绿色气候基金基于特别提款权的融资构想评析

李宗录

（山东科技大学 文法学院，山东 青岛 266590）

一、绿色气候基金融资承诺及争议问题

绿色气候基金（Green Climate Fund），自2009年哥本哈根气候大会提出，并经2010年墨西哥坎昆会议谈判，到2011年末南非德班气候大会启动此基金的运作，已经有3年时间。虽然绿色气候基金已经宣布启动，但由于其操作细节并没有达成一致意见，其中融资问题是绿色气候基金的核心问题，也是以上3次世界气候大会讨论的热点问题之一。根据以上3次气候大会协议和商谈内容，发达国家应当兑现绿色气候基金融资方面的共同承诺，即在2010—2012年期间，每年提供300亿美元作为基金的快速启动资金，2013—2020年期间，每年需要提供1000亿美元的长期资金，以帮助发展中国家应对气候变化。由于2012年之前的快速启动资金的融资期限马上截止，而300亿美元的融资承诺却没有兑现，因而对快速启动资金兑现的讨论，由于时间限制，目前来看意义不大。然而，2013—2020年期间每年1000亿美元的长期资金从哪里来，应当选择或者采取怎样的融资机制，这是一个亟待研究和解决的问题。因而绿色气候基金长期融资问题，不仅是2012年之后气候大会进一步商谈的重要内容，也会成为学术研究的热点问题。

目前绿色气候基金融资问题存在3个争议较大的问题：（1）融资承诺中“新的和额外的”资金，是否只能是来自发达国家政府的公共财政资金？在这一点上，发展中国家普遍要求绿色气候基金，应该属于来自发达国家公共财政的“新的和额外的”资金，但发达国家提出要将“海外发展援助金”、金融交易税、国际海运航运税以及私人部门碳关税等统统纳入气候基金①。（2）哪些国家应当出资，各个国家出资的负担分摊比例如何确定？（3）是否可以由世界银行统一管理基金？为了确保绿色气候基金的持续融资能力和快速支付效率，坎昆协议委托世界银行将监管基金3年，但受到不少反世界银行人士的抗议，他们认为世界银行只是一个以华盛顿为中心的放债机构。透过这3个争议的问题，可以看出绿色气候基金融资至少需要解决两个方面的问题：一个是绿色气候基金如何实现融资承诺或者融资目标的问题；一个是如何对所争议的问题作出合理回答的问题。前一个是融资机制和技术问题，后一个则是合法性或者正当性问题。

由于绿色气候基金要求提供应对气候变化挑战所需的巨额资金，发展中国家显然不具备采取措施应对气候变化所需的资金，而发达国家在应对全球金融危机过程中也担负了巨额债务，给许多国家带来了财政可持续性问题。在这种现实状况下，需要创造性思维以创新的方式获得资金来源。其实，绿色气候基金的融资问题，早在哥本哈根大会（COP15）之后，就有个人和组织提出一些设计构想，其中最具创新性的方案是基于特别提款权提出的融资构想，而这一融资构想同样需要对其所面临的技术可行性和正当性问题的质疑作出回应。

二、绿色气候基金基于特别提款权融资构想的阐释

特别提款权（Special Drawing Rights,简称SDR），是国际货币基金组织（IMF）于1969年创造的一种用于补充成员国官方储备的国际储备资产。特别提款权的价值根据由4种主要国际货币（美元、英镑、欧元和日元）构成的篮子确定，可以用特别提款权交换，可自由使用的货币。特别提款权不是货币，也不是对基金组织的债权，而是对基金组织成员国的可自由使用的货币的潜在求偿权。特别提款权的持有者可以通过两种方式以其持有的特别提款权换取这些货币：一是通过成员国之间的自愿交换安排，二是基金组织指定对外状况强健的成员国，以可自由使用的货币从对外状况薄弱的成员国购买特别提款权。在2009年8月28日生效的特别提款权普遍分配和2009年9月9日生效的特别分配后，特别提款权的数额从214亿特别提款权增加到2040亿特别提款权（按2010年8月31日汇率折算约相当于3080亿美元）②。

