经营性土地储备规划体系构建——以上海市为例

郭忠诚

（上海市地质调查研究院，上海 200072）

经营性土地储备规划体系构建
——以上海市为例

郭忠诚

（上海市地质调查研究院，上海 200072）

构建经营性土地储备规划体系对于保障土地市场供应、完善土地供地机制，落实土地宏观调控，促进转型发展具有重要意义。本文在分析土地储备规划对象、范围和目标内涵基础上，探讨经营性土地储备规划的体系构建，并以上海为例阐述其实施意义。

经营性土地储备；土地规划；体系构建

doi∶10.3969/j.issn.2095-1329.2013.01.016

1996年，上海成立了中国内地第一个土地储备机构——上海市土地发展中心，在全国率先开展了城市土地储备制度的探索和实践，至2004年8月《上海市土地储备办法》的正式施行，逐步形成了市场主导型的上海土地储备模式[1]。上海土地储备机构积极开展存量土地和增量土地储备，在增强政府宏观调控能力、保护耕地、优化城市土地资源配置，盘活存量土地资产，增加财政收入，筹集城市建设资金和市政工程的实施、居住基地建设等方面发挥了巨大作用。由于没有先例和规程可循，土地储备的实践工作也暴露出一般新生事物所共有的问题：一是土地储备的运作过程中存在项目选址定点的随意性；二是储备工作围绕一个个零散的项目转，纯粹以需求确定土地的储备和供应，具有较大的盲目性；三是土地储备缺少科学规划，对土地储备规划编制的对象、范畴及内容体系尚不清晰[2]。

虽然上海、南京、广州等经济发达城市进行了土地储备规划的编制实践，但较少有关于土地储备规划的理论研究。仅有的土地储备规划研究主要针对于土地储备规划编制方法[3～5]、土地储备规划风险[6]、土地储备规划与其他规划的关系[7]等方面进行了分析，但对于土地储备规划的内容体系缺乏应有的重视，从而制约了土地储备规划的科学性，也降低了土地储备规划的实践操作性。

自2002年启动土地利用总体规划修编至2009年规划成果正式报批，上海市的经济社会发展的环境已经发生了巨大变化。因此，加强土地储备规划内容体系建设，有利于实现土地储备规划目标和战略；能够更好地为土地储备规模、储备时序及空间分布等方面的研究提供依据，为制定土地储备计划和落实土地储备方案奠定基础；对于加强政府对土地市场调控能力，促进上海市土地利用总体规划和城市总体规划有序实施，优化经营性用地项目土地储备管理流程，也具有重要意义。

1 经营性土地储备规划的对象

（1）按用地性质分类

我国有关的法律法规和政府文件没有对经营性土地进行定义，也没有具体规定土地储备的对象范围。2002年国土资源部的11号令《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》中规定：“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌的方式出让。”由此，商业、旅游、娱乐和商品住宅等用地应属于经营性用地。目前城市规划所采用的城市建设用地分类标准为《城市用地分类及规划建设用地标准》（GBJ137-90），经营性土地是以营利与否来对用地进行分类。为了便于和城市规划相结合，考虑到上海市的实际情况，按照用地性质分，经营性土地储备规划的对象主要为商业、旅游、娱乐、金融、服务业、商品房六类经营性项目用地。

（2）按土地利用状态分类

规划对象按照土地利用状态分为增量土地储备和存量土地储备。其中增量储备用地指现状为非城市建设用地，规划为经营性的城市建设用地；存量储备用地指现状已经是城市建设用地，规划将其进行改造或改变用地性质并公开挂牌出让的经营性建设用地。

（3）其他界定

此外，还可以结合各城市土地储备工作的实际情况，确定规划对象。譬如土地储备工作将占地较大的物流园区列入储备对象，那么在编制经营性土地储备规划时可以将“物流用地”列入规划对象。

2 经营性土地储备规划的范围

从土地储备的定义来看，土地储备规划的范围主要是城市土地。《中华人民共和国宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。《中华人民共和国土地管理法》第二条规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。因此，在城市规划区范围内，因国家建设和城市发展需要征用的农村集体所有的土地也应该包括在土地储备规划范围之内。借鉴已有的规划，上海市于2001年编制了《上海市中长期土地储备规划和轨道交通土地储备规划》，明确规划范围为上海市区范围；从广州、武汉、南京等城市编制的土地储备规划来看，都将规划范围定位为全市域，同时根据未来城市的发展定位，确定规划的重点范围。因此可将土地储备规划的范围的定位为整个市域，同时又要有所侧重，确保城市重点发展区域。

对于规划的范围可根据以下原则加以确定：一是符合“两规”的原则，即以上海市土地利用总体规划和城市总体规划的空间发展战略为依据，结合上海市国民经济和社会发展现状及战略规划，结合重大工程、重点项目、重点地区实施土地储备，协同推进城市发展战略的实施。二是确保重点的原则，即经营性土地储备规划应当确保重点发展区域的土地储备，确保重点发展领域和事项用地。三是上下协调的原则，即土地储备规划应当充分发挥区县的作用，通过“自下而上”的反馈作用于全市的储备规划，同时，全市的储备规划指导全局，对各区县进行指导、汇总、统筹和平衡，将“自下而上”同“自上而下”有机结合起来。

