美国公务员绩效评估及其启示

赵大伟，向飞丹晴

随着经济全球化和政治民主化趋势的不断增强，世界各国政府正面临同样的挑战——在公共行政环境日益复杂、公民需要持续增加且多样化的背景下，如何有效回应环境的变化与公民需要。鉴于知识经济的高速发展，人逐渐成为创造组织价值的核心要素，人的绩效水平成为决定组织绩效的关键。因此，政府能否应对这一挑战，关键在于能否保持公务员的高绩效水平。如何构建能够持续提升公务员绩效水平的制度体系，已经成为各国政府重点关注的议题与不可推卸的责任。美国在100 多年的公务员绩效评估实践中，已经逐步建立起一套适应政府绩效发展需要的、具备管理弹性的、权责分工明确的公务员绩效评估制度。归纳和总结美国公务员绩效评估的特点和经验，对于完善和发展我国公务员绩效评估制度有积极的借鉴意义。

一、美国开展公务员绩效评估的背景

20 世纪30 年代“世界经济危机”之后，主张政府干预经济的凯恩斯主义日渐盛行，政府权力和职能范围因此不断扩张，加上传统官僚体制束缚以及源于私营部门竞争的压力，美国政府部门机构臃肿、重规则轻结果、效率低下、回应性差等问题不断暴露出来，政府面临前所未有的“治理危机”。为扭转这一局面，美国开始实施目标与结果导向的公务员绩效评估，促使公务员提升绩效水平向公民负责，以破解治理困境，实现善治。

(一)政府规模膨胀与效率低下

在凯恩斯主义和“福利国家”观念影响下，美国面临调控社会经济运行、保障公民福利需要的双重压力，再加上传统官僚体制束缚，导致政府机构不断膨胀，权利和职能持续扩张，其直接结果是，政府及公务员“在迟缓、中央集权的官僚体制下，专注于各种规章制度及层叠的指挥系统而变得机构臃肿、浪费严重、效率低下……在变化迅速，知识密集的年代中已经不能有效运转”;①［美］ 戴维·奥斯本，特德·盖布勒:《改革政府——企业精神如何改革着公共部门》，上海市政协编译组等译，上海:上海译文出版社，1996 年，第12 ～13 页。政府每年要安排庞大的财政支出以满足公民的福利需要，消耗和浪费过多的公共资源，影响公共资源的有效配置。鉴于此，实施关注目标与结果的公务员绩效评估已势在必行。

(二)新公共管理运动的兴起

新公共管理运动起源于20 世纪70 年代的西方国家。当时美国面临前所未有的“治理危机”:石油危机和福利支出导致西方各国财政赤字不断扩大，政府财政不堪重负;政府官僚作风严重，重规则轻结果，官员办事拖沓、人浮于事;政府及公务员反应迟缓，难以有效回应公民日益多样、变化的需要，公民对政府的信任大打折扣。正是缘于“治理危机”带来的挑战，美国开始了大规模的政府改革运动—— “新公共管理运动”。 “新公共管理运动”的核心要素之一就是明确标准，确立绩效目标并进行衡量;②Hood，C.，“A Public Management for all Seasons?”，Public Administration，Vol.69，No.1，1991，pp.3 ～19.重点从政策转向管理，重视服务提供的效率和成本，更加重视绩效评估的量化方法与效率标准;①转引自毛寿龙，李 梅等《西方政府的治道变革》，北京:中国人民大学出版社，1998 年，第301 页。明确组织和管理者目标，根据绩效指标——“3E 标准”，即经济、效率、效能，对工作的完成情况进行衡量。②Owen E. Hughes，Public Management and Administration:An Introduction，New York:St. Martin's Press，2000，p.62.

(三)源于竞争的压力与挑战

由于“政府失灵”问题的凸现，以往部分被认为是美国政府“核心”的公共服务职能，正在通过民营化、签约外包、经营特许权、公私合作等形式交由私营部门承担。私营部门在长期的竞争中，通过绩效评估、分权、打破僵化的组织结构、强化顾客导向与结果导向的经营理念等一系列措施和手段，极大地提高了组织的适应性、灵活性以及竞争性，这与政府缺乏弹性、反应迟缓、效率低下的管理模式形成了鲜明的对比。从国际范围来看，世界各国政府均采取了致力于改善公共服务的质量、效率的改革措施，以期提高政府绩效，增强整体竞争实力。因此，来自私人部门以及他国的竞争压力和挑战，使美国政府必须更加关注绩效，从而为开展公务员绩效评估提供了强大的压力和动力。

