港口项目船舶溢油环境风险评价存在的问题及对策建议

2013-04-11林志兰

海洋开发与管理 2013年7期

关键词：溢油环境影响港口

林志兰,黄宁

(1.国家海洋局第三海洋研究所厦门 361005;2.集美大学生物工程学院厦门 361021)

港口项目船舶溢油环境风险评价存在的问题及对策建议

林志兰1,黄宁2

(1.国家海洋局第三海洋研究所厦门 361005;2.集美大学生物工程学院厦门 361021)

船舶溢油环境风险评价是港口项目环境影响评价的重点之一。文章针对目前港口项目船舶溢油环境风险评价中面临的多头管理、评价范围不统一以及应急设备的配置难落实和有效性差的问题,从分清管理职责、统一评价范围以及创新溢油应急设备管理模式3个方面提出解决的对策和建议,以期更好地发挥港口项目船舶溢油环境风险评价的作用。

港口项目;船舶溢油;环境风险评价;问题;对策建议

随着海运行业的蓬勃发展,海上运输量的增长、船舶大型化以及船舶通航密度的增加,潜在的船舶溢油风险给港口海域环境带来了新的压力,引起国际、国内社会的广泛关注。为预防和减轻船舶污染海洋环境,我国自1982年后陆续出台及修订了诸多的法律法规,环境影响评价可以对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施,进行跟踪监测的方法与制度,是目前港口污染控制的重要手段之一。

船舶溢油事故是所有港口项目均存在的环境风险,其风险评价是港口项目环境影响评价文件编制和审核的重点之一。1997年原交通部发布《港口建设项目环境影响评价规范》首次明确港口项目应开展事故风险污染分析,并对事故风险污染分析方法和评价深度提出要求; 2004年原国家环境保护总局发布的《建设项目环境风险评价技术导则》对建设项目风险评价程序和影响计算方法进行规范和指导;2011年7月交通运输部修订后的《港口建设项目环境影响评价规范》对港口建设项目的环境风险评价内容、范围、识别、源项分析、预测以及防范措施进一步细化;2011年9月海事局为规范防治船舶污染海洋环境能力专项验收工作印发了《船舶污染海域环境风险评价技术规范 (试行)》。从以上可以看出,港口项目船舶溢油环境风险已引起各相关管理部门的高度重视,但多部门管理和各部门规范导则要求的不同,导致实际评价工作中面临一些问题,本研究拟在剖析这些问题的基础上,提出相应的解决对策与建议。

1 港口项目船舶溢油环境风险评价存在的问题

1.1 多头管理,标准不统一

根据《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》和《建设项目环境保护管理条例》规定,港口项目为海岸工程,其环境影响评价文件报环境保护主管部门审批过程中,还需经过交通主管部门预审、海洋行政主管部门审核并签署意见,以及征求海事、渔业主管部门和军队环境保护部门的意见。由于管理角度和所依据的规范导则不同,不同管理部门和专家要求往往不一致,有些意见甚至相反,导致在环境影响报告书编制过程中编制单位为了能通过各部门审查,经常只能报哪个管理部门审查就按哪个部门的审查意见修改,一书多稿,重复修改。此外,根据2011年《防治船舶污染海洋环境能力专项验收实施细则》,建设单位应当在工程可行性研究阶段,向海事管理机构提交船舶污染海洋环境风险评估报告。因此,目前除了项目环境影响评价文件外,港口建设项目还需编制船舶污染海洋环境风险评估报告;而以上两份文件中的船舶溢油环境风险评价内容大致相同,但由于编制单位和管理部门不同,评价深度和管理要求往往不一致,两者到底“谁”前 “谁”后?以哪个文件为准?这些问题直接关系到船舶溢油环境风险防范措施的建设与验收标准等方面。

1.2 评价范围不统一

评价范围的界定是港口项目船舶溢油环境风险评价的基础和前提。1997年发布《港口建设项目环境影响评价规范》规定风险分析范围包括码头、锚地和库区,2011年修订后《港口建设项目环境影响评价规范》规定港口建设项目评价的水域范围应包括港池和配套建设的航道和锚地,以及与上述水域相邻的环境保护目标。2011年发布的《船舶污染海洋环境风险评价技术规范》规定建设项目的风险评价的地域范围为码头前沿水域、船舶进出港航道、锚地及船舶污染事故可能会影响到的其他水域。