具体来看，上海市经营性土地储备规划的范围既应该包括《土地储备管理办法》（国土资发[2007]277号）中对土地储备的范围，即：（1）依法收回的国有土地；（2）征购的土地；（3）行使优先购买权取得的土地；（4）已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；（5）其他依法取得的土地。也应涵盖《上海市土地储备办法》中所指出的土地储备范围：（1）滩涂围垦成陆并经验收合格的土地；（2）拟转为经营性建设用地的原国有农用地；（3）拟调整为经营性建设用地的原划拨国有土地；（4）拟依法征用后实行出让的原农村集体所有土地；（5）土地管理部门依法收回的闲置国有土地；（6）市政府为实施城市规划需要储备的其他国有土地。

3 经营性土地储备规划的目标

国土资源部发布的《土地储备管理办法》第二条明确指出，土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。其中，土地储备的目标是“调控土地市场、促进土地资源合理利用”。应该说，土地储备规划的目标与土地储备的目标，二者在本质上应该是一致的，即为“完善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力”。《上海市土地储备办法》第三条指出“土地储备，是指市、区（县）政府委托土地储备机构，依据土地利用总体规划、城市规划和土地储备计划，对依法征用、收回、征购或者围垦的土地，先通过实施征地补偿安置、房屋拆迁补偿安置或者必要的基础性建设等予以存储，再按照土地供应计划交付供地的行为”。因此，土地储备规划应结合土地利用总体规划和城市总体规划确定的空间布局和城镇发展战略，必须要理性分析未来土地储备需求量和土地储备潜力，并进行空间布局分析，根据发展需求和战略确定近期土地储备计划和具体空间布局，对近期投放进行规划引导。

对于规划的目的可根据以下原则加以确定：一是节约用地的原则，即以科学发展观为指导思想，按照集中节约利用土地资源的原则，与土地利用规划和土地供应能力相一致，控制增量储备用地规模，尽量不占或少占基本农田，加强存量土地的盘整，增强存量土地储备和再开发力度。二是突出操作性和可行性的原则，即土地储备的数量和空间分布要符合市场经济条件下的市场对土地的合理需求，在摸清已实施土地储备地块的进度和现状的基础上，综合分析实际情况中的多种因素，确保储备规划目的可实现。三是与市场相适应并适度超前的原则，即土地储备的数量和空间分布要符合市场经济条件下的市场对土地的合理需求，并按照土地经营的一般规律，以储备量适度大于需求量的原则，对城市发展有引导作用，并有潜在增值空间的土地进行适度超前储备。土地储备规划的期限可以界定为5年一轮，同时储备规模按5年储备计划量下达。

总体来看，上海市开展经营性土地储备规划的目标应包括以下两大方面：一是对规划期内土地储备地块的规模、结构、布局和时序进行中观研究和“规划落地”；二是摸清可储备的土地资源、把握市场需求，掌握储备实施动态，扩大储备库容，加大统筹能力。

4 经营性土地储备规划的内容体系

经营性土地储备规划，要结合土地利用总体规划和城市总体规划，基于城市经济社会发展现状与趋势，科学分析城市建设用地供需现状、特点、规律，合理测算建设用地供给潜力，正确预测建设用地需求，确定规划期间各类建设用地储备、供应的规模、空间结构、储备时序[8]，制定土地储备开发模式与机制，进行土地储备的实施、控制研究等。完整的经营性土地储备规划应该包括规划区域经济社会现状分析、土地储备现状分析、上轮规划实施评价、土地储备供需分析、远近期土地储备规划、专项土地储备规划以及规划实施策略和措施（图1）。

图1 土地储备规划内容体系Fig.1 The system of land reserve planning

区域经济社会现状分析主要是对城市经济社会发展环境与背景研究，对城市现状的政治、经济、社会、技术环境，及其发展的优势、劣势、机遇、挑战等进行详细系统的分析，科学把握城市未来发展的趋势与路径，探求这些发展趋势与路径对其土地供应与开发在规模、结构、时序等方面可能产生的影响。

土地储备现状分析主要是研究城市土地储备开发、供应的现状特点，分析城市土地储备工作的组织结构、工作流程、工作绩效与经验，进而准确把握城市土地储备工作面临的问题和关键点。

上轮规划实施评价主要是对上轮规划的近远期规划从实施情况、实施绩效、存在的偏差及其原因等方面进行分析评估，通过总结经验和不足，促使本轮规划保障有侧重、有目的、更实用。

