社会管理体制创新的协商民主逻辑与行动解析

韩 跃 民

(浙江财经大学 思想政治理论课教研部，杭州 310018)

党的十八大进一步明确提出了“要围绕构建中国特色社会主义管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”的历史任务。特别是首次提出了“社会主义协商民主是人民民主的重要形式”这一重要论断。这既是针对目前中国政治体制改革所提出的新思路、新方法，又为中国社会管理体制的创新指明了新的方向和路径。

本文试图以协商民主理论为基础对社会管理体制创新这一重大现实问题进行再探讨，以期为进一步加强中国社会管理体制创新寻找新的视角。所谓协商民主或者商议性民主是指“通过政治公共领域的交往条件，保障民众的话语权和交往权利，通过平等对话协商途径，使多元利益达成的‘辩论共识’影响公共决策机构，以此消除公共决策中的‘独白’和‘话语垄断’。”［1］毋庸置疑，协商民主所包含的公众参与、平等协商的精神和价值理念为在社会管理过程中倡导以人为本、协同治理等新型社会管理体制提供了必要的理论基础。这意味着应更加突出强调“社会协同”、“公众参与”在社会管理中的地位与作用，并将社会管理逐步纳入理性、有序、协商式的制度化轨道。

一、建立表达自由的利益诉求机制

建立表达自由的利益诉求机制是社会管理体制创新的首要内容。加强社会管理体制创新首先要建立一种表达自由的利益诉求机制。协商民主理论认为，现代社会条件下，由于人们的需求和意愿的非同质性，基于利益的矛盾与冲突不可避免，①这里的利益矛盾与冲突是指基于公共利益的矛盾与冲突。在协商民主看来，对话协商机制仅仅适用于公共利益的范围，而不适用于基于个人主义的各种私利和偏好的私人利益领域。但无论如何这为建立一种以对话、协商为途径的表达自由的利益诉求机制提供了某种可能。但不能就此否认人们可以在交互关系中通过对话、谈判、妥协、讨价还价找到一致性。正如马修·费斯廷斯泰因指出的，“公共协商不仅是澄清技术和道德信念的过程，而且是人们表达自己愿望和利益的领域，其中，参与者共同寻找各种路径，使不同的、有时互相冲突的利益和欲望实现融合”［2］208所谓“表达自由”，应当这样来理解，即“即使这种言论超出了政治的范围”［3］46也应当受到理解和尊重。当然，“表达自由”并不意味着对于任何过渡性的利益诉求不加以任何约束和限制，在一定限度内应允许人们自由、平等地表达自身合理的利益诉求。

目前，中国正处在社会转型期，“社会利益主体呈现多元化特征，利益关系呈现复杂化趋势，而且各种利益主体之间的差距也在不断加大，社会阶层分化呈现加速趋势。”［4］177在这样一个利益冲突的高发期，一些看似微小的社会问题往往是导致社会矛盾和冲突的根源。归根结底，这主要源于在社会转型过程中部分强势群体获得了其他群体无法比拟的社会资源，“因而赢得了更多的利益表达空间，也掌握了影响公共政策的话语权”［5］。相反，部分弱势群体却因为自身掌握的资源十分有限而导致他们无法顺利获得制度内和制度外的利益表达渠道，最终不得不放弃自身的利益诉求，甚至采取比较极端的行为，这也是导致当前中国社会矛盾不断激化以及造成贫富差距持续拉大的重要原因之一。有鉴于此，进一步协调中国社会的利益关系，有效化解社会矛盾，必须建立起一个能够表达自由的利益诉求机制。具体来说，一是要实现利益诉求机会的均等。在传统社会管理体制下，一种正当的利益表达往往被视为不稳定因素，甚至连要求对话的权利也被剥夺了，而这往往是导致许多社会矛盾由小变大，甚至进一步激化的主要原因之一。二是要建立畅通的利益诉求渠道。建立方式多样、规范有序、畅通高效的诉求表达渠道，是及时解决社会矛盾和社会问题，实现社会动态稳定的重要条件。事实表明:一个自由平等的利益表达机制不是压制人们的利益诉求、消除利益冲突，而是能够容纳各种利益诉求并用制度化的方式解决冲突。

