地方政府在低碳农村发展过程中的责任

赵金芬，姜木枝

(江西农业大学 政治学院，江西 南昌 330045)

在全球生态问题日益得到关注的今天，发展生态经济、构建低碳社会成为了全球共识。尽管工业和城市是温室气体的主要来源，但随着“三农”问题的逐步破解，农村不断发生着新的变化，村民的收入日渐提高，生活也日益富裕。在村民生活水平提高和改善的同时，农村的碳排放量也在不断增加。

我们农村的消费者作为社会生活的“排碳”主体，在进行生产和生活的时候忽视低碳排放的义务和责任。农民往往缺乏低碳知识，为了节省劳动力，利用现代化的以燃烧化石能源为主的农用联合机械进行耕作，为了提高作物产量，过量地、不适当地使用塑料地膜、化肥、灭草及杀虫类农药等污染重、耗能高且利用率不高的农资产品，农作物大约只吸收接近一半的氮，剩余部分都通过雨水渗入地下，或者流入江河湖泊，导致地下水污染，生物死亡、土壤污染、板结，农产品的品质、水质均受到了严重的污染，导致有些地方饮用被污染的水或农产品而患上怪疾，对人民的日常生活产生了一定的影响；农民肆意地焚烧秸秆，没将其回归土壤,致使土壤中的碳库的来源减少，而大气中的碳含量却是与日俱增；农民为了清洁、省时、省力，以薪柴、秸秆为主的能源的消费量正在逐年下降，而矿物燃料如煤、液化气、天然气、火电的消费量正日渐增多，相对于过去的薪柴、秸秆排放的废气的规模来说，现在的农村炊事、取暖的废气排放堪称“工业废气”；现在农民建造的是大房子，利用率不高但材料浪费很多，主要以舒适为主，从不讲节能、不讲环保、不讲节约土地资源，一味地追求面子消费，小楼房越盖越高，装修更是奢华，这样就造成生活能源耗量的剧增，势必增加温室气体的排放量；由于农村的拖拉机、摩托车，农用汽车、高排量汽车的增多，含碳的汽车尾气在农村的排放量也是惊人；一些农民也是不顾环境的污染将一些旧衣服随便抛弃，既严重影响了村容的整洁，也增加了自然的负荷；随着乡镇一些企业的进一步发展，农村的“三废”问题也日渐突出，碳的排放量也进一步增加，这一切都可能会制约低碳农村的进一步发展。

我国是农业大国，发展低碳农村是低碳社会不可缺少的部分，如果脱离低碳农村，那么低碳城市能单独蓬勃发展也是不可能。所以，构建低碳农村是当务之急，发展低碳农村是大势所趋。

一、低碳农村构建过程中地方政府的责任缺位

利奥波德强调人类一定要站在生态系统的角度，“像大山一样思考”，遵循自然规律，“当一个事物有助于保护生物共同体的完整、稳定和美丽时，它就是对的，反之就是错的[1]193-213。”地方政府在建设低碳农村的过程中，就缺乏“像大山一样思考”的整体主义、自然主义立场。

(一)在乡镇企业发展中的责任缺位

随着我国农村本地部分乡镇企业及外来高污染的企业的进一步增多及发展，农村的“三废”问题越来越严重，土壤中重金属超标、臭水沟、生物灭绝等问题时有出现，这就危及农村的水质、居住环境及农产品的安全等，甚至威胁到广大农民的身体健康，阻碍了低碳农村的进一步发展。然而，由于干部考核的唯GDP标准，地方政府对生态保护的责任，总是表现出心不在焉的样子，只重视经济，因为，只有地方经济发展了，才能产生直接收益，干部才能晋升，这样部分政府工作人员、企业、个人都会为了直接的收益，而对残酷的自然报复、高额的治污费一概不予关心。也许有些地方政府早已认识到生态问题的严重性，但仍会不顾农民的生命安全，而以招商引资、增加就业率为借口而迟迟不予管理，这时地方政府如果不主动站出来担当应有的责任，这种为了利益而危害生态的短视行为势必会愈演愈烈。