（一）三种基于特别提款权的融资构想

迄今为止，基于特别提款权构想的绿色气候基金融资机制主要有3种：（1）2009年乔治索罗斯（美国投资家）建议发达国家从2009年分配到的SDR份额中拿出价值1000亿美元的SDR作为绿色气候基金的资本金，直接支付给发展中国家。（2）行动援助组织（ActionAid）建议发达国家在联合国气候变化框架公约（UNFCCC）授权之下，将2009年分配到的SDR转换为货币现金转让给绿色气候基金，基金再基于创建治理规则将资金赠予发展中国家③。这两种融资构想都是将SDR直接或者变现后支付给发展中国家，因而不易实现绿色气候基金长期稳定的大规模融资的需要，可行性不足以令人信赖，因而下文不再展开阐述。（3）2010年3月国际货币基金组织职员报告（下文用“国际货币基金组织”或者“IMF”指代）建议利用由发达国家注入的以储备资本（主要是SDR）的形式作为绿色气候基金的初始资本，并以这些初始资本为基础在全球资本市场发行低成本的“绿色证券”，吸引私人资本和官方投资者投资于这些“绿色证券”，以起到大规模融资的“杠杆效应”。由于国际货币基金职员报告中提出的绿色气候基金融资机制构想考虑到了长期融资的规划设计，其在技术上具有可行性，因而下文重点围绕此融资构想进行阐述和检讨。

（二）国际货币基金组织基于特别提款权融资构想的设计路径

首先，需要确定绿色气候基金的储备资本。为了吸引私人资金进入全球资本市场，绿色气候基金需要对它的投资者提供安全保证。一种可行的方法是将发达国家的公共资金以储备资本的方式注入而实现资本化，作为交换，捐助国将获得基金中的股权。绿色气候基金的储备资本主要由两大部分组成：（1）2009年发达国家所接受的总额相当于1760亿美元特别提款权的配额；（2）发达国家捐助国政府提供的财政补贴资源。

将2009年发达国家所接受的总额相当于1760亿美元特别提款权的配额作为这一目的的储备资本，基于这种选择方式，捐助国能够在绿色气候基金中按照国际货币基金组织（IMF）中的出资配额扩大其股权，IMF出资配额因此成为在绿色气候基金中捐助国之间援助资金负担分摊的钥匙。如果绿色气候基金股权能够被构造而具有储备资本属性的话，大多数捐助国会发现这个方案很容易接受，因为这个交易纯粹就是储备资本的交换。这一交易对捐助国来说，不需要额外付出预算成本。

另外，绿色气候基金的关键作用在于它能够很快地调动资源，为基金的长期来源提供桥梁。由于绿色气候基金需要的很多资金最终由发达国家提供，并作为向发展中国家拨付的授予资金或者高度优惠贷款资金，因此，绿色气候基金也需要调动各捐助国的补贴资源，这就要求捐助国政府获得和转移新的财政来源。但是，捐助国可能发现制定预算转移以提供所需的补贴资源（公共资金）是比较困难的，尤其是在全球金融危机情况下。为此目的，应当允许捐助国来自碳税和扩大的碳交易方案获得这些新的财政来源，其中因碳交易获得的财政收入是通过政府公开拍卖预留的部分碳排放权配额获得的。这部分的财政补贴资源每年大约600亿美元④。

其次，一旦资本基础得以建立，绿色气候基金就可以发行高评级的（因此是低成本的）绿色证券，这种绿色证券可以卖给私人投资者，也可以卖给官方持有人（例如主权财富基金）。作为此种行动的效果，绿色气候基金可以调动多倍于所捐助的公共资本。当基金处于稳定状态后，绿色气候基金将把证券发行进程与补贴资源结合起来，利用证券和补贴资源为发展中国家适应气候活动提供授予资金和为减缓气候活动提供优惠贷款。为了更细致的技术操作，应当决定为了实现这个目标每年所需的最小资本额，国际货币基金组织通过计算，认为股权捐助大约每年需要1000亿美元。为此目标，绿色气候基金每年将发行400亿美元的绿色证券，这部分资金将作为优惠贷款资源拨付给进行减缓气候活动的发展中国家；基金每年将财政补贴资源600亿美元，作为授予资金拨付给需要适应气候变化活动的发展中国家。为了达到坎昆协议中构想规模的资金，基金需要在30年内发行大约1万亿美元的绿色证券，而基金股权也需要同样的捐助数量，以保证绿色证券持有人权利的安全。

