对我国“驾校强制培训制度”的反思与重构

聂朋渊

（南京市公安局 鼓楼分局，江苏 南京 210000）

引言

2013年1月28日，《现代快报》A9版刊登了一则关于自学考驾照的消息：南京市民小苏的舅舅是一名有三十多年驾龄的老司机，利用空余时间在一个封闭的场所手把手教会了自己的外甥女小苏开车。2012年8月，小苏到南京市车管所申考驾照，却被以必须先通过驾校培训为由拒之门外。小苏申请考试被拒让小苏和她的舅舅感到意外，多次找南京市车管所交涉，对方给了她一张《首接责任通知单》：根据《中华人民共和国道路交通安全法》及《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》第22条的规定，学员应当参加驾培经营者的培训。而小苏也查阅了相关资料，却没找到国家有哪条法律明确规定考驾照必须经过驾校培训。多次协商无果后，2013年1月21日，她向南京市玄武区人民法院递交了起诉书，状告南京市车管所行政不作为。此次司法个案的判决势必会影响到江苏省乃至全国申领机动车驾驶证的行政管理制度。

一、我国机动车驾驶证申领的现行模式——以江苏省为例

笔者通过电话的形式对北京、上海、广东、江苏、浙江、福建、安徽、陕西、甘肃等十余个省市机动车驾驶证申领模式进行了调查，截至2013年3月5日，调查结果显示：除北京市、广东省、安徽省可以采用“散考”①散考，是指不参加驾校培训，自学驾驶技术，直接去车管所报名考试获取驾驶执照的一种方式。模式外，其余省市机动车驾驶证申领人必须经由某个驾校培训后，由该驾校代为向车管所提出申请，否则车管所不予受理。限于文章篇幅，作者仅以江苏省为例，介绍目前驾驶证申领所依据的具体规定，其他省市均有类似的规定。江苏省主要的规定是由江苏省人民政府2012年1月9日颁布并于2012年3月1日起施行的《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》，该办法第22条规定：“学员应当参加驾培经营者的培训”；第35条规定：“公安机关交通管理部门在受理驾培经营者报送的学员机动车驾驶证考试申请时，应当查验其《培训记录》，并在受理道路考试时，收存《培训记录》。公安机关交通管理部门发现《培训记录》有弄虚作假嫌疑的，应当查询核实；经查证属实的，应当取消申请人考试资格，并书面通知道路运输管理机构。”可见，以江苏省为代表的我国大部分省市在实际操作中将驾校培训作为申请驾驶证的强制前置条件（即采取“驾校强制培训制度”），并以规范性文件的形式固定下来。

二、从依法行政的角度探析“驾校强制培训制度”的合法性

全国各地实行的“驾校强制培训制度”已经运行了很长时间，并且公众也将上完驾校才能考驾照作为一个天经地义的“常识”。然而，这个常识在法理上却没那么理所当然。驾驶员资格是一种表明驾驶技能的资质证书，是一种行政赋权行为，属于行政许可的范畴，在受到《道路交通安全法》规制的同时，也应该受到《行政许可法》的约束。经过梳理，笔者发现目前各地关于“驾校强制培训制度”的规定同以下法律法规相冲突：

第一，涉嫌违反《行政许可法》中关于“不得增设行政许可条件”的规定。我国《行政许可法》第16条规定：“法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。”《道路交通安全法》第19条第2款规定：“申请机动车驾驶证，应当符合国务院公安部门规定的驾驶许可条件；经考试合格后，由公安机关交通管理部门发给相应类别的机动车驾驶证。”据此，申请机动车驾驶证需满足两项条件：1.符合国务院公安部门规定的驾驶许可条件；2.考试合格。而根据由公安部2012年9月12日颁布并于2013年1月1日起施行的《机动车驾驶证申领和使用规定》（公安部令第123号）第二章关于机动车驾驶证申请的规定，所有内容均未要求申请人必须参加驾校培训。其中第18条更明确规定初次申请机动车驾驶证只需提交以下证明：1.申请人的身份证明；2.县级或者部队团级以上医疗机构出具的有关身体条件的证明。很显然，我国现有的交通法规（如《道路交通安全法》与《机动车驾驶证申领和使用规定》等），均未规定申请机动车驾驶证必须经驾校培训。所以，各地关于“驾校强制培训制度”的规定显然属于违法行政行为。