(二)在农业生产发展中责任缺位

发展低碳农村是构建低碳社会的新思路，而低碳农村建设的重点在低碳农业。我国生态农业、循环农业、无公害化农业、低碳型农业的技术也相当成熟，通过农、林、渔等结合方式综合发展节地、节水农业；通过农业技术进步促进农业生产，如测土配方施肥技术、滴灌喷灌技术和休作、免耕等农田管理方式的高效型农业；利用农业的自然环境挖掘其经济价值，如发展农产品采摘、农业观光等旅游休闲农业，这都为发展低碳农村提供了实践、技术等物质基础。但由于地方政府重工业而轻农业，在农业生产上缺乏管理，再加上资金、技术等方面的原因，地方政府没有认真地贯彻低碳理念、没有推广低碳技术，在大部分农村这些先进的农业技术都很少使用。地方政府部分官员素质低下，责任意识不强，不注重调整农业结构，只知道强调产量，也没有农业咨询机构，农民有了问题也无人指导，所以就盲目经营，地方政府只是在农忙的季节偶尔去田间看一眼，然后上报当年的粮食总量及播种进度，根本不顾自己肩上的责任，不管农业发展方式，农业温室气体的排放仍是居高不下。由于地方政府责任的缺失，我国的低碳农业不容乐观，实现低碳农村的路还很长。

(三)在农村低碳生活方式引导中的责任缺位

党的十八大报告指出：“全面促进资源节约，要节约集约利用资源，推动资源利用方式根本转变，加强全过程节约管理，大幅降低能源、水、土地消耗强度，提高利用效率和效益[2]39-42。”近年来，中央政府在引领民众的生活方式踏上低碳化、生态化、节能化方向的征程中发挥了重要的作用，但是当前村民缺乏相应的低碳消费、生态消费理念，过度消费、高碳消费的现象仍不少见，低碳型的居住、出行方式还没有完全地确立，这与地方政府的责任缺位具有一定的关系。在建设低碳农村中没有起到表率作用,缺乏对低碳生活方式的信息传播及政策引导，致使广大农民对低碳知识的认识存在偏差，再加上媒体每天都在用诱人的画面及语言煽动民众进行诸如奢侈消费、符号消费，他们的价值观及思想认识势必会影响其生活方式。工业革命以来，大量的高碳产品为我们的日常生活带来了便利，致使我们对其过度的依赖性，错误地认为低碳生活方式会降低自己的生活质量，何况市场上的低碳物品也很稀少，难以满足村民的消费需要。所以，低碳生活也难以大规模地推行。部分工作人员缺乏低碳知识，自然也就无法将低碳理念渗透到自己的工作中去，在政府采购、低碳技术、消费环境、行政办公、公车等方面无视低碳化，在引导农民转变消费方式方面的政策、法规数量极少，关于低碳生活的标准和生活指南尚不健全，这都需要地方政府进行全过程的刚性的制度约束和政策干预。

二、低碳农村发展过程中政府责任缺位的原因分析

(一)低碳化意识薄弱

美国科罗拉多大学教授，著名哲学家罗尔斯顿指出：“荒野独立于我们人类，它是价值的王国，荒野自然界具有完整性，这种完整性是荒野的功能，如果我们不认识它的完整性就去享用它，那么这是我们的道德浅薄。”[3]154-162作为地方政府，必须认识到自然的价值，地方政府的低碳意识的强弱，生态文明观念的有无都直接或间接地影响着低碳农村的建设。当前我国地方政府的低碳意识薄弱，不太关注农村生态环境的破坏，尤其是近年，地方政府过多关注的是本地经济的发展，而对于具有外部性的公共物品生态、环境并未得到真正的重视，只有当出现重大的污染问题、地区性的生态危机时，才想起强调政府生态责任。另外，地方政府部分官员的缺乏责任意识。再加上机关不同部门的职能分工，生态责任通常被以为是环保部门的事情，其他政府部门可以袖手旁观，没有必要承担责任。这种生态责任的缺位，导致一些污染严重的企业转移到了乡村，不利于生态的高污染项目也能通过审批，最后导致农村的碳排放居高不下，低碳农村建设举步维艰。

