论转型时代我国农村法律援助制度的完善

张志东

论转型时代我国农村法律援助制度的完善

张志东

巩固农村既有的改革成果，推进农村改革的进一步深化，必须建立起保障和促进农村改革、发展与稳定的法律援助机制。社会转型时代我国农村法律援助制度的产生和发展的背后，有着深刻的基本理念作为其理论支持。完善农村法律援助制度是人权维度的确证；是法律人文主义的内在要求；是实现社会正义的要求。在措施上，一是进一步完善现有法律援助机构，完善对农民的法律援助职能；二是法律援助机构和组织向农村全面延伸；三是国家与社会结合，加强对农村法律援助的资金保障；四是加强对农村法律援助的管理。

农村 法律援助制度

深化农村改革，稳定农村政策，重视农业生产，保障农民利益，努力建设有中国特色的社会主义新农村，是党的十五届三中全会通过的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中确立的奋斗目标。统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是党的十八大报告确立的全面建成小康社会的重大任务。要实现这一目标，完成这一任务，需要在总结农村改革30余年基本经验的基础上，继续推进包括农村经济、政治和文化等在内的全方位的改革与发展。在依法治国建立社会主义法治国家的进程中，通过法律援助的力量，巩固农村既有的改革成果，推进农村改革的进一步深化，真正建立起保障和促进农村改革、发展与稳定的法律援助机制，这是我们必须面对和解决的重大法律课题。

一、完善我国农村法律援助制度的法理分析

社会转型时代我国农村法律援助制度的产生和发展的背后，有着深刻的基本理念作为其理论支持。我国农村法律援助制度的基本理念是该法律制度设计的本质出发点和追求目标。客观的现实生活条件决定了我国农村法律援助制度基本理念的选择和定位，亦决定了其存在的目的和价值。法治社会中权利本位的时代潮流，彰显了对我国农村的法律援助制度基本理念的解析应从农民权利保障和弘扬的视角进行，并由此形成权利的制度需求，国家因而对这部分再分配经济关系获得规制的正当性基础，也反向论证了我国农村法律援助制度亦主要是为了回应农民的权利诉求应时而生，并逐渐展开其现代化进程。

1.完善农村法律援助制度是人权维度的确证。权利救济思想由来已久，古典自然法学认为权利救济来源于自然法的规定，是人的自然权利。但是实践证明，理论上承认自然法并不等于承认一切人都享有权利救助。可见，法律援助制度作为一个形而上的概念必须要予以实质化才能起到应有的作用，而将其实质化的途径是通过人人平等享有权利救济来实现的。法律援助在不同主体之间应当是平等的，这是由于“人，仅仅因为他们是人，他们就享有他们所应享有的基本权利，否则，他们将失去做人的资格，就将不成其为人。人是有理性、有道德、能认识和改造世界的已经脱离了动物界的高等动物。人生活在这个世界上，共同组成人类社会，依照他们的共同本性，人们彼此之间应当是平等的、自由的，都应当享有生存的权利和过好的物质生活和精神生活的权利。这是人作为人所应当享有的尊严”[1]。也就是说，权利救济是人与生俱来的权利，作为主体的人是平等的，法律援助权的享有更应当是平等的。换言之，每个人都应当享有“作为平等的被对待”的权利。而政府此时的职责就是如德沃金所指出的：“政府必须关怀它所治理的人，……也必须尊重他们，……政府必须不仅关怀和尊重人民，而且要平等地关怀和尊重人民。”[2]因此，法律援助的核心内容在于使每个人都能获得平等的对待，从而实现权利的平等保障。但是权利的平等保障并不意味着农村法律援助制度的当然成立，确立农民享有法律援助权是社会发展到一定阶段的产物。

