我国西部贫困山区农村宅基地流转问题探讨——以甘肃省两当县为例

徐保根，韩 璐

（浙江财经学院经济与社会发展研究院，杭州 310018）

我国西部贫困山区农村宅基地流转问题探讨
——以甘肃省两当县为例

徐保根，韩 璐

（浙江财经学院经济与社会发展研究院，杭州 310018）

doi∶10.3969/j.issn.2095-1329.2013.01.015

农村宅基地是农村居民赖以生存的重要生活资料，关系着亿万农民的生存问题，以及耕地的保护和土地资源的合理利用，而宅基地使用权作为农民权益中一项基本的权利，其流转问题日益受到广泛的关注和研究。本文通过问卷调查的形式，以甘肃贫困山区两当县为例进行了研究，从农民的角度出发，了解农村宅基地使用权流转的实际情况和农民的具体想法，分析影响农户农村宅基地使用权流转意愿的因素，探讨如何建立完善农村宅基地使用权流转制度的设想和政策建议，为国家及土地管理部门制定土地政策、完善土地制度提供理论指导和政策建议。

农村宅基地；宅基地流转；农户调查；土地管理

目前农村非农建设用地，特别是农村宅基地，在建设用地中占了相当高的比重，农村“一户多宅”的现象相当普遍，“空心村”逐年增多，造成了土地资源的严重浪费[1]。建设社会主义新农村，统筹城乡经济社会发展是新形势下解决“三农”问题的根本途径，而宅基地使用权是其中受争议较大的问题[2]。农村宅基地是农村居民赖以生存的重要生活资料，其合理适度流转，不仅关系到土地的高效集约利用和农民财产权利的有效保障，而且有利于农村的稳定和繁荣以及社会的可持续发展。因此，研究农村宅基地使用权流转对解决“三农”问题具有重要意义。本文着眼于西部贫困山区，以甘肃省两当县为例，探讨农户宅基地流转意愿的影响因素，以促进农村宅基地流转，缓解耕地保护与经济发展建设用地巨大需求的矛盾。

陇南市素有“陇上小江南”之称，其中有许多生态保护区和贫困山区于一体的县域，生态保护与经济发展的双重压力加剧了当地的人地矛盾，宅基地利用问题突出。两当县地处陕甘川交界的秦岭山区，有许多原生态风景区，但人口稀少，经济闭塞，可以作为陇南市各贫困县域的一个代表。近年来，受到2008年5月12日汶川大地震波及的两当县，为了进行灾后重建以及城镇化建设，展开灾后重建、城市拆迁和移民为一体的示范点建设，目前基本建成的示范点有移民新村和香泉村新农村建设示范点，有将近200户农民搬迁入住。但是移民产生了“空心村”和“一户多宅”等后遗症，这严重影响了土地的集约利用和有效配置，并且农民搬迁后失去土地保障，生活水平与收入水平的提高更成为了一个难题，三位一体的新农村建设工程很难在当地推行起来。因此对两当县农户宅基地流转问题的案例研究具有一定的代表性和推广性，对推动整个西部贫困山区的农村宅基地流转，盘活农村集体建设用地，保护耕地，提高土地资源利用效率等方面有切实意义。

1 宅基地使用权及其流转

我国法律规定，农村宅基地所有权的主体为农民集体，因此农民获得的是宅基地的使用权。农村宅基地使用权，是指农村集体经济组织成员依法享有的在农民集体所有的宅基地上建造住宅及其附属设施并直接支配和排他的权利。《中华人民共和国国家标准：土地基本术语》(GBl7 19231—2003)中对宅基地使用权的定义为：“经依法审批，由农村集体经济组织分配给其成员用于建筑住宅及其他有关附属物的、无使用期限限制的集体土地建设用地使用权”。《物权法》第152条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法使用该土地建造住宅及其附属设施”。农村宅基地的流转主要是指权利的流转，权利的流转通常又包括所有权和使用权的流转。在我国，农村宅基地属于集体所有，而所有权的流转只能通过征收的方式转为国有。赵侠的分析指出，宅基地使用权的流转是指拥有有效农村宅基地使用权和该农村宅基地上房屋所有权的农户，依法将该农村宅基地使用权和房屋所有权合并，从该农村宅基地使用权和房屋所有权分离出来的部分或全部权能移转给他人的行为[3]。农村宅基地使用权和该农村宅基地上房屋所有权一并移转的农村宅基地使用权流转，包括转让（出售或买卖）、入股、置换（互换）、出租等。