(二)错误的“政绩观”

“政府与国家环境状况的关系是十分密切的，大多数环境问题，包括环境污染和生态破坏，都来源于政府决策特别是经济政策的失误[4]91。”长期以来，我国地方政府部门及其工作人员一定程度好像只看到了自己的经济责任，处处强调要以地方经济建设为中心，在评价政绩时眼睛只盯着GDP，甚或达到了崇拜的地步，对生态责任往往却轻描淡写。因为地方政府负责人的经济责任履行情况对其政绩考核或升官加爵是一个有利的条件，故在政府经济责任、政府生态责任相矛盾时，一些政府领导往往会不顾生态责任，故其生态责任缺失也较常见。在这种错误的“政绩观”引导下，地方政府的生态责任只停留于地方政府的文件上和某些领导的报告中，使部分农村在经济快速发展的同时却付出了不可估量的环境代价，阻碍了低碳农村建设的步伐。

(三)地方财力不足，低碳技术落后

最近几年，我国虽然加大了对生态环境治理的投入，但主要是针对城市环保和工业的投入，而对农村低碳技术发展、生态治理、环境保护的投入相对不足。随着城市污染向农村迁徙及农村污染的增加，农村的环境质量每况愈下，却几乎拿不到污染治理专项基金；在有些偏僻地区，环保部门要靠征收排污费解决日常管理经费、工资等，将征收来的排污费挪作了它用，必然会影响到环保政策的执行，在污染企业成为政府部门的收入来源的情况下，地方政府就不会积极地协助企业处理污染问题，其生态责任势必会大打折扣；在巨大的财政压力下，地方政府往往通过盲目开发生态资源及粗放式经营发展，以环境破坏和生态退化为代价换取短暂的利益；农村地域广阔，人口分散，交通不便，这就给地方政府管理、执法带来了不便，增大了生态责任难度及成本，在大部分农村没有环境监测设备，没有专职环保员，从而导致地方政府对辖区生态责任难以履行；政府财政投入不足也影响农村低碳技术的创新及发展，致使农村的低碳技术相对落后。低碳农村发展缺乏相应财政和科技的支撑，动力不足。

(四)有关农村自然生态、低碳环保的法律法规相对滞后且缺乏监管和责任追究制度

我国的权力监督机制是典型的上级对下级进行监督。地方政府部门监督乡镇企业或农民，下级对上级的权力监督机制极少，缺乏对地方政府官员的监督。国家在低碳农村建设时，忽视了对地方政府官员短期行为的监督，缺乏在生态公共管理中能发挥积极监督作用的第三部门。作为社会监督中另一重要方的农村村民，生态环保意识薄弱，缺乏监督和维护自然生态自觉性。尽管我国明确规定地方政府对所辖地的生态环境质量负有重要责任，但是一直以来没有建立起相应的责任追究制度，没有强调事前责任意识、事前责任监督，对纵容破坏生态的行为、错误的决策致使辖区内环境恶化的地方政府官员，对不履行生态职责的相关责任人、执法员的责任追究机制不完善，缺乏具体的规定，等到出现了重大事故时，才想到追究责任，致使部分地方政府没有很好履行其生态及其它责任，防治生态危机的举动滞后本地经济社会的发展。另外，我国自上而下生态行政管理部门不统一，条块分割，相关的法律、条例在体系上仍然不太完善，因为我国现行的一些有关环境污染方面的法律制度是以“工业文明”时代的社会经济发展观为指导的，而且有一部分可以说是上层决策，具有笼统性和政策性，缺少细化的应用程序及操作细则，所以说这些法规影响不大且难以执行。在追究政府生态及有关责任时，政府各部门则相互推诿，在责任担当时，各个部门都有自己不担当的理由。再加上农村的一些公共资源没有清晰的产权，一些生态问题、环境污染也找不到确定的责任主体，这种情况也加大了农村生态危机的治理难度。