二、建立迈向现代的社会公众参与机制

公众参与社会管理是现代社会管理的突出特点，也是社会管理体制必须回应的核心内容。所谓社会公众参与机制是指政府通过引导公众有序参与相关社会公共事务的制度和规范的总称。现代社会，公众参与社会公共事务管理是社会管理的内在要求，也是社会管理的题中应有之义。社会事务的管理离不开公众参与，有效的社会管理需要公众的支持和配合。在协商民主看来，公众参与是通过“民主”和“协商”的途径来实现的。如约·埃尔斯特认为，“在一个更具理性分析的社会里，人们不会害怕承认对某一问题的无知会被当做一种彻底无知的表现，在这种社会里，协商更有可能性。”［3］4事实证明:公众参与对于社会管理而言有着特别的意义。成功的公众参与既可以增进政府与公民之间的相互了解和信任，又可以促进政府社会管理决策的科学化和民主化，更为重要的是它可以激发社会活力和凝聚力，促进社会和谐。

改革开放三十多年，随着中国政府职能的转变，社会管理领域中的公民参与机制也发生了重大改变。计划经济体制下，“政府在社会生活中处于绝对的支配地位，对于每一个公民而言，无论是受益还是受损，或者需要还是不需要，都必须接受政府所提供的服务，政府很少甚至不必与公民进行协商和沟通。”［6］在这样的背景下，公民很难参与社会管理。改革开放后，中国的经济体制发生了深刻的变化，公民的自主意识和参与意识逐渐觉醒，越来越多的人希望通过参与公共事务、借助公权机构和社会机构来维护、确保自身利益的实现。但事实上，目前仍然面临着低层次的社会参与较多，高层次的社会参与较少;动员性参与较多，自主性参与较少的事实。追根溯源，这主要是由于社会组织发育不足，公民缺乏有效的参与途径造成的。20世纪90年代后，中国的社会组织获得了较大发展，但仍普遍面临着行政管制过多、市场化欠缺的问题，一些社会组织与政府之间的协作沟通不畅，参与社会管理的独立性不强，甚至陷入生存困难的境地，这极大地限制了广大人民群众参与社会管理的积极性、主动性和创造性。要想解决上述问题，一是要培育公民的参与意识，使人们清楚认识，“政治共同体的每个人都是更大社会的一部分，其福祉有赖于其承担属于自身的那份集体责任的意愿。”［7］二是要进一步拓宽公民和社会组织参与公共决策的渠道。总之，建立一个广泛的、平等的社会公民参与机制是中国社会管理体制创新的根本所在。

三、建立公正平等的基本公共服务机制

完善基本公共服务机制是社会管理体制创新的重要内容。从现代政府理论来看，为全体社会成员提供基本的公共产品和公共服务既是政府的基本职能，也是政府的基本责任和义务。正如缪尔达尔指出的，“民主政府是为它们的公民服务而存在的”［8］。从这个意义上讲，社会管理就是通过为全体社会成员提供基本的公共产品和公共服务以实现公共利益的过程。这也是协商民主的初衷，即协商、对话是以追求公共利益的最大化为目的的。如瓦拉德兹指出:“公共协商的主要目标不是狭隘地追求私人利益，而是利用公共理性寻求能够最大限度地满足所有人需求和利益的政策。”［9］显然，公正平等是实现这一目的根本原则。在协商民主中，参与者不仅在程序上具有平等性，而且在实质上也具有平等性。就社会管理而言就是全体社会成员通过协商、对话最终获得均等的公共产品和公共服务，这也是社会管理体制创新的重要内容之一。

改革开放以来，中国政府不断完善公共服务职能，加大公共服务投入，提高公共服务水平，尤其是在公共服务体系建设方面取得了长足进展。但客观地讲，这方面还面临着许多突出的矛盾和问题。其中，基本公共服务分布不均衡、分配不均等的矛盾十分突出。从城乡差异来看，除了教育、医疗卫生、社会保障外，在生活用水、交通设施、文化设施、环境污染等方面城乡也存在着较大差距;从群体差异来看，各个群体之间的公共服务权益保障并不均衡。要解决这一突出矛盾，一是要完善公共服务政策，明确地把解决民生问题作为公共服务政策制定的重点。二是要理顺公共服务机制，以基本公共服务项目为核心，提高政府公共服务生产能力，形成有效的供应保障机制，不断推进基本公共服务均等化，形成公正合理的配给机制。此外，还要合理地界定各级政府部门的公共服务责任，形成运行有效的分工协作机制。三是创新公共服务方式，通过创新公共服务方式，不断增强公共服务的共享性、协同性，从而提高公共服务的效率，降低服务成本。总之，寻求社会公平公正既是当今中国社会发展的强烈呼唤，也是我们党必须自觉承担的历史重任。

