处理问题。我国幅员辽阔，实现法律在基层的统一适用，保障社会公正，基层检察室可研究法律与传统文化的融通性，在法律监督工作中要达到既不僵化法律条文，也不违背法律原则与精神实质。

（三）创新服务民生人才的培养机制

基层检察室干警要遵循检察工作规律与遵循群众工作规律相统一，要具备熟悉社情民意与检察业务的能力，发挥专业优势，深入到社会基层，做好民意收集、民情调查、基层矛盾调处等基层基础工作。检察机关干警通过到基层检察室辅岗锻炼等方式，让更多年轻业务骨干到基层锻练做群众工作的能力，拉近与人民群众的距离，使检察官结合岗位找准服务民生的着力点。

总之，基层检察室要在新的历史时期，不断创新基层工作机制，为改善民生和促进民生发展，为社会主义法治建设发挥重要作用。

[1]陈辐宽.科学发展语境中检察职能的新审视[J].政治与法律,2009 (5).

[2]王雁飞.关注民生、走进群众：检察工作发展的出发点和立足点[J].人民检察,2008(12).

[3]王田海.检察机关在社会管理创新中的职能作用[J].人民检察, 2011(14).

[4]郭跃.试论善治理论中国化的渐进路径[J].科教文汇,2008(8).

[5]韩索华.检察机关服务城乡一体化的路径实现[J].法学杂志,2011 (12).

D926.3

A

1673―2391(2013)11―0152―03

2013-06-14 责任编校：郑晓薇

2012年度浙江省人民检察院检察理论研究重点课题“检察机关服务民生理论与实践”（syll2012A01）阶段成果。