目前关于农村宅基地流转研究主要集中在两个方面：

一是农村宅基地使用权的法律性质问题。徐波等认为应该让农村宅基地进入市场流通，结合陕西武功县“一户多宅”和宅基地闲置等宅基地利用情况与农户意愿，分析了农村宅基地使用权抵押与转让的可行性，并指出应该完善法律体系，明确宅基地流转的相关条款，为宅基地流转提供法律保障[4]。而反对者认为农村宅基地改革要慎重。从现行农村宅基地的有关法律、法规看，农村宅基地使用权是与集体经济组织的成员资格联系在一起的，在一定的程度上具有福利和社会保障功能。在目前农村社会保障法律体系尚不健全的情况下，农村宅基地使用权不宜进入市场。在流转与禁止流转争议不断的同时，不少学者又提出了允许农村宅基地使用权有条件流转[5]。

二是农村宅基地使用权流转的模式选择问题。在对宅基地流转模式的探讨上，浙江省范围内，主要出现了两种农村宅基地流转模式：义乌模式和温州模式，这两种模式实质都是将集体土地先征为国有土地后再进行流转。张建华认为只是在“集体建设用地必须转为国有以后才能进入二级市场流转”的现行政策框架下，解决了城郊结合部农村宅基地的流转问题，并没有解决远郊农民的宅基地流转问题，也不符合市场经济发展的要求，并且他提出了“宅基地集体所有，允许上市流转”的新模式以保障农民的利益，体现出公平性[6]。袁丰等对比了城镇化模式、项目带动模式、新农村建设模式的宅基地流转，从农民、村委会和市、县、镇政府之间利益冲突的视角，提出运用农民主导、政府支持的模式来解决流转中的矛盾[7]。

2 两当县农村宅基地使用权流转调查分析

2.1 调查研究区概况

两当县位于甘肃省东南部，地处陕甘川交界的秦岭山区，属长江上游嘉陵江水系。全县有3镇9乡，118个行政村，4个社区，总人口5.2万人，其中农村人口4.1万人。全县总面积1374km2，总耕地面积12.01万亩(约80.07km2)。

近年来，两当县在新农村建设中紧紧围绕中央新农村建设的核心原则，抢抓灾后重建机遇，立足实际，科学规划，促进农村各项事业的蓬勃发展，村容村貌焕然一新。目前，两当县已基本建成新农村55个，其中26个村成为省、市县级新农村建设示范村。

建设新农村，推进农业农村现代化，农村宅基地整理工作是新农村建设中一项尤为重要的内容。本文围绕农村宅基地整理工作，设计问卷对农民进行随机抽样调查，香泉和庙坪这两个样本村是两当县灾后重建、城市拆迁和移民三位一体新农村建设和农村宅基地整理的示范新村。香泉村和庙坪村属于城中村，其建设严格按照新农村建设要求和新县城规划设计，规划建房40排244户，2009年实施规划以来，共有重建户80户，西出口拆迁户30户，水沟组拆迁移民52户。

2.2 农户调查样本

本次农户调查共发问卷130份，回收130份，其中有效问卷100份。

调查样本的基本构成为：样本户的户主95%为男性；户主的年龄段以30～59岁为主，其中30～49岁最多；户主的文化程度，初中及以下占86%；户主的职业中，在家务农和外出打工占73%，其他职业分布比较均匀。

样本户的家庭人口数以4～5人为最多，家庭类型中夫妻与子女及大家庭占样本数的一半以上；家庭年收入以1万～2万元最多，但也有近23%的家庭年收入不到1万元；在所调查的农户中，农业收入占家庭年收入30%～50%的样本居多；大多数农户所用粮食为自己种植，而蔬菜由市场购买。近几年，家庭主要收入来源以非农业收入为主的农户逐渐增多，已经成为一种趋势[8～10]。

调研中发现，农户有2处宅基地的占73%，即搬迁前的原宅基地依然被农户自己保留，再加上搬迁村的一处。少部分农民在城镇购买商品房从事第三产业。大多数家庭宅基地面积在1.5亩以上，超过1/3的样本户家庭宅基地面积达到3～4亩以上，农村宅基地面积严重超标。

