美国贸易法301条款的历史渊源

陈翀

（福建对外经济贸易职业技术学院，福建 福州350016）

美国贸易法301条款的历史渊源

陈翀

（福建对外经济贸易职业技术学院，福建 福州350016）

美国贸易法设立301条款有其独特的时代背景与历史因素，其形成与发展大致可以分为四个阶段。从历史渊源角度对其进行分析，了解其产生、发展的原因，从而分析其将来的应用趋势，对我国有一定启示，有助于我国建立与完善相应的制度与措施。

美国贸易法；301条款；历史渊源

一、历史演变

从历史渊源及其演变过程来看，美国贸易法301条款（以下简称301条款）的形成及发展大致可以分为四个阶段。第一个阶段是萌芽阶段。1794年，当时的美国国会授权总统华盛顿，对于不公平、歧视美国商品的外国，由其决定实施禁运以及进口限制。这种作法是由美国的立法体制所决定的：宪法赋予国会贸易方面的决定权，而将外交权交由总统行使，因此如果总统要涉足外贸管理，需要通过国会立法授权。1892年，联邦最高法院通过判决认可了国会的此项授权，[1]从此奠定了美国总统在不公平贸易问题上有权采取单方行动的法律基础。1929年发生了世界性经济危机，美国制定了《1930年关税法》，扩大总统处理国际贸易问题的权力，规定：“当外国的进口限制不适当地给美国的对外贸易造成了负担时，总统有权宣布修改现行的进口税或实施其他的进口限制。”[2]《1930年关税法》在1934年进行了具有重大历史意义的修订，国会将宪法赋予自己的征税权“授权（delegate）”给总统行使，成为了现今301条款运行模式的法律渊源。《1962年贸易扩展法》第252条在301条款进程历史上具有特殊意义。它授权美国总统可以自由裁量，对与“直接或间接大幅给美国商业造成负担”的国家之间的贸易协定，[3]有权中止与采取进口限制措施。这是美国贸易法首创的“报复条款”，301条款的制裁构想即源自于此。第二个阶段以301条款正式制定为标志。1974年，美国国会撤销了《贸易扩展法》的第252条，代之以《1974年贸易法》第301条。其最明显的特征是“授权总统谈判解决贸易争端[4]”。如果外国的贸易措施是“歧视性的（discrim inatory）”，“不公正（unjustifiable）”或“不合理（unreasonable）”且对美国商业造成负担（burdens）或限制（restricts）的，则授权美国总统采取单方（unilateral）报复行动。方法是限制（restrict）或扣留（w ithhold）该贸易对手国与美国现行贸易协定中的“预期利益”，或者对该国的货物征收额外关税或附加进口限制。第三个阶段属于强化阶段。301条款在1974年贸易法的基础上进行了三次修改。第一次修改是《1979年贸易协定法》，主要的变化：一是扩大了总统的权力范围，使总统有权根据任何可执行的贸易协议实施美国的权利；二是规定总统和贸易代表（Trade Representative）按照法律程序规定的时间进行调查；三是要求贸易代表与有关外国政府立即进行协商；四是给私人一个申诉的机会。第二次修改是《1984年贸易与关税法》，主要有：1.对“不公正”、“不合理”、“歧视性做法”作出解释，从而明确了总统的权力；2.放宽了美国贸易代表（USTR）必须与被指控国家政府进行协商的时限，即有90天的延期，但没有强制要求总统或USTR采取行动；3.授权USTR依职权发动调查，无须等待私人提起控诉或总统下达命令。这预示着将总统权力转移给美国贸易代表的重要转变。此外，《1984年贸易与关税法》要求USTR每年都必须准备“国家贸易评估报告”，列出对美国贸易及投资有重大障碍的国家。《1988年综合贸易竞争法》是修改幅度最大的一次。该法大幅扩展了301条款的范畴，创造出了301条款的两个衍生条款“特别301条款”和“超级301条款”，将301条款的调查权正式转移给美国贸易代表（USTR），对“不公正”的贸易行为作出明确列举，并给301条款调查程序规定了严格的时间限制，从结构上建立了两种针对“不公平贸易”措施的类型：一种是“强制性（Mandatory）”措施，另一种是“可裁量（Discretionary）”的措施。301条款自此建立了完善的体系。第四个阶段与世界贸易组织的成立紧密相关。1994年12月，在世界贸易组织即将成立之时，美国通过《乌拉圭回合协议法》，对301条款作了相应的修订。首先是明确保留301条款在WTO未涵盖问题上的适用，以确保乌拉圭回合的结果不会限制301条款的有效性；然后修改与WTO争端解决机制不相符的相关期限条款，扩展了发起301调查的外国“不合理”措施的定义范围；赋予美国贸易代表实施制裁措施方面更大的裁量权，可实行较不易由WTO授权的报复措施。修订前，301条款要求USTR优先征收关税，修订后规定仅在USTR认为报复将以进口限制的方式进行时，始得优先课征关税。制裁措施还包括否定各种贸易优惠。最后，规定要求USTR必须监督外国遵守协议，在USTR不满意时，应重新开始301调查。这也是对《1974年贸易法》的第四次修改。