第二，涉嫌违反《行政许可法》中关于“不得组织考前培训”的规定。《行政许可法》第54条第2款规定：“公民特定资格的考试依法由行政机关或者行业组织实施，公开举行。行政机关或者行业组织应当事先公布资格考试的报名条件、报考办法、考试科目以及考试大纲。但是，不得组织强制性的资格考试的考前培训，不得指定教材或者其他助考材料。”而各省市要求申请者出具驾校培训记录，显然属于强制性的资格考试的考前培训。

根据“上位法优于下位法”①《中华人民共和国立法法》第79条规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。”的司法适用规则，目前各地的“驾校强制培训制度”单从法的效力角度来讲，显然属于无效。这样的观点已经逐渐得到法院的支持。2007年3月7日，深圳市民樵彬至深圳市车管所申办驾驶证，车管所以“没有提交驾校培训记录”为由，对其申请不予受理。同年5月14日，樵彬向深圳市南山区法院提起行政诉讼。在上级部门的干预下，8月30日，深圳市车管所受理了樵彬的申请，而他也成为我国在驾校名称一栏署名“散学”（即以散学名义申请驾照考试）的第一人。尽管申请已被受理，樵彬却不愿就此撤诉。深圳市南山区法院最终于当年11月6日作出判决：“被告广东省深圳市公安局交通警察支队车辆管理所于2007年3月7日作出的不受理原告申领机动车驾驶证申请的具体行政行为违法。”[1]自此，深圳市车管所开始允许未经驾校培训的申请人参加驾照考试，并申请驾驶许可证。

三、从功利实用主义角度探析“驾校强制培训制度”的双面性

撇开法律冲突问题，本部分将从一个“社会理性人”的角度分析“驾校强制培训制度”的双面性。

（一）设置“驾校强制培训制度”的合理性

1.是目前法律现状的现实需求

根据《道路交通安全法实施条例》第20条第2款的规定：“在道路上学习驾驶，应当按照公安机关交通管理部门指定的路线、时间进行。在道路上学习机动车驾驶技能应当使用教练车，在教练员随车指导下进行，与教学无关的人员不得乘坐教练车。”因此，在道路上学习驾驶必须具备教练车、教练员和教学场地这几个要素。根据交通部2004年9月20日颁布并于2004年11月1日起施行的《机动车驾驶培训机构资格条件》的规定，作为学习驾驶的个体来讲，仅凭自身能力很难达到此规定中关于教练车、教练员和教学场地的要求。虽然《道路交通安全法实施条例》在理论上没有否定个人通过自学取得驾驶执照，但真合法合规地执行下来，则会发现该行政法规实际上限制了公民这一选择权。如果公民强行用私家车在公共道路上练习，根据《道路交通安全法》第99条的规定，未取得机动车驾驶证驾驶机动车的处200元以上2000元以下罚款，可以并处15日以下拘留。因此，事实上目前的法律现状，挤压了通过自学申领驾照的空间。

2.是减小交通事故发生的可能措施之一

如果政府不划定专门的练车区域，实际上练车的地方只能是驾校，特别是新交规处罚越来越重，在公共道路上练车的人应该会越来越少，进而降低交通事故发生的几率。但不可否认，在目前的执法环境下，如果允许以“散考”的形式参加驾驶证申领考试，没有专门练车地方的公民则有可能为了达到练车的目的，会冒着以身试法的风险在马路上练车。

3.是避免“散学”教学模式大量泛滥的有效措施之一

如果允许学员通过“散学”考取驾驶证，在目前驾校学习价格越来越高的大环境下，必然会出现大量的正规或不正规教练以个人名义进行招生，最后再以“散学”的方式来报名考试。这会造成以下三种负面的后果：一是由于“散学”教练的不正当竞争，会严重损害正规驾校的经济利益；二是由于缺乏相应的保障措施，无法使学员的生命、财产安全得到确实保证；三是由于“散学”教学模式处于税收监控体系之外，会造成国家税收的大量损失。