三、低碳农村发展过程中地方政府的责任补位

(一)法律责任

法律责任是地方政府在构建低碳农村时的一项比较具体且可操作性强的责任，建设低碳农村需要地方政府在法律上给予大力的支持，可依据国家总的方针、政策并结合地方特色制定和颁布一系列与能源、气候相关的、有利于繁荣农村低碳经济的地方性法律、法规，限制高排放、高耗能的产业，或依据本地区的国家及省级政策优势，在税收优惠、财政补贴、绿色信贷等方面进行创新并对其加以扶持。但现在有些地方政府，仍未制定与国家法律法规相配套的政策体系，为了自己的仕途，而畏首畏尾，止步不前，整天还停留讨论和观望阶段，这将严重阻碍我国低碳农村的发展。所以，地方政府在履行自己的法律责任时必须既要严格执行，也要坚持制定，把低碳理念完全融入到低碳农村发展之中。

(二)道德责任

自古以来，在规范人们的行为时，法律和道德是互相支持的两种形式，“法律以‘诛恶者’出现，它惩治破坏环境的行为，对人类保护环境形成‘外在强制’，道德以‘劝善者’出现，它宣扬保护环境的美德，使保护环境成为人的一种‘内在品格需求’[4]97。”所以，在构建低碳农村时，既要有法律强制人们的不合理行为，也要有道德谴责那些不良的作风。道德责任与政府的理念及自身的行为是分不开的，低碳社会这一理念从一开始提出就是生态危机和资源能源不足而提出来的。实质是要实现人与自然可持续发展在道德上的体现，农村地方政府是引领低碳农村建设的主体，更要理清本部门的责任。地方政府在建设低碳农村中要身体力行，做好表率。首先要求所有工作人员理解低碳知识，在工作是时时处处以低碳理念引领自己的实际工作方向；积极努力地投身于改善本地区的生态工作中去，履行其作为低碳道德主体应担当的责任。通过村委、学校、志愿者等主体加强生态文明宣传教育，使农民了解低碳农村的发展模式及其意义，增强农民低碳意识和环保责任，投入到低碳农村的建设中去，实现生态系统与社会系统持续和谐发展。

(三)政治责任

“所谓政治责任，是指国家机关及其工作人员所作所为，必须合理、合目的性(合乎政府为人民谋福利、为人民服务的宗旨)，其决策(体现为政策与法规、规章、行政命令等等)必须符合人民的意志与利益，如果政府决策失误或行政行为有损国家与人民利益，虽则不一定违法(甚至有时是依其自订之不合理的法规、规章办事的)，不受法律追究，却要承担政治责任[5]468。”政治责任是地方政府建设低碳农村中最为重要的一项责任，特别是环境污染、生态破坏这样的公共危机事件发生时，这就需要全体村民,特别是地方政府采取有力措施，实行特殊的管理,担当其政治责任，尽快抑制并消除生态危机,维护村民的基本生存权、发展权，主动接受社会监督，特别是新闻媒体的监督，提高透明度，让村民了解低碳方面的知识,知晓污染的真实情况,保障面临生态威胁民众的知情权,利于他们做出理性的评判,增强对地方政府治理污染的信心,形成共抗生态危机的浓厚氛围；政绩考核或官职升迁时，既要看GDP,又要看其对村民的财产、生命安全的负责情况；建立一整套的地方政府官员问责制，增强其责任感，真正实现权要为民所用，提升公众对地方政府的信任度；必要时要通过司法程序,严惩那些对生态问题负有直接责任的地方政府官员，促使其更好地履行政治责任。促进生态自然与社会经济协调发展，改善生态系统，使其趋向平衡状态，实现人和自然的统一,构建一个和谐美丽的低碳农村。