再次，绿色气候基金将把发展中国家的资金需求通过世界银行呈交给SDR基金，为了确保可动用资金拨付的公平性，世界银行将对气候变化的资金请求进行详细统计，然后上传给基金管理委员会以形成决议予以拨付⑤。这将有助于确保基金的拨付，既根据实际需要又符合缔约方大会建立的国际社会原则。这些评估程序将被公开以提升基金本身运作的透明度。基金管理委员会将基于银行自身作出的资金请求的统计和其他可获得的相关信息作出最终决议。随着基金管理委员会的批准，资金将通过世界银行执行单位予以拨付，世界银行执行单位也会对基金进行监督和评估。为了使基金的获取与对基金的监督尽量合理，世界银行将与IMF建立一个共同执行单位或者特别工作小组，以监督SDR拨付的公平、合理和透明。以IMF的建议，在国际融资市场发行绿色证券，世界银行的介入可能使得高评级的融资工具对私人投资人更具吸引力。实践证明，世界银行在调动私人资源的能力方面的确有相当大的优势。这意味着，世界银行对基于SDR的融资运作具有许多协同增效效应。

（三）国际货币基金组织融资构想方案的优势

第一，通过将发达国家捐助的SDR作为基金股权架构为储备资本，依此为基础每年有计划地发行绿色证券，并与发达国家的财政补贴资源相结合的融资方式，会较快地获得大规模的资金来源，并使得融资机制更为可靠，这意味着发展中国家不必担心资金因为一个特别项目而枯竭，这会促进发展中国家更可能将捐助资金投资在长期的适应和减缓项目上。

第二，这种融资构想较易区分出哪些捐助属于“新的和额外的”资金来源。由发达国家捐助资金的一个核心问题是，难以判断资金来源是否“新的和额外的”。由于没有一个国际气候资金登记工具跟踪全部承诺的资金捐助，因此很难评价哪些是新的和额外的，但是，利用SDR将会从一开始就会界定资金的来源属性。

第三，这种融资构想能够确定哪些国家应当出资以及各个国家出资的负担分摊比例。如前所述，国际货币基金组织的建议是以现存的IMF配额分配SDR，IMF出资配额因此成为绿色气候基金中各捐助国之间援助资金负担分摊的钥匙。按照这种标准，各工业化国家都负有出资的义务，例如，IMF将要求美国支付近18%的绿色气候资金，法国、英国、德国各4%—5%的负担分摊份额⑥。

第四，按照国际货币基金组织职员报告的融资构想，世界银行只是在证券发行、资金拨付、资金请求的统计和其他可获得的相关信息的搜集方面参与工作，并不能替代缔约国大会之下的绿色气候基金管理委员会作出决议。相反，世界银行对信息的提供和评估程序的参与，是为了基金管理委员会形成公平、合理和透明的决议提供帮助。也就是说，绿色气候基金管理委员会，将基于世界银行作出的资金请求的统计和其他可获得的相关信息作出最终决议，随着基金管理委员会的批准，资金将通过世界银行执行单位予以拨付。

三、IMF基于特别提款权融资构想面临的质疑及正当性评述

自国际货币基金组织职员报告提出基于特别提款权的融资构想后，有支持者也有质疑者，质疑者既有发达国家成员也有发展中国家成员。质疑主要不是来自对该融资构想的技术可行性方面，而是主要来自该融资构想是否具有政治和合法的正当性方面。具体而言，有以下几个方面：

质疑一：利用SDR（或者其他储备资本）作为基金发行绿色证券的方式，则私人资金流将作为全球气候资金承诺的一部分，那么重要的问题是，这些资金流是否被计入“新的和额外的”的资金。有人认为，如果包含着私人资金流的话，则会冲淡由发达国家提供公共资金的承诺，因为大多数的公共资金会通过“杠杆效应”使私人投资多倍于最初的公共资金的数额。这就产生了一个问题：“新的和额外的”资金，应当如何界定？通过“杠杆效应”获得的私人投资，是否可计入一个国家的气候资金捐助？简而言之，这一质疑包含的问题是：以特别提款权为储备资本发行绿色证券获得的资金，能否算作“新的和额外的”资金捐助？如果不能算作“新的和额外的”资金捐助，则该融资构想的正当性何在？