样本户以及其家庭基本情况调查结果表明，农户职业结构、文化程度、收入来源的变化和农村经济条件的逐渐改善，使得农民对宅基地的依赖性日趋减弱。

2.3 调查结果及分析

（1）样本户对宅基地所有权的认知情况

统计数据表明，在100户样本农户中对于被分配到的宅基地的所有权性质，31户认为属于国家，7户认为属于个人，18户农户并不清楚，仅44户居民正确知道宅基地所有权属于农村集体所有。

我国《土地管理法》第62条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地。清楚这条规定的农户占79%，但却有一半以上的农户保留了两处宅基地。对于所拥有宅基地的处置权利，32%农户认为可以私下出售宅基地，85%农户认为可以任意出租宅基地。其中认为可以出售给本村村民和给任何人的比例分别为37.5%、62.5%；对于出租给什么人，基本所有的农户都认为可以出租给任何人。但是在他们真正出租和出售的农户中，大部分是在本村范围内或熟人之间的交易，这主要农户出于安全性和可靠性的考虑。调研情况表明，农户对于分配到的宅基地所有权性质和处置权利的认知较为混乱。

（2）搬迁后对原宅基地使用权的认知情况

在针对搬迁后是否可以保留原宅基地的使用权的调查中，51%的样本农户认为不能继续保留原宅基地的使用权，应该由村集体收回；27%的样本农户认为可以保留；其他22%的农户表示不知道。而实际情况却是有90%被调查农户保留了原宅基地，并且处于空置状况，因为农用地多数退耕还林，有少部分会在培育树苗时使用原宅基地；仅10%的农户搬迁后，原宅基地被规划整理。目前情况显示，农民对于原宅基地使用权的认知和实际情况有很大差别，宅基地的规划整理不符合规定。

（3）有偿获得宅基地使用权的愿意

根据对移民试点新村的调查，迁居农户大部分保留原宅基地空置。新宅基地使用权的获得分两种情况：对于地震拆迁户，支付少部分新建居民区的房价，另外政府补助新居购房款2万元；非地震拆迁户支付比地震拆迁户较多的购房款购买政府统一建房或自己建设，但政府也会依据具体情况给予适当补助，但必须按照规划要求在批准土地上建设统一户型。因为宅基地使用权的取得与农村集体成员的身份直接挂钩，因此农民凭借这个身份无偿取得宅基地使用权，无偿性和福利性也必然在流转上被限制。

虽然农户接受了这种福利性搬迁，而农户是否愿意为宅基地使用权的获得支付一定的费用？在样本农户中，不愿意为此支付费用的占49%，愿意支付少量费用的占42%，仅有9%的农户愿意按照市场价格支付费用。愿意支付费用的人数有一半以上，说明虽然宅基地使用权的无偿性为广大农民所接受，但并不是完全没有可能进入到土地市场中流转的。

（4）空置宅基地是否愿意出租或抵押情况

在假设农民搬迁后，仍然保留原宅基地使用权是合法的情况下，对于是否愿意将房屋出租，有63%的样本农户表示愿意，37%的农户不愿意，但是愿意将原宅基地抵押的农户只占16%。

实际调查的原宅基地利用情况为：被调查农户中出租给本村村民的占32%、借给亲戚使用的占17%、有51%则为闲置。

调研结果表明，大多数农户有出租空置房屋赚取房租的意愿，并且也有少部分出现抵押意愿；而实际情况显示，宅基地隐性交易悄然形成，也从一个侧面反映了农村土地制度存在的缺陷。在大多数农民的思想观念中，仍将宅基地作为生存保障的底线，除非进行置换，否则不接受失去永久使用权的流转，即大多农民只能接受抵押之外的流转。

3 研究结论与认识

3.1 政府对农村宅基地缺乏科学的管理和引导

贫困山区社会经济发展水平较低，人均农地资源稀缺，农户多外出务工，宅基地闲置率高且一户多宅、迁出人口占用宅基地的现象较为突出[11,12]。被调查农户有2处宅基地的占了73%，大多数农户宅基地面积在1.5亩以上，超过1/3的农户家庭宅基地面积达到3～4亩以上，宅基地面积严重超标。此外，被调查的两个村属于地震移民村，对于农民退出原宅基地并进行复垦的，政府应当制定有关优惠政策，如可采用土地置换的方式鼓励农民搬迁，但是调查显示移民并未进行土地置换而是保留了原宅基地。这说明相关部门对农村宅基地管理不到位，也从一个侧面反映了我国基层国土管理的不足与混乱。