2.完善农村法律援助制度是法律人文主义的内在要求。法律人文主义所坚持的“人是目的”、“人是标准”的道德原则以及尊重人的尊严、确认人的价值的理念，内在必然地要求对农民的法律援助权给予应有的关怀和尊重。在康德看来，人类的任何行为都应当以人为目的，不应该把人（包括自己）当作手段，这样才能体现人的真正的绝对的价值，也就是说，生命存在——成为人——被他视为了一种道德义务的德行存在，生命本身是价值的客观标准，它是一种价值载体（权利）而非任何功利的载体，因而没有一个人可以合法地被用来当作实现另一个人目的的手段。任何人都是目的而不是手段，不是其他人的手段，也不是所谓社会政策、社会福利的手段。马克思承认认识最高价值，即人的价值是终极和至高无上的，“人就是人的世界”，“人是人的最高本质”，“人的根本就是人本身”。对农民法律援助权保障的思想已深深镶嵌于康德等诸多体现人文主义精神的表述中。在其中，农民法律援助权保障获得了人性基础和道德基础，同时马克思的表述也表明了对农民法律援助权保障的人性和道德上的必然性。“人文精神以弘扬人的主体性和价值性。对人的权利的平等尊重和关怀为特质”[3]。人文主义中所指的人是所有的人，强调人存在目的和意义是世界的平等性。对农民法律援助权的保障正是对法律人文主义的彰显和确证。它表明，法律把每一个人当作平等的人给予应有的关怀和尊重，对农民的关怀足以表明这样的法律是以全体公民的自由和全面的发展作为求索目标的。法律并非外在于人类的强加之物和异化之物，法律本身就是人类追求美好幸福生活的方式，即人的法律的生活方式。这样的法律是以人为本的法律，这种状态下的人是在法律的世界里追寻生命意义和价值意义的人，人和法律已经融合在一起了。对农民法律援助权的保障同时表明，在全体公民的精神家园里，总是弥漫着浓重的“类”的情怀。任何对社会某些群体、某些人、某个人尊严的漠视和践踏，都是对全体公民尊严的漠视和践踏。爱己之心，应当推及同类，这是人类特有的人文情结。

3.完善农村法律援助制度是实现社会正义的要求。正义始终是人类社会所追求的最美好理想。“正义是政府的目的。正义是人类文明社会的目的。无论过去或将来始终都追求正义，直到获得它为止，或者直到在追求中丧失自由为止”[4]。追求正义是现代文明社会共同追求的目标。制度正义是一个国家文明、进步与发展程度的刻度表和指示器。罗尔斯在其《正义论》中反复强调：“正义的主要问题是社会的基本结构，或更准确地说，是社会主要制度分配基本权利和义务，决定由社会合作产生的利益之划分的方式。”[5]权利是规则的灵魂，因而也是制度的本质内核。制度的主要功能在于分配权利义务，决定社会利益的划分，那么制度的正义就在于这种权利的分配，利益的划分是否具有内在的合理性。农民的存在作为一种客观的社会现象，主要表现为社会保障水平低。农民社会保障水平低的深层原因是权利分布的失衡。既然权利的失衡是造成农民社会保障水平低的根本原因，那么只有认真对待农民的社会保障权才能真正找到问题的症结。在权利分配中一个重要的原则就是对农民的社会保障权给予倾斜性的保护，因为唯有这样才能提高农民实现社会利益的能力。对农民社会保障权的倾斜性保护貌似不平等，实为实现社会正义的应有之义。