4.是降低车管所行政成本的有效途径之一

按照目前“驾校强制培训制度”的模式，申领者所用的考试车辆基本由驾校提供，所以没经过驾校培训的考生在理论上是没有办法参加考试的，如果取消“驾校强制培训制度”，车管所必然会购置一批考试车辆，无形当中会增加政府的行政成本，最后还是转嫁给了纳税人。

鉴于“驾校强制培训制度”有上述合理之处，日本就采用了驾校强制培训的模式。日本法律规定，学习汽车驾驶的人必须到专门的汽车驾驶学校接受培训；学员结束汽车驾驶学校的学习后，可以向所在地警察部门的驾驶执照考验中心提出考试申请，经考试合格后，由警方发放驾驶执照。学员首先要找一个有日本警察部门许可其教学资质的驾校。驾校培训有严格的培训考试程序，学员经适应性检查后，第一阶段需经15个小时的场内技能练习和10小时的理论学习，每天实际驾驶训练时间不超出2小时；经考试合格后，取得合格证书；进入第二阶段，要进行场外道路19小时的技能练习、12小时理论学习和4小时的课堂讨论；每天实际驾驶训练时间可达3小时；经技能考试获场外道路合格证书；第三阶段参加都道府县警察局组织的理论笔试（交通规则），成绩合格者获得驾驶执照。[2]

（二）设置“驾校强制培训制度”的不合理性

1.领取驾照的关键在于严格执行规范考试制度而非考前培训

能否取消驾校强制培训这一问题的本质在于，车管所对学车的过程控制是否必要？过程控制本身存在一个悖论，如果考试不足以反映一个人的驾驶水平进而反映驾校的培训质量，需要过程控制来保证的话，那么，这就证明考试本身还应该进一步提升难度、改进方式。退一步来讲，假设考试不能完全反映学车人的驾驶水平，则车管所有必要进行过程控制，但目前采取的诸如IC卡计时的方式来进行过程控制，记录学员的学车时间以确保质量，其效果十分有限。实际上，驾校也会帮助学员造假，使相关过程控制形同虚设。[3]近来，我国对驾照考试进行了重大改革，申领驾照的考试越来越难，使考试更能反映一个人的真实驾驶水平，使过程控制的必要性减弱，为驾照考试严格依法进行创造了条件。

所以笔者认为，为驾照考试把关，其公共服务的“含金量”主要应该体现在考试环节上——考试内容和方法是否符合当前交通安全需要，是否在不同时间存在标准不一，是否对所有学员一视同仁等。只要公安机关交通管理部门严格执行驾照考试标准，学员只有具备过硬的驾驶技术才能达到考试标准，这样就会达到既尊重了公民的自由选择权，又保障了道路交通安全的双重目的。

2.“驾校强制培训制度”忽视了部分人的合理需求

政府在制定某项政策时，必须确保其广泛适用性，尽量兼顾各方利益，不能随意以牺牲部分人的利益为代价而达到自己的行政目的。公安机关交通管理部门采用“一刀切”的强制培训制度，虽然方便了自己在受理驾照申请时的手续，但忽视了下列几种不需要参加驾校强制培训的情形：一是以前取得过驾驶执照，但被公安机关非因违法性因素而被注销。比如，因身体条件不适合驾驶机动车而被注销驾驶证的，现在身体又恢复到适合驾驶的状态；又如，超过机动车驾驶证有效期一年以上未换证而被注销驾驶证的，之后又重新申请驾照的。二是有成熟的驾驶技能，但因为自身疏忽大意，丢失相关证明文件的。比如，深圳一位市民曾拥有部队机动车驾驶证，但在退役之后，相应的档案和证件在转移的过程中丢失，因此无法提供相关证明。三是能够解决教练车、教练员和教学场地等实际困难的个人。正如上文所讲，一般个体很难满足《道路交通安全法实施条例》中关于教练车、教练员及教学场地的规定，但也没有排除这种可能性。比如，教练的亲朋好友完全有可能通过教练的帮助顺利习得驾驶技能，而并不一定非要通过驾校培训这一形式。四是其他具有并未经过驾校培训而具有成熟驾驶技能的人。