3.2 农户对于农村宅基地使用权相关政策了解不够

在100户样本农户中对于被分配到的宅基地的所有权性质，31户认为属于国家，7户认为属于个人，18户农户则并不清楚其所有权归属问题，仅44户居民正确的知道宅基地所有权属于农村集体所有；对于“一户一宅”的规定，超过一半以上的农户并未遵守，32%农户认为可以私下出售宅基地，85%农户认为可以任意出租宅基地。

3.3 农民对宅基地的依赖性减弱、流转意愿开始萌生

农户对于宅基地权利的了解情况调查中，对于是否愿意将房屋出租或抵押，有63%的样本农户愿意出租，愿意抵押的农户占了16%，这说明农户已经有了利用自身合法财产获利的意愿。但是由于被调查地区经济条件和发展情况的局限以及农民本身传统观念的影响，虽然农民已经产生了流转意愿，而实际将空置宅基地出租的农户只占32%。利用房屋进行抵押是农户提高自身融资能力的重要途径之一，有16%的农户有抵押房屋的意愿，这说明农村宅基地流转不可避免。

4 农村宅基地流转的几点建议

4.1 制定农村宅基地流转法律法规

政府部门应及时着手制定农民农村宅基地使用权流转的法律、法规，对农村宅基地使用权流转的条件、范围、形式、程序和收益分配等作出明确规定，促进农村宅基地使用权依法有序流转[13]。

4.2 明晰宅基地产权

明晰宅基地产权，完善宅基地所有权制度，是促进宅基地流转的首要任务[14,15]。应加强农民农村宅基地的登记，依法确定农村宅基地的权属范围，明晰农村宅基地使用权的主体，保障交易的安全性。赋予农民有效的宅基地产权，使宅基地作为生产要素，参与投资和收益的分配[16]。当政府规划开发农村宅基地以作商业开发或非农用途时，农民可按照土地作价从开发中获得收益，避免农民失去土地所带来的生存困扰，解决土地征用过程的矛盾和摩擦。

4.3 继续推进城乡一体化的各种社会保障制度

建立农村养老保险、医疗保险、优抚安置、社会救济、社会福利等保障制度，使迁居农民有可靠的生活来源。这是实现农村宅基地使用权流转市场化的一个重要的外部经济条件和社会条件。

4.4 建立完善农村宅基地流转市场

农村宅基地流转是社会主义市场经济的客观要求，是一种必然趋势[17,18]。建立规范有序的农村宅基地市场，关键是形成合理的价格体系，从而使价格在农村宅基地的有效配置中发挥基础性作用，同时，价格的确定要体现宅基地区位环境质量的差异性。

4.5 加强农民教育和政策宣传

农民利用自己的宅基地获取收益有其合理性，但是一定要建立在合乎法律规定的基础上。因此，政府应该加强对农民的教育，加大宅基地相关政策的宣传，在改变农民传统发展观念的基础上，抵制宅基地隐性市场干扰，促进宅基地合法流转，发挥其潜在能力，以助于农民生活水平的提高。

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Problems Associated with the Transfer of Rural Residential Land in the Poverty-Stricken Mountain Areas of the West of China: A Case Study from Liangdang County, Gansu Province

XU Bao-Gen, HAN Lu
(Institute of Economic and Social Development, Zhejiang University of Finance & Economics, Hangzhou 310018, China)

Rural residential land is vital for the survival of millions of rural residents, and is related to issues of farmland protection and the rational use of land resources. The problem of the transfer of use rights for rural residential land is attracting increased attention and research as a fundamental right of rural residents. In this paper, the situation in Liangdang County in Gansu Province, a poverty-stricken mountain area, is assessed by means of a questionnaire. Our aim was to determine the current situation regarding rural residential land use rights, and to develop an understanding of the issue from the perspective of the farmers. The factors that infuence the willingness of farmers to transfer land use rights were analyzed, and approaches to developing and improving policy regarding the transfer of rural residential land use rights were explored. Our conclusions indicate that theoretical guidance and policy advice should be provided to develop and improve the land use policy and system across the whole country for the land management sector.

rural residential land; transfer of the rural residential land; household survey; land management

F301.2

A

2095-1329(2013)01-0060-04

2013-01-18

2013-01-28

徐保根(1963-),男,博士,教授,浙江财经学院经济与社会发展研究院副院长,主要研究方向为土地利用规划与管理.

电子邮箱：xubaogen@zufe.edu.cn

联系电话：0571-87557369

教育部人文社会科学研究规划基金项目“基于发展权与协同论的农村土地统筹流转机制研究”(12YJA630159)