(四)公民的要求与期望

从公民所扮演的角色来看，公民不仅是公共服务的接受者，亦是公共服务成本的最终承担者。因此，公共服务的品质直接关系到公民需要的满足与切身利益，公民有权要求政府及公务员按照公民的需要与意愿，履行提供公共服务的职责，并期望公务员通过持续提升绩效水平对其负责。此外，随着政治民主化的推进，公民的民主意识日益增长，参政议政的意愿愈发强烈，也就更加关注政府及公务员履行公共受托责任的方式、途径与结果，并针对公共服务质量提出了更高的要求与期望。在此情况下，美国开展公务员绩效评估，进而提升政府及公务员绩效水平，正是对公民要求与期望切实有效的回应。

二、美国公务员绩效评估的指导理念

第一，强调正确认识绩效评估的作用与价值，避免将绩效评估当成惩罚不佳绩效的工具。绩效评估是信息反馈的重要方式，它能够帮助公务员掌握既定目标的实现情况，清晰界定能够提升绩效的领域，并为奖励提供必要的信息基础;绩效评估不仅能够帮助绩效不佳的公务员改善现状，也能引领绩效合格的公务员持续提升绩效水平。因此，不论对于公务员个人还是政府来说，绩效评估都是有益的。③Robert D. Behn，“Why Measure Performance?Different Purposes Require Different Measures”，Public Administration Review，Vol.63，No.5，2003，pp.586 ～606.

第二，实行结果导向的绩效评估，重在考察公务员工作实际绩效。美国通过设计一种“政府官员对结果负责，而不是仅仅对过程负责的新体制”，从而改变“以过程为导向的控制机制”，谋求“以结果为导向的控制机制”，④参见宋世明《美国行政改革研究》，北京:国家行政学院出版社，1999 年。将公务员所提供的公共产品和服务的实际质量、效果、公平性和公众满意度作为绩效评估的重心，强调以结果和实绩向公众负责。

第三，主张公务员参与。在制定绩效计划的过程中，公务员参与评估要素、内容与标准的制定是确定绩效期望的最佳途径，同时，公务员参与制定合理的评估方法，能够增强其对于绩效评估活动的认同感，促使其主动参与评估、持续改进绩效。⑤US Office of Personnel Management，“A Handbook for Measuring Employee Performance:Aligning Employee Performance Plans with Organizational Goals”，https://www. opm. gov/perform/wppdf/2002/handbook. pdf.

第四，评估重要的绩效层面，而非易于评估的层面。计算完成工作的天数是很容易的，但对于公务员绩效评估而言，这是远远不够的。因此，要全面地、有重点地评估能够真实反映和影响公务员绩效水平的层面，不仅要防止出现“评估什么就完成什么”现象的出现，也要避免“一视同仁”，忽视不同绩效层面的主次之分。

第五，绩效评估应具备管理灵活性。绩效计划必须具备足够的灵活性来适应项目目标的改变，以保证绩效评估的可靠性;各职能部门(机构)享有很大的评估管理权限，可以根据自身特点和需要开展公务员绩效评估。

第六，采取多样化的评估方法。避免依赖于单一化的评估方法，综合考虑每个体现公务员绩效水平的层面，依据不同绩效层面的不同特点采用多种评估方法，如平衡计分卡评估法 (Balanced Scorecard)、360 度评估法 (360 度Appraisal)、标杆管理法 (Benchmarking)、深度访谈法(In－depth Interview)等。

三、美国公务员绩效评估体系的法律制度依据、主体及评估流程

(一)美国公务员绩效评估的法律制度依据

美国历来十分重视公务员绩效评估立法。自1883 年颁布《彭德尔顿公务员改革法案》(Pendleton Civil Service Reform Act)至今，美国根据政府部门绩效发展的需要，对公务员绩效评估的法律制度体系进行持续的补充和修正，先后颁布了《职位分类法案》、 《莱斯比克法案》、《绩效等级法案》、《政府雇员培训法案》、《薪酬改革法案》、《公务员制度改革法案》以及《政府绩效与结果法案》等重要法律，形成了较为完善的公务员绩效评估的法律制度体系。一方面，从法律的高度明确提出公务员绩效评估的必要性和重要性，对公务员绩效评估的目标、权责、要素、流程以及标准等进行了详细、全面的规定，保证了公务员绩效评估的连续性和一致性;另一方面，通过法律将公务员管理的基本工作(公务员的晋升、离职、退休、薪酬调整、培训等)与绩效评估联系在一起，将绩效评估内化成为公务员管理的一部分，在政府部门中牢固树立绩效评估的管理理念和文化。