(四)经济责任

农村经济发展低碳化，是当前我国破解经济社会发展和生态自然之间矛盾的一个有效的途径，是当前我国经济社会发展的重要举措，也是建设低碳社会的必然选择。政府在国民经济的持续快速发展中负有不可推卸责任，特别是在构建低碳农村的过程中更是肩负着为农村经济的协调发展提供合理的政策支持及适宜的发展环境的责任。由于目前构建低碳农村对政府的责任有着急迫的优先发展需求，所以农村地方政府的职能应定位在更好地服务于地方农村低碳经济上。在制定政策时，要遵循生态平衡的规律和要求，力求人类与自然和谐相处，改变原有的执政理念，要深入农田之内、厂房车间，全面了解当地工农业生产发展的现状，发现地方特色，找到阻碍低碳农村发展的症结，解决本地区经济的发展与当地的资源环境的矛盾，构建符合该地区实际的低碳生态经济政策网，合理而正确的政策才能更好地促进农村经济社会发展。推进金融创新，发展低碳金融。地方政府应该鼓励金融机构积极参与符合国家低碳产业发展政策的节能减排项目、新能源开发项目等，为其提供资金，支持低碳科技的研究及发展；对乡镇企业的碳排放设定限额，并对那些超额排放的企业实行一定的惩罚，使排放权具有一定的市场价值。地方政府应加大对低碳农村建设的财政支持，充分发挥其职能，勇于承担应有的公共责任、义务，满足当地农民需求和农村经济发展的需要，更好地服务于当地农村经济的发展，推进低碳农村建设的进程。

(五)生态责任

“《中华人民共和国环境保护法》第16条对环境质量改善的主体有明确的规定：地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量[6]14。”地方政府履行责任的重点是随着时代的发展而变化的，现在我们创建低碳社会，政府的生态责任就凸现出来，它和道德、法律、政治、经济责任是一体的，是其他责任的延伸，并通过政府的其他责任来实现。由于生态自然对于人类来说是公共产品，具有外部性，难免会存在市场失灵现象，这就要求政府担当起生态责任。在低碳农村建设中，地方政府要以科学发展观为指导，通过道德、行政、法律等手段，整合当地全部力量、全部资源开展生态保护，协调好经济社会效益和自然生态效益，实现当地经济社会与生态自然的和解。随着农村经济的快速发展，人们物质文化生活水平逐步提高，但其生态问题仍在继续恶化中，看不到有和解的迹象，特别是一些重点农村地区生态问题不容乐观。目前，中央政府已在认真地履行生态责任，党的十八大明确提出:“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计，面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展[2]42。”我国已经进入生态文明时代，

地方政府的责任也必须与时俱进，在社会主义现代化建设总体布局的指导下，切实履行其职责，增强生态意识，转变政府传统的发展理念，强调低碳发展、绿色发展。既要对当地农民的利益负责任，又要对当地的生态环境负责；既要对当地小范围的污染负责，又要对全国性的生态问题负责。

[1] 奥尔多·利奥波德.沙乡年鉴[M].侯文蕙 译.长春：吉林人民出版社，1997.

[2] 十八大报告辅导读本[M].北京：人民出版社，2012.

[3] 余谋昌.环境哲学：生态文明的理论基础[M].北京：中国环境出版社，2010.

[4] 余谋昌.文化新世纪——生态文化的理论阐释[M].哈尔滨：东北林业大学出版社，1996.

[5] 郭道晖.法的时代精神[M].长沙：湖南出版社,1997.

[6] 国务院法制办公室.中华人民共和国环境保护法注解与配套[M].北京：中国法制出版社,2008.