此质疑主要来自于发展中国家，引发此质疑的原因在于按照《联合国气候框架公约》的规定，发达国家的供资义务属于公约法律约束，因而发展中国家坚持由发达国家缔约方提供新的、额外的、充足的、可预期的、可持续的公共资金支持绿色气候基金，以保障公约全面、有效、持续的实施⑦。发出此质疑的发展中国家认为，绿色气候基金应当全部由发达国家拨付的公共财政资金构成才具有正当性，也就是说，绿色气候基金每年1000亿美元的资金应当全部由公共财政捐助构成。然而，这种质疑在笔者看来有失偏颇，也就是说，此种质疑对基于特别提款权的融资构想的正当性存在不全面的理解。笔者认为应当从以下几个方面具体理解该融资构想的正当性问题：

（1）应当将绿色气候基金融资的正当性问题与发达缔约方供资义务的正当性分别对待，二者不宜等同。根据《联合国气候框架公约》的规定，发达缔约方提供“新的和额外的”公共资金是公约义务，这是非常明确的，但是不能就此认为绿色气候基金的资金构成全部来源于发达国家的公共资金。由于坎昆协议是哥本哈根协议的继续，二者在内容上具有承启性，因而考察哥本哈根协议有助于进一步理解坎昆协议的规定。哥本哈根协议第8条说明，长期融资任务要求发达国家承诺至2020年前每年筹集1000亿美元，用于发展中国家的减排需要，这笔资金的来源可以包括政府出资、民间集资、双边和多边筹措以及可替代的其他融资来源。从这些表达中可以看出，全新的绿色气候基金并非是单一的公共政府财政拨付，可以包括各种资源或者其他融资来源。之所以这样规定，是因为国际社会已经一致认识到人类应对气候变化挑战的时间紧迫性和规模空前的融资任务的艰巨性。要求发达国家提供纯粹的公共财政预算将是不现实的，否则绿色气候基金的创建也将会是一个不可完成的任务。

（2）国际货币基金组织提出的基于特别提款权融资构想中，绿色气候基金的资金构成并非单纯地来自基于特别提款权发行的绿色证券，还包括来自碳税和碳交易方面的公共财政资金。就单纯基于特别提款权发行的绿色证券的资金性质来看，发达国家向绿色气候基金捐助的特别提款权本身并非来自发达国家的公共资金，这是确定无疑的，它只是作为发行绿色证券的储备资本，以保证投资者的投资安全，在因绿色证券的运作损害投资者利益时，绿色气候基金保留以特别提款权向捐助国求偿“篮子货币”的权利（货币求偿权），以发挥特别提款权的固有功能，具有间接的公共资金的性质。但是，即使如此，发达国家特别提款权的捐助并非直接的公共财政资金的捐助，因而就不宜定性为“新的和额外的”资金捐助。然而，需要特别提醒的是，来源于绿色证券的资金只有400亿美元/每年，而来源于碳税和碳交易的公共资金却占600亿美元/每年，这一部分是属于“新的和额外的”资金捐助。

（3）从坎昆协议的阐述来看，没有对“新的和额外的”资金捐助作出细节描述，但鼓励多种融资方式和渠道的开拓，以实现快速融资和大规模长期融资的目标。坎昆协议中的融资承诺在于要求发达国家每年“筹集”巨额资金，笔者认为，对“筹集”含义的理解首先需要抛开政治立场的争议。“筹集”应当是为了基金本身的资金需要，其本质在于强调“筹集”的资金最终应当归基金本身拥有并支配，而可以采取多种筹集的手段。从SDR融资架构来看，SDR归基金拥有而作为储备资本，并将发行的绿色证券所得也归基金支配。发达国家虽获得了股权但并不能支配基金，因为基金的投票权并不以股权的多少设定。因而这种架构既有利于基金发展又有利于发达国家筹集资金以实现融资承诺。正如坎昆协议中阐明的，绿色气候基金的架构应当确保有效调动各种资源，以满足长期大规模资金的筹集需要，并使这笔钱的利用获得最大回报⑧。