(二)美国公务员绩效评估的主体及其职责

美国联邦人事管理局 (US. Office of Personnel Management，以下简称OPM)作为美国联邦政府最高人事机构，主要负责制定联邦人事政策，为联邦政府的人事管理业务提供咨询和指导;同时，负责执行联邦政府推出的各项人事方案，监督联邦政府人事管理业务的开展。自1995 年修订联邦绩效管理规则以来，OPM 逐步解除了对公务员绩效评估的管制，将公务员绩效评估权力下发给各职能部门，允许各职能部门设计满足自身需要、适应本部门文化的绩效评估体系。根据《美国联邦法规》规定，各职能部门在公务员绩效评估中的职责为:自行设计公务员绩效评估体系;调整绩效评估体系;就绩效评估体系与主管机构、本部门公务员进行沟通;评估本部门绩效评估体系的运转状况;转移公务员绩效评估记录;呈报公务员绩效评估结果等。①“Performance Management，Office of Personnel Management，Administrative Personnel，Code of Federal Regulations”，参 见http://edocket. access. gpo. gov/cfr_ 2007/janqtr/pdf/5cfr430.209. pdf。

(三)美国公务员绩效评估的工作流程

美国公务员绩效评估是在既定绩效评估体系(由各职能部门自行设计，报OPM 审核通过后执行)的框架内进行的，包括制定年度绩效政策、记录与考核、确定绩效评定等级、绩效评估结果的运用等多个环节。

第一，制定年度绩效政策。这是美国公务员绩效评估的准备阶段，具体的绩效政策应包含以下方面:确定绩效评估的范围，明确评估对象;明确绩效评估的内容;制定绩效评估程序;要求绩效评估工作严格遵照相关法律制度规定;在公务员参与的基础上，细化部门 (机构)战略规划和年度绩效计划，制定公务员个人绩效计划。

第二，记录与考核。年度开始时，各部门(机构)主管制定绩效评估手册，开始对公务员的实际工作情况进行记录，该记录则成为公务员绩效评估的主要依据。各部门 (机构)公务员绩效考核每年进行4 次 (每季度进行1 次)，最后1 次并入年度绩效评估。评估时，在公务员知情并参与的情况下，将绩效评估手册中记录的内容与公务员个人绩效计划进行比较，填写绩效检查表，并由主管和公务员签字。

第三，确定绩效评定等级。年度末，主管根据4 次绩效评估的结果，填写绩效评估表，确定公务员的“初次绩效评定等级”，并将整个部门公务员的“初次绩效评定等级”呈交绩效监查委员会 (Performance Review Board)，以确定“最终绩效评定等级”。

第四，绩效评估结果的运用。绩效评定等级确定以后，各职能部门主管安排时间与公务员进行面谈，就绩效评估结果进行沟通;根据绩效评定等级以及绩效评估过程中出现的问题，制定下一年度的绩效评估政策和人事管理措施，为公务员薪酬和奖励的确定、职位晋升、重任、离职以及培训等提供参考。

四、启 示

在长期实践中，美国已经逐步形成了一套法制化、分权化、规范化的公务员绩效评估体系，对于改善政府绩效水平，提升公共服务质量，完善公共受托责任履行机制均起到了不可忽视的推动作用。因此，梳理和分析美国公务员绩效评估实践经验，对于完善和发展我国公务员绩效评估制度大有裨益。

第一，纵观美国公务员绩效评估体系，其最突出的特点就是法制化——不仅颁布了宏观的、系统的法律文件为实施绩效评估提供法律依据，也制定了一系列具体的、技术性的配套法规，将整个公务员绩效评估纳入了法制化管理的框架，保证了公务员绩效评估的权威性、持续性与一致性。在此基础上，美国还根据公共服务供给能力建设的需要、政府部门绩效发展的方向以及公务员管理制度的演变等因素，持续对绩效评估法律体系进行修订和补充，形成了较为完备的公务员绩效评估法律体系。对于我国公务员绩效评估而言，有必要立足于我国公务员管理的实际情况，结合《公务员法》制定专门的《公务员绩效评估法》，明确公务员绩效评估的必要性和重要性，将绩效评估根植于公务员管理之中，为实现法制化公务员绩效评估奠定基础。