3.“驾校强制培训制度”与“有限政府”的要求背道而驰

在目前这种大社会、小政府的趋势下，行政机关应该有所为、有所不为。“驾校强制培训制度”是计划经济条件下全能政府的产物，已无法满足当今时代的要求，其弊端越来越明显。驾驶员培训和驾驶员考试是学习驾驶的两个阶段，前者是基于驾校和学员之间的合同关系而产生的纯民事行为，而后者则是体现行政许可内容的具体行政行为，二者在法律上是隔离的。[4]如果不将市场的东西交给市场解决，则会出现一系列负面作用，目前的“驾校强制培训制度”存在以下几个方面的弊端：第一，其通过限制民众对驾驶培训方式的选择权，造成驾校供方市场，甚至催生了某种程度的行业垄断，影响行业的规范、健康发展。第二，因市场竞争不充分，驾校不必注重培训质量，实际上也往往不注重培训质量，这对交通安全尤为不利。第三，驾校为获得或者保留培训资格，必须与主管机关保持良好关系，权力寻租的动机与可能性更为充分，容易滋生腐败问题。第四，导致驾校培训费用不透明、不合理地增加，加剧了驾照申请者的经济负担。如上述寻租成本等，最终会由驾驶证申请者承担。

鉴于“驾校强制培训制度”存在上述不合理之处，美国和欧洲大多数国家均采用了“散考”的模式。美国和欧洲大多数国家并不强制申领驾照者参加驾校的统一培训，而是将重点放在驾驶证的考取上。以法国为例，法国驾驶员可以不通过驾校直接报名考试。考试在道路上进行，路考非常严格，通常一次考试通过率不到30%。对于已取得驾驶证的人员，要求每年到驾校和有资质的企业参加1小时的培训。对于驾龄2年以下，有严重违章的驾驶员，法律规定强制培训2天。[5]

四、改变或者撤销地方政府关于“驾校强制培训制度”的规定

根据本文第二、三部分的论述，“驾校强制培训制度”从实际效用方面来看有利有弊，但其合法性值得商榷，所以有必要探讨一种“既能符合法律上的要求，又能吸收强制培训制度的合理内核，还能弥补强制培训制度的不足之处”的制度。笔者认为，改变或者撤销“驾校强制培训制度”可能是唯一一条可以较好平衡上述要求的办法。

（一）改变或者撤销“驾校强制培训制度”的必然性

正如英国伟大法律史学家梅特兰（Frederic William Maitland）所言：“法律可以容忍一种实际困难，而不能容忍不一致性或逻辑上的谬误。”[6]目前各地方政府奉行“有用即真理”，机动车驾驶证申领制度涉嫌违反《行政许可法》的有关规定，严重损害了法律的统一和尊严。根据《立法法》第87条的规定，下位法违反上位法规定的，有关机关依照本法第88条规定的权限予以改变或者撤销。根据上述规定，我们不难得出：改变或者撤销违反上位法的规定，是对相关部门的一种强制性约束，而非选择性的权利。因此，改变或者撤销“驾校强制培训制度”具有法律上的必然性。

（二）改变或者撤销“驾校强制培训制度”的合理性

目前，地方政府不愿意改变或者撤销“驾校强制培训制度”，深层次的原因在于担心取消该制度之后所产生的“危害”，解决此问题的关键在于让地方政府明白其所担心的“危害”不是真正的“危害”，或者有其他办法避免这种“危害”，亦或是这种“危害”是获得更大益处的必要代价。

1.关于“会增加交通安全隐患”的担心

诚然，“散学”的模式的确有风险，但这种风险完全可以通过制度完善而予以规避。如果公安机关交通管理部门继续加强路面管控，严禁无驾照者在公路上“练技术”，发现一起，处罚一起，相信不会有更多的人铤而走险。政府部门不能因为害怕别人违法，就放弃检讨自身执法不严的过失，而是采用简单、粗暴的一刀切方式，以牺牲部分人的利益为代价，虽然这只是少部分的利益，但却不符合法律公平、正义的核心思想。