针对以上评价范围不统一的问题,目前各环评单位、专家及管理部门存在不同看法,主要意见可归为两类:① 认为港口根据责任和权利对等的原则,港口主要应对自己生产活动范围内出现的事故负责;在装卸期间由于管道断裂、阀门破损等发生的溢油,才是港口溢油风险的主要关注对象;船舶在码头泊位以外发生溢油港口企业不应负主要责任[1];因此,船舶溢油环境风险评价范围应界定在港口项目范围内,包括港池、回旋水域以及项目专用进港的航道。② 认为由于项目的建设,客观上增加了所在港区的通航密度,造成了船舶相撞几率增加,因此,除了考虑港口项目范围内的风险外,还应评价船舶在航道、锚地等风险事故造成的影响。不同意见的存在,导致港口项目环境风险评价范围难以把握,对评价结果造成影响。

1.3 溢油应急设备配备难以落实、有效性差

落实溢油应急设备是防范环境风险的重要措施。2009年修订的《港口码头溢油应急设备配备要求》的适用范围在原有的装卸油类的港口、码头及装卸站基础上增加了包括装卸散杂货、集装箱的码头 (泊位)以及从事船舶修造、拆解的单位等,进一步强化了各类码头的风险管理要求。但由于存在上述两方面的原因,导致溢油应急设备配置却难以真正落实。例如,管理部门要求不一样导致环境保护竣工验收和防治船舶污染海洋环境能力专项验收标准无法统一;评价范围若扩散到航道和锚地,风险事故的溢油量就可能变大,溢油应急设置配备要求也随之增高。此外,目前采用单独建设、单独管理的模式所建设的溢油应急能力将分散在不同的单位和不同地点,很难形成规模以应对重大溢油事故的发生[2],加上非专业管理,造成应急设备老化、应急情况下可能不会使用或是无法使用,造成资源的闲置和投资浪费,无法发挥应有的应急作用。

2 解决对策与建议

2.1 分清职责、明确要求

根据《中华人民共和国海洋环境保护法》和《防治船舶污染海洋环境管理条例》,港口项目船舶溢油环境风险主要涉及3个部门:环境保护行政主管部门负责海岸工程建设项目对海洋污染损害的环境保护工作;交通运输主管部门主管所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海域环境防治工作;海事管理机构负责防治船舶及有关作业活动污染海洋环境的监督管理。为避免多头管理造成职责不清的问题,基于各管理部门的基本职责,从专业管理角度出发,建议如下。

(1)建设单位在委托有相应资质单位编制环境影响评价文件的同时,应委托有相应资质单位编制船舶污染海洋环境风险评估报告。

(2)海事管理机构对船舶污染海洋环境风险全权负责,船舶污染海洋环境风险评估报告为船舶污染海洋环境风险评价的专业权威报告,是船舶污染海洋环境风险防范措施的建设和验收的唯一标准。

(3)交通运输主管部门和环境保护主管部门在受理环境影响评价文件时可要求建设单位提交经海事管理机构批复的船舶污染海洋环境风险评估报告,对于船舶污染海洋环境风险评价不再进行审查。

2.2 统一评价范围

港口船舶溢油环境风险事故多发地带主要集中在下列海域:一是进出港航道;二是码头及前沿水域;三是锚地[3]。船舶从锚地停泊—取得靠泊指令—引航船引航—由拖轮拖拽顶靠到达码头前沿等一系列过程中,防止船舶污染海域环境的主管机关是中华人民共和国港务监督,归交通运输部海事局管理,港口并不具备相关管理权限[1]。因此,建议如下。

(1)港口码头船舶溢油环境风险评价重点关注码头装卸过程和项目专用航道上发生的环境风险。

(2)港区进出航道、锚地等公共区域船舶溢油环境风险评价列入航道项目环境风险评价范畴。

(3)基于 “谁污染、谁付费”的污者自负原则,航道项目船舶溢油风险应急防范费用由港区所有码头项目分摊。

2.3 溢油应急设备管理模式创新

在分清管理职责,明确评价范围前提下,本着统一规划、合理布局、整合资源、专业管理的原则,创新溢油应急设备管理模式。建议如下。

(1)港口项目除了配置必要的溢油阻拦设备 (如围油栏、吸油材料等)外,其他溢油回收、分散设备的配置同航道项目应急设置采用集中交费,统一分区配置和专业管理的模式。

(2)各港口项目应缴纳的公共溢油应急设备费用可以根据码头运输物品的危险属性以及项目建成后对整个港区吞吐量的贡献率来综合确定。

(3)除政府和企业外,积极鼓励社会第三方投资,建立多元化的应急力量。美国在溢油反应的清除和防污管理工作中,通过市场化和商业化的运作解决溢油清洁的生存问题[4],我国也可以参考这种方式。