第二，分权化与规范化相结合。美国允许政府各职能部门 (机构)自行设计公务员绩效评估体系并负责开展公务员绩效评估工作，呈现出分权化的趋势。但与此同时，公务员绩效评估工作也必须在既定的管理框架中，遵循一定的原则、流程和方法。我国拥有着庞大的公务员队伍，公务员绩效评估仅仅依靠一两个管理部门的作用是不够的，亦是不现实的，但完全由各单位自行管理又会导致标准不一、权责不明、有失客观等问题的出现。有鉴于此，可以由国家公务员局总领公务员绩效评估事务，包括制定绩效评估相关政策、原则、方法、评估流程等，承担业务指导和咨询工作，并负责监督各单位公务员绩效评估工作的进展;而具体如何开展绩效评估、公务员绩效的记录与考核、如何使用绩效评估结果等工作均由各单位负责，从而在分权的基础上实现规范评估，在法律制度框架内做到合理的多样化评估。

第三，广泛的民主参与。根据“顾客导向”的要求，美国在公务员绩效评估过程中吸收了广泛的民主参与。一方面，政府及公务员有责任向社会公众公布其年度绩效目标、绩效计划、绩效评估标准以及绩效评估结果等，让公民有足够的渠道了解、参与、监督公务员绩效评估的全过程，使政府及公务员的行为 (包括行为的产出与结果)处于公众的监督之下，促使政府及公务员按照公民的意愿来行使公共权力、配置公共资源。另一方面，从公务员绩效评估体系的设计，到绩效计划的制订，再到评估结果的运用，公务员个人的参与贯穿了公务员绩效评估的全过程，不仅有利于绩效评估的顺利开展，也促进了公务员个人的发展。我国公务员绩效评估体系的构建是一项系统的复杂工程，涵盖设计绩效评估指标体系、选择绩效评估方法、审核绩效评估报告、绩效评估结果的反馈与运用等一系列工作。在这一过程中，广泛地倾听与采纳公民的诉求和意见，接受公民贯穿全过程的监督，是公务员绩效评估的内在要求;同时，亦有必要在保证公务员知情并参与的基础上，发挥公务员的创造力和能动性，探索建立更合适、更科学、更能够真实全面反映公务员绩效水平的评估体系。

第四，合理运用公务员绩效评估结果。从美国公务员绩效评估的实践经验来看，将公务员绩效评估结果更多地运用于奖励和认可被视为更有效率的做法，而不应将绩效评估作为惩罚不佳绩效的工具。①Ngo Vnet，“How to Use the Result of Performance Appraisal?”，http://ezinearticles. com/expert.西方国家公务员绩效评估结果的运用大致可以概括为以下两个方面:一方面，奖励绩效表现好的公务员，并鼓励其继续提升绩效水平;处理不佳绩效，通过面谈等方式帮助公务员找出绩效不佳的原因，并鼓励其改善绩效水平;另一方面，通过公务员绩效评估结果的反馈与沟通，使之成为公务员晋升、离职、退休、薪酬调整、培训等工作的依据。

因此，在运用公务员绩效评估结果时，应尽量使其成为促进公务员提升绩效水平的依据，发挥绩效评估结果的正面作用。避免过多地使用降薪、降职、离任等手段影响公务员的工作热情和积极性，避免其对绩效评估产生抗拒心理。

第五，政府高层的关注和重视。美国公务员绩效评估的实践证明，政府高层对公务员绩效评估的关注与支持，是公务员绩效评估能够持续、有效进行的重要保障。在美国政府再造的过程中，政府高层将绩效评估作为推动政府改革的关键举措(美国的《政府绩效与结果法案》、 《戈尔报告》就是在总统克林顿与副总统戈尔的推动和参与下颁布的)。从本质上来看，政府高层对公务员绩效的关注与支持，正是政府治理理念和治理方式转变的体现，也反映出一国行政管理体制改革的方向与趋势。当前，我国正值行政体制改革关键时期，完善公务员绩效评估制度对于完善公务员管理制度、推进公务员队伍建设，进而推动改革深化起着不可替代的关键作用。因此，各级政府应对公务员绩效评估制度的建立和完善给予足够的关注和重视，将公务员绩效评估与政府部门的长远发展相结合，发挥公务员绩效评估重要作用，助力行政体制改革深化。