四、建立协同导向的社会矛盾处理机制

建立协同导向的社会矛盾处理机制是社会管理体制创新的关键环节。简单来说，“协同导向”就是指借助第三方的力量协同来解决社会矛盾。在协商民主看来，包容性是公共协商的突出特点。正如登特里维斯所说，“公共协商模式比中立或者完美主义模式更具有包容性，但包容性也有着程度大小的问题，没有任何模式能做到完全的包容。各种模式总会存在悲剧式的冲突和痛苦的选择。但这并未阻止我们探寻更具有包容性的模式以缩小悲剧冲突的范围。”［2］9-15这表明，虽然各利益主体之间的矛盾看似水火不容，但并非表明社会矛盾和问题的解决就一定是你死我活的利益争斗，也可以通过协商、对话的方式来寻求其内在的一致性。而这通常需要无涉利益的第三方力量的介入来保证协商结果的公正性。①利益本身的复杂性、多样性决定了社会矛盾的多元化和复杂化，因此，解决社会矛盾的方式必然也是多元的、协同的。在这种情形下，既不能仅仅依靠政府的行政权力来解决，也不能指望通过市场规律去自发调节，各种复杂社会矛盾的解决往往需要第三方社会力量的协同解决。现代社会是一个利益时代，利益矛盾、利益冲突、利益博弈已然成为一种正常的社会现象［10］。在这种情况下，“实际上，绝大多数的矛盾调处采用的都是第三方调处”［4］240。因此，建立一种多部门协作的社会矛盾处理机制尤为重要。

随着中国社会主义市场经济体制的建立，社会利益格局已经由过去的计划经济体制下的“国家—集体—个人”的单一结构演变为各个利益主体之间的广泛、复杂的多元结构，在这种利益多元化的格局中，社会需要一套完善的合理的社会运行机制来化解由于利益而导致的各种矛盾与冲突。而这种机制就是协同导向的社会矛盾处理机制，即一个由自我调处、民间调处、社会调处、国家调处构成的相互连接、相互补充的具有协调社会矛盾功能的完整体系。自我调处的主体是指非利益矛盾主体的第三方，这里主要是指个人。民间调处的主体是指社会基层组织，如村委会、居委会等;社会调处的主体主要是指包括工会、妇联、行业协会、单位等社会组织;国家调处的主体包括行政单位和司法部分等。由于历史上长期以来公民自主意识和独立意识的淡薄，解决社会矛盾和纠纷的力量主要来于政府的行政权力。而这种状况导致民众寻求自身利益路径的依赖，缺乏通过社会组织的渠道维护自身利益的手段和制度。实践表明，在市场经济条件下，解决好社会矛盾和问题决不能仅仅依靠政府的行政干预，必须积极借助各类社会组织的力量，有效地协助政府化解各种利益矛盾冲突，起到维护社会稳定的作用。

综上所述，发展社会主义协商民主是加强社会管理体制创新的必由之路。没有民主，就没有社会和谐。只有在政治协商的民主建设与社会管理体制创新中，突出“公众参与”、“社会协同”在社会管理中的地位和作用，才能真正形成民主和谐的社会氛围，以最大限度地激发社会活力。

［1］薛冰.历史与逻辑:公共性视域中的公共管理［M］.北京:中国社会科学出版社，2006:221.

［2］［美］约·埃尔斯特.协商民主:挑战与反思［M］.北京:中央编译出版社，2009.

［3］［南非］登特里维斯.作为公共协商的民主:新的视角［M］.北京:中央编译出版社，2006.

［4］王彦斌.社会管理的共构［M］.北京:社会科学文献出版社，2011.

［5］任远.形成多元化的利益表达机制和诉求机制［J］.探索与争鸣，2006，(1).

［6］石路.政府决策中的公民参与［M］.北京:社会科学文献出版社，2009:96.

［7］王学杰.我国公共政策制定要健全和完善协商民主机制［J］.中国行政管理学术论坛，2006，(10).

［8］［瑞典］冈纳·缪尔达尔.亚洲的戏剧:对一些贫困国家贫困问题的研究［M］.谭力文，张卫东，译.北京:北京经济学院出版社，1992:149.

［9］［美］乔治·M.瓦拉德兹.协商民主［J］.何莉，译.马克思主义与现实，2004，(3).

［10］孙立平.重构社会——转型生活的秩序再造［M］.北京:社会科学文献出版社，2009:13.