二、立法背景

从立法背景及修订目标来看，301条款最早的设计目标比较单一。《1930年关税法》增加总统开征高关税的权力，是在贸易保护主义盛行的国际经济环境下，为了应对他国的关税壁垒所采取的措施，但未达到预期效果。1932年罗斯福当选总统实施“新政”，强力主张建立自由贸易体系。《1934年互惠贸易协定法》即1930年关税法的1934年修正案7，以“互惠”为中心，摒弃了贸易保护主义。此后，美国与其贸易伙伴签订了数十项双边互惠协定，大大消除了各国之间因高关税所造成的贸易障碍，加速了国际贸易自由化的脚步，成立了国际货币基金组织与世界银行，并提出建立国际贸易组织，后因各国意见不一未能顺利成立，但为实现贸易自由化，签订了“关税与贸易总协定（GATT）”。此后，美国基本上秉持自由贸易理念。但是在关贸总协定签订到1960年的十几年间，美国国会渐渐认为GATT的一些缔约方没有遵守义务，使美国不能获得“互惠”，而政府部门因为外交关系的考量等因素也没有充分行使权力来保护美国的经济利益。因此，美国出台了《1962年贸易扩展法》，试图依靠第252条的报复性质迫使他国开放市场。在与欧共体的“鸡肉大战”中美国获得了胜利，但有人仍然认为“该条从来没有发挥过其设计者所赋予它的作用[5]”。主要原因：一是受GATT以谈判取代单方报复来解决贸易纠纷的影响；二是国会与总统之间争夺解决国际贸易的领导权导致了252条“瘫痪”。至此，美国的行动虽然都在GATT的规则范围之内，但GATT争端解决机制的一些缺陷已暴露出来，比如程序缺乏明确的时间规定、表决方式不合理、制裁缺乏有力保障等等，使得美国不得不在GATT之外另行制定保护本国利益的法律。因此，从1973年开始是重要转折点。石油危机造成了严重的世界经济大萧条，至80年代美国贸易出现巨大赤字，传统的农工产品已不是对外贸易的主要内容，取而代之的是与知识产权相关的产品，而这些产品在国外没有得到很好的保护，使美国受到极大损失。于是国内提出了“公平贸易”的急迫性与必要性。在诸多因素的相互作用下，《1974年贸易法》301条款正式出台，背离国际贸易多边规则，向着单边主义的作法发展。《1979年贸易协定法》的修改重点在于将GATT第六回合东京回合纳入其中，用以消除多项非关税壁垒，加强执行美国与其他国家签订的贸易协定及开拓美国出口商品与服务的外国市场。《1984年贸易与关税法》在国际贸易及财政预算的双重赤字压力下，采取“公平贸易”政策，使美国对外国的直接投资受到301条款的保护，同时，也首次将301条款运用到对知识产权的保护[6]。此后，301条款经历屡次修改，威力不断加强。但其实际使用与潜在用途形成了鲜明对照。从统计数据看，一直到1988年，美国总统未对任何国家采取有意义的消除障碍或实施报复的行动。另一方面，占美国贸易出口比例越来越大的知识产权产品却不断遭到外国的剽窃或仿冒。美国企业不堪忍受，将屡创新高的贸易赤字归咎于外国的“不公平”贸易行为，贸易保护主义呼声盛行。更为重要的是，1988年的总统改选在即。在四面楚歌中，为了赢得选票，行政部门最终与国会通过了《1988年综合贸易竞争法》，促成了“特别301”、“超级301”条款的诞生，301条款体系正式形成。自此，美国使用这件有力武器，迫使日本减少了柑橘、汽车、胶片、超级计算机方面的进口限制；使台湾削减了烟草、啤酒、葡萄酒的进口关税；使加拿大同意改变对美国啤酒销售的市场限制；使欧盟进一步对美国的香蕉和牛肉开放市场。巴西、韩国、希腊、泰国等许多国家不断提高本国知识产权的保护，并开放了相关领域的国内市场。中国在面临301条款时，也做出了较大让步。在要求许多国家向美国开放商品和服务市场方面，301条款取得了巨大的成功，美国还标榜最终通过自己的“违法”[7]促成了新的国际贸易多边规则即WTO协议的建立。与此相伴的是，301条款因具有强烈的单边主义色彩与报复性质，在国际上遭到许多国家的谴责与反对。进入WTO时代，许多原先在301条款调查范围的案件纳入WTO机制的轨道，使301条款作出重大变革，由“台前”转为“幕后”。1994年《乌拉圭回合协定法》在调查程序的发动、与外国政府磋商、争端解决方面作了一系列修改，以符合WTO规则，但仍保留了在WTO未涵盖事项上自由行动的权力。可以说，301条款的攻击力又一次得到了加强。因为按照修改后的301条款，如果贸易争端属于WTO规则所涵盖范围，美国即按DSU等WTO协议解决问题，如果属于WTO未涵盖的内容，美国就自行依301条款对外国发起调查，直至实施制裁。所以，301条款呈现不断增强的趋势。