土地储备供需分析包括供给潜力和需求预测两部分。在城市土地利用现状分析的基础上，结合土地利用总体规划、城市总体规划以及控制性详细规划，从存量建设用地和新增建设用地两个方面进行潜力评价，以各自形成的规划图为依据，测算出保障城市人口、资源、环境协调发展的土地储备供给潜力；需求方面，从经济、社会、政策三方面驱动力入手，以城市各类建设用地与人口、GDP、固定资产投资、地方财政收入、人均收入等宏观经济要素为依据，运用多因素综合法等预测方法预测城市近远期土地储备的需求规模。

远近期土地储备规划主要包括在不同时序下，城市经营性用地供应规模和结构分析以及经营性用地储备供应地块的空间布局等内容。远期土地储备规划以落实城市空间发展战略和市场需求为导向，以有序控制外延扩张和注重现状土地重整为原则，土地储备总量在满足市场需求的前提下，考虑土地运作周期，给予一定的弹性；近期土地储备规划思路要以城市建设规划为依据，与近期城市交通基础设施和环境建设相协调，与地区发展需求相适应，对投放条件相对较好的土地优先储备。

经营性土地储备规划还包括专项土地储备规划，如旅游开发专项土地储备规划、轨道交通专项土地储备规划、金融服务用地专项规划等。旅游开发专项规划需要通过对旅游资源的现状调查与评价，分析城市旅游资源空间集聚情况，集聚区开发利用价值、开发利用程度、设施利用状况，提出旅游集聚区内旅游服务设施储备土地的位置与面积，并对重点建设项目提出规划建议；轨道交通专项土地储备规划对象主要为轨道交通线站点周边的土地储备，轨道交通建设融资土地储备。

制定有针对性、可行性的实施措施是经营性土地储备规划的重要内容，从舆论宣传、计划报批、规划实施、计划执行、土地出让、预申请、规划评估、动态调整等方面提出规划实施的保障措施。

5 经营性土地储备规划体系构建的意义

上海市经营性土地储备规划体系构建和实施对于引导城市有序发展、转变土地利用方式、增强政府土地市场调控等方面具有重要意义，具体体现在：

一是土地储备规划成为落实科学发展观和集约化利用土地的重要手段。当前导致土地失控和城市无序发展的建设用地中，大多数城市以居住、工业土地为首。土地储备规划，是落实科学发展观和集约化利用土地的重要手段之一，通过经营性土地的统一规划和有计划的供给，可以提高土地利用效率，节约土地资源，引导城市的协调有序和可持续发展。

二是土地储备规划成为实现城市发展目标和引导城市有序发展的战略举措。经营性土地在城市建设用地中占有相当大的比例，通过经营性土地的集中统一和有计划的投放，将土地投放的数量、区位与城市的发展方向和近期建设重点有机结合起来，加大对近期建设重点地区经营性土地的储备和投放力度，有利于城市发展目标的实现。

三是土地储备规划成为规范经营性土地运作的公共政策。随着市场经济体制的逐步完善，以及政府体制改革的逐步深入，政府的职能将逐步转向制定公共政策、管理公共资源、提供公共服务等职能。土地是城市公共资源，土地储备规划是规范经营性土地运作的公共政策，政府结合城市基础设施、环境建设计划，对具有较大潜在增值空间的经营性土地适度超前准备，通过土地的市场化运作可以获得公共服务资金，从而保障政府公共职能的有效发挥。

四是土地储备规划成为提升政府调控土地市场能力的重要政策工具。土地储备必须要建立在摸清土地储备资源和需求，掌握土地储备实施动态基础上，通过编制储备规划和有序实施，扩大储备库容，加大土地收储工作的规划导向和统筹力度，确保政府调控土地市场能力不断加强。

6 结语

上海市经营性土地储备规划，面向国家城镇化发展、土地宏观调控、经济增长方式转变等重大国家战略，在深化土地储备规划对象、范围和目标基础上，通过突破传统土地储备规划的内容体系、技术方法、管理机制等方面的关键问题，提出了构建经营性土地储备规划的理论和方法体系，形成了经营性土地储备规划的一体化策略，为城市经营和经济增长方式转变提供了理论支撑和实践探索。

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Creating a Proftable Land Reserve Plan: A Case Study from Shanghai

GUO Zhong-Cheng
(Shanghai Institute of Geological Survey, Shanghai 200072, China)

A proftable land-reserve plan would guarantee an effective market for the supply of land, improv e the land supply mechanism, facilitate the macro-control of land, and promote the transformation of development. Based on our analysis of the scope and objectives of land-reserve planning and related areas, we consider the creation of a complete and proftable land reserve plan and its signifcance for land use.

proftable land reserve; land planning; system construction

F293.2

A

2095-1329(2013)01-0065-04

2013-02-05

2013-03-05

郭忠诚(1976-),男,硕士,工程师,主要从事土地利用规划研究.

电子邮箱：honest_guo@163.com

联系电话：021-56618138

上海市规划和国土资源管理局科研项目“上海市经营性土地储备规划实施评估与动态修编”(2012011)