2.关于“会造成‘散学’教学模式大量泛滥”的担心

正如本文第三部分所述，如果放开“驾校强制培训制度”，理论上会造成以下三种负面的后果：一是由于“散学”教练的不正当竞争，会严重损害正规驾校的经济利益；二是由于缺乏相应的保障措施，无法使学员的生命、财产得到确实保证；三是因为“散学”教学模式处于税收监控体系之外，会造成国家税收的大量损失。笔者认为，此种担心虽然有一定的合理性，但并非至关重要，理由有三：一是在目前禁止“散学”模式的情况下，各省市实际上仍然存在着大量未经国家批准私人经营的汽车陪练。今年2月27日，笔者在百度搜索引擎里输入“汽车陪练”四个关键字，结果有540万与此有关的信息。这说明，不管政府部门是否禁止，它都不可能完全消失，既然政府部门禁止不了，那取消相应管制不失为一种明智的选择，市场的东西应交给市场去调节。二是“散学”模式并不必然会增加交通事故的发生率，原因在于散学者通常会选择车流量较少的路段进行练习，况且旁边有专职司机进行指导，所以警觉性更高，发生事故的概率并不必然高。以开通“散学”模式的深圳市为例，交通事故并没有明显的提高或降低。三是偷税、漏税在我国是一个系统性问题，我们应加强的是税收管理水平，加强偷税、漏税的打击力度，而不是限制产生税收的经营方式。

3.关于“会造成纳税人税收负担加重”的担心

放开“散学”模式，车管所必然要购置一批考试车辆，但这是构建服务型政府所应付出的合理、合法的代价，表面上增加了纳税人的负担，但客观上会减少不需要驾校强制培训那部分人的费用。况且，以所谓违法的“大利益”换取购车费的“小利益”，实属拣了芝麻丢了西瓜，这不是一个理性政府的应有之举。

综上所述，取消“驾校强制培训制度”会产生较大风险的担心纯属多余。面对自考驾照，坚持英雄不问出处、严把考试关口的宽进严出的疏导之策，或许才是明智有为的因势之举。深圳市民樵彬因“驾校强制培训制度”起诉深圳市车管所获得法院的支持后，于是深圳市车管所取消了“驾校强制培训制度”，这一做法赢得了群众和上级部门的广泛赞誉。为方便群众散考报名，深圳市公安局交通警察局特意在网上车管所主页上驾驶人考试业务一栏专门设有驾驶人散学报名预约专栏（网址：http://cgs.stc.gov.cn访问日期：2013年2月27日），这一成功的实践或许可以为其他省市所参考与借鉴。当然，随着条件的成熟，行政机关完全可以放开关于考前培训的管制，政府可以开辟一块专门的训练场地作为公共驾驶用地，供市民在家人或朋友的帮助下学车，把“散考”制度落实到实处。

通过“驾校强制培训制度”这一违法但目前在各地广泛存在的制度来看，各地方政府依法行政的水平和人民群众的期待还有所距离。党的十八大将全面推进依法治国方略提到新高度，领导干部要学会运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。建议行政机关在颁发规范性文件或作出其他行政行为前，应注重合法性论证；对现有的规范性文件，亦应作系统的合法性审查，尤其是在上位法律、规章发生修订、变更时，更应注意相应的协调对接。

[1]徐选礼.不上驾校，照样拿驾照[N].检察日报,2007-11-14(4).

[2][5]陈兆鹏.驾驶员培训管理模式的研究[D].大连:大连海事大学,2011.

[3]刘远举.“驾校难、驾校贵”中的制度因素[N].东方早报,2013-01-22(015).

[4]徐晋.自学申领机动车驾驶证问题研究[J].上海公安高等专科学校学报,2008(8).

[6][美]埃德加·博登海默.法理学：法律哲学与法律方法[M].邓正来译.北京:中国政法大学出版社,2004:257-258.