三、对我国的启示

从301条款的历史发展及其背景来看，它总是根据当时的国内外经济环境作出调整或修改，及时灵活地转变，在不同历史时期都有力地维护了美国的贸易利益。这与美国强大的经济实力，广阔的国内市场，及其扮演的“世界警察”形象无法分开。尽管301条款与国际贸易多边协议精神不符，世界各国都对其表达不满，但美国仍我行我素，恰当地把握301条款，既保持足够的压力，又不至于让他国的反报复真正伤及自身，从而使国家利益得到实现，在策略的运用上体现了相当的智慧。美国贸易法经过一百多年的发展，已为301条款将来的发展埋下伏笔，在适当的时候，必然暴露出其真正的野心，即意图再次主导世界贸易格局，促成建立新的国际多边规则。因此，中国可以从中得到三点启示：一是只有加强自身实力，才能从根本上摆脱受制于人的局面。中国经济目前虽然已经占据世界第二，但在思想文化等方面，与欧美强国还有不小差距，而这些“软”因素能对一个国家产生深远影响。因此，中国应继续增强思想文化方面的实力，才能实现长远发展。二是抓住时机，完善自己的贸易壁垒调查机制。301条款的形成过程跌宕起伏，经过了一个比较长的时期，制度比较成熟完善，与WTO规则也能较好地衔接。中国虽然也有类似规则，但是内容较为原则，或只是部门规章，效力等级较低，存在体系不完善，规定比较模糊，可操作性不强，不能很好贯彻等问题。因此，在这方面大有文章可作：一方面要尽快完善相关制度，另一方面要注意与国际贸易多边规则相符。三是要有长远眼光，不能只注重眼前。目前301条款在传统贸易争端上更多的是“蛰伏”幕后，因为这方面的争端大部分已纳入WTO协议的调整范围。但在服务贸易、知识产权等问题上却暴露了其本来面目，仍然挥舞制裁大棒。近来又扩展到太阳能、风能等新能源领域。可以看出，美国在贸易这块看不见硝烟的战场上是有长远战略布局的。中国对此不能临时抱佛脚，而是要长期、短期措施结合，积极应对，未雨绸缪，化被动为主动，更深入地了解中美经贸往来对美国国内经济和产业的影响，以及因此而产生的国内政治格局的变化。这样才能从根源上把握301条款变化的趋势和动因，从而制定相应的对策。

[1]BART S.FISHER，RALPH G.STEINHARDT，SECTION 301 OFTHETRADEACTOF 1974:PROTECTION FORU.S.EXPORTERSOFGOODS,SERVICES,ANDCAPITAL[J].14 Law &Pol'y Int'lBus.569 1982-1983,at573.

[2]杨国华.美国贸易法“301条款”研究[M].北京:法律出版社,1998 :3.

[3]K.Blake Thatcher，Section301of the TradeActof1974:ItsUtility AgainstA lleged Unfair Trade Practicesby the JapaneseGovernment[J].81Nw.U.L.Rev.492 1987,at495.

[4]张汉林.论美国贸易法“301条款”与关贸总协定多边贸易体制的比较[J].国际贸易问题,1995(3):44.

[5]杨国华.美国贸易法“301条款”研究[M].北京:法律出版社,1998 :6.

[6]吴嘉生.美国贸易法301条款评析——智慧财产权保护之帝王条款[M].台北:元照出版有限公司,2001:52.

[7]Judith Hippler Bello&A lan F.Holmer,Dispute Resolution in the New World Trade organization:Concerns and Benefits，International Law yer,p.1102(1994).

D998

A

1673―2391(2013)11―0119―03

2013-07-24 责任编校：谭明华