综合以上分析，结合哥本哈根协议，笔者主张，绿色气候基金中必须具有直接来自发达国家的较大比重的公共财政的“新的和额外的”资金作为支撑，这是绿色气候基金融资具备正当性的基础。但是，这不能成为绿色气候基金不能吸收私人资本加入的理由，当占一定比例的私人资本流入绿色气候基金后，这些资本在权利构架上应当完全归属绿色气候基金本身拥有和支配，此时“筹集”的私人资本作为绿色气候基金的融资也就具有了正当性。以此为标准，对照国际货币基金组织提出的基于特别提款权的融资构想，应当是具备正当性的。

质疑二：将SDR注入绿色气候基金中作为储备资本发行证券而换得基金股权，发展中国家担心会导致“一美元对应一个投票权”的决策结构的情况出现。实际上，这种担心是没有必要的。在坎昆协议中，基金管理委员会由相同数量的发达国家和发展中国家的代表组成，每个组成成员都享有平等的投票权，委员会成员资格的取得和投票权并不以股权标准分配，这已经是各缔约国的共识。有的发达国家认为这个方案不透明，它造成对捐助国不公平的责任。其实，为了保证对捐助国的公平责任，这种融资构想较为全面地考虑了捐助国在基金中的资产负担分摊方式和责任分配，其清晰的治理架构和所有权架构以及合适的保护设计，都是为了这个基金资源的有效运行。因而，绿色气候基金所创设的责任不透明的理由是不存在的。

质疑三：绿色气候基金以发行绿色证券的方式引发融资的杠杆效应，假设由于绿色证券的高评级和低成本，吸引了私人投资和主权财富基金的官方投资者，那么，这种大规模的气候融资需求会不会进一步使已经脆弱的全球融资市场恶化或者引发进一步的通货膨胀？出于对目前世界经济发展状况的顾虑，这种担心是可以理解的。但是，依据国际货币基金组织职员报告的构想设计，基金每年发行的绿色证券是400亿美元，而世界GDP大约是60万亿美元，注入绿色证券的资金每年还不到世界GDP的千分之一，因而导致通货膨胀的担心是没有必要的⑨。

四、我国政府的立场与该融资构想的未来

2011年包括中国在内的13个发展中国家提交的《关于绿色气候基金建立操作细节》报告中，对绿色气候基金的融资问题提出了一些基本观点：（1）绿色气候基金在资金来源运作模式上，财政捐助应主要是以赠款的形式，以及在一定程度上提供的优惠贷款，只有此赠款以及优惠贷款才可以被计算为新的和额外的资金；（2）发达国家中的私营部门可以鼓励作出补充性的捐款和捐赠；（3）这种捐款不得包括在碳交易中公司支付的碳抵消。

以上三个基本观点，表达了中国政府对待绿色气候基金融资的基本立场：一方面，只有发达国家的公共财政资金的捐助才能算作“新的和额外的”的资金；另一方面，并不排斥发达国家私营资金捐助绿色气候基金，但是这种私营资金的捐助不得包括碳交易中私营公司支付的碳抵消，而且私营资金的捐助只能在绿色气候基金的资金捐助中占较小的比例，因而应是补充性的。不过，绿色气候基金的资金无论是来自公共财政资金还是私营资金，都应是捐助的资金，这实质上排除了私营资金通过市场运作方式进入绿色气候基金的可能。

国际货币基金组织提出的基于特别提款权的融资构想，与以上中国政府在绿色气候基金融资方面的立场或基本观点并不一致。基于特别提款权的融资构想，除了包含来自发达国家碳税或碳交易的财政收益之外，还包含着将发达国家捐助的特别提款权，作为储备资本向私营部门发行的绿色证券而获得的资金。私营资金通过购买绿色证券而进入绿色气候基金应属于市场运作的方式，尽管发行绿色证券是以特别提款权作为储备资本为基础。包括中国在内的13个发展中国家在《关于绿色气候基金建立操作细节》报告中，虽然支持私营公司以碳交易收入捐助基金，但是这种捐助不得包括在碳交易中公司支付的碳抵消，只能是通过实际出售自有剩余碳排放权配额而获得的收入，这些收入只能无偿地捐助于绿色气候基金，体现的是私营公司的社会责任，并为所在的发达国家为实现对绿色气候基金的融资承诺提供帮助。

虽然，不可否认的是，重视社会责任的私营公司的确存在，但是如果没有政府赋予其他优惠政策的话，这种资金捐助的行为是不可预期的。即便如此，这些无偿的捐助也只能是补充性的，不能占主要部分，也不属于发达国家新的和额外的资金捐助。发展中国家此主张的目的在于遏制发达国家借助私营公司的捐助，逃避国家应当负有的联合国气候变化框架公约中的资金义务。但是，不容忽视的是，如果固守公约规则，不但会与绿色气候基金创建的目的有悖，而且无疑会阻碍绿色气候基金的实际运作和持续发展。

从缔约国大会之下的全球气候基金（GEF）的融资结构和经验教训来看，由于GEF不鼓励私营部门及其资金的参与，这使得其缺乏灵活的市场融资机制，GEF特别对那些需要降低长期成本的气候友好技术的资助显示出令人失望的绩效。这就意味着GEF自有资金本身并不能直接满足所支持项目的成本需要，需要其他资金来源的配合。这也是国际社会急需在GEF之外重新创建一个全新的应对气候变化挑战的气候基金的原因，从而摆脱GEF规则的桎梏，寄望于绿色气候基金的蓬勃发展。再如，随着内生技术的广泛应用，CDM（清洁发展双边机制）所能推动的技术转让也越来越有限，这与双边机制所能提供的非常有限的资金支持是直接相关的。我国的CDM技术转让效果评估显示，通过CDM项目合作转入我国的先进技术非常有限。

笔者认为，国际货币基金组织基于SDR的融资构想，其创新性的核心要素在于将发达国家巨额SDR配额，作为绿色气候基金初始储备资产并予以资本化，这一方面使发达国家在处于经济危机状况下，不至于因为国内公共财政预算的压力而使坎昆协议中的融资承诺不能兑现，另一方面也能够实现绿色气候基金的三个创建目的：第一，创造一个协调、承诺和负担分摊的机制，以通过发达国家的捐助实现对发展中国家适应和减缓气候变化的需求；第二，大规模地调动融资资源以与坎昆协议相适应，并通过官方资本引发私人融资的杠杆效应；第三，开通发达国家向发展中国家授予和贷款的渠道，同时发展基金长期收益的来源。虽然，基于SDR的融资构想还会有其他质疑存在，尤其是来自政治因素的质疑，但是综合权衡多方面因素，基于SDR的融资构想不失为目前具有可行性的融资设计。

注释：

①参见Farrukh Iqbal khan,The Green Climate Fund：What needs to be done for Durban（COP 17）,Oxford Energy and Environment Brief,February 2011.

②参见IMF：Special Drawing Right（SDR）Allocations,http：//www.im f.org/external/np/exr/faq/sdrallocfaqs.htm（Last Updated：February 11,2010）.

③参见Actionaid,Equitable Adaptation Finance：The Case for an Enhanced Funding Mechanism Under the UN Framework Convention on Climate Change（September 2009）.

④参见Hugh Bredenkamp and Catherine Pattillo,IMF Staff Position Note：Financing the Response to Climate Change,P8-11 March 25,2010.

⑤参见Farah Faisal Thaler and Svanhildur Thorvaldsdottir：Special Drawing Rights for Climate Change Financing：Examining the Governance Challenge,p3.

⑥参见 von Liane Schalatek，A Useful Burden-Sharing Approach?The IMF’s“Green Fund”Proposal（26.March 2010）.

⑦参见《哥本哈根气候峰会核心议题之资金谈判》，《中国财政》，2010年第2期。

⑧ 参 见 Jake Schmidt：How COP16 Agreements Lay Foundation for Further Action,,Published December 13,2010.

⑨参见《低碳技术转让面临的挑战与机遇》，华中科技大学学报（社会科学版），2010年第4期。