二、我国农村法律援助的现状

现代社会，大多数国家都把法律援助看作政府对诉讼中的贫困当事人所承担的国家责任作为法治社会的重要人权保障，法律援助体现在许多国家的法律、宪法或宪法性文件之中。具有现代意义的我国法律援助制度始于20世纪90年代。1996年3月，《刑事诉讼法》首次在立法上使用了“法律援助”的概念，规定人民法院有权在经济困难的被告人，盲、聋、哑和未成年的被告人，可能被判处死刑的被告人没有委托被告人时，为其指定承担法律援助义务的律师提供辩护。1997年1月实施的《律师法》第一次将法律援助写入法条，作为法律制度予以确认。该法第四十一条规定：“公民在赡养、工伤、刑事诉讼、请求国家赔偿和请求依法发给抚恤金等方面需要法律帮助，但无力支付律师费用的，可以按照国家规定获得法律援助。”1997年5月，司法部颁布《关于开展法律援助工作的通知》，标志着我国法律援助制度框架初步形成。实际上，我国迄今并未形成真正现代意义上的法律援助制度。首先，从立法上看，国家在法律援助中的责任不明确，不论是《刑事诉讼法》，还是《律师法》，都没有规定国家在法律援助中的责任，且实施法律援助的规则、程序、机构、标准也不明确；其次，我国基本上处于由律师协会和律师提供免费法律援助的阶段，而现代法律援助制度的主要特征就是国家出资，包括支付律师的援助费及相应报酬。现代西方法治国家，法律援助经费都依法纳入国家财政预算，由国家财政支付。我国由于未将法律援助经费纳入国家财政，国家财政支出的法律援助经费很少。因此，作为社会弱势阶层的农民在维护社会保障权益过程中获得法律援助将受到很大限制[6]。

三、完善我国农村法律援助制度的具体措施

1.进一步完善现有法律援助机构，加强对农民的法律援助职能。现有的专职法律援助机构、司法组织和其他社会团体在法律援助中应主动对农民给予更多的关注，尤其是对在城市从事务工的农民工群体给予更多的关注，变被动服务为主动服务。我国农民普遍接受教育的程度较低，加之传统文化的影响，主动维权的意识不强；有些农民虽然有维权的意识，但由于缺乏法律知识和经验，不知向何处申诉，或因经济条件所限，无力申诉，有些甚至对法律援助制度也缺乏了解，因而客观上造成法律援助资源的分配对农民的欠缺和不平衡。因此，当前各级各类法律援助机构和法律服务机构应加强对农民的法律援助职能，有重点地为农民提供专项法律援助。

2.法律援助机构和组织向农村全面延伸。2003年7月16日国务院通过的《中华人民共和国法律援助条例》第五条规定：“直辖市、社区的市或者县级人民政府司法部门根据需要确定本行政区域的法律援助机构。”“法律援助机构负责受理、审查法律援助申请，指派或者安排人员为符合本条例规定的公民提供法律援助。”从上述规定来看，我国法律援助机构的设置对于满足城市法律援助的需求在法律上是不成问题的，但对于农村地区来说，仍然有远水不解近渴之难。居住在广大农村地区的农民，尤其是交通不便的山区农民，寻求法律援助仍然是一件非常困难的事情。因此，笔者认为，法律援助机构在有条件的地方，如市场经济比较发达、法律援助事务较多的农村，应允许设置到乡、镇一级，在法律援助事务相对较少的地方，应允许在乡、镇、村设立联络站或派出机构，以尽量方便经济困难的农民和特殊案件的当事人能够及时申请和获得法律援助。

3.国家与社会结合，加强对农村法律援助的资金保障。我国正处于社会主义初级阶段，各类法律援助的任务较大。从社会主义国家的本质来看，法律援助制度应更能体现其维护社会公平和正义的优越性，但从经济发展水平、承受能力和法律援助的需求量来看，又只能对法律援助逐步推进和展开，不宜简单照搬某一种模式。根据我国的实际情况，目前宜采取以国家财力支持为主，同时辅之以社会各界人士慈善捐助的模式。这样，既强调和体现了国家责任原则，又有助于解决在国家财力有限的情况下制约法律援助事业发展的问题，使我国农村法律援助事业健康发展。

4.加强对农村法律援助的管理。在农村设立专门的法律援助机构，必将加大司法所的工作负担，为此应加强对司法所的建设力度，规范农村法律援助的运行，领导和开展好农村法律援助工作。加强司法所的建设力度：一是要得到党政领导的重视；二是要提高司法所队伍的人员素质；三是要明确乡镇司法所有关法律援助管理监督的职责和制度建设；四是国家和地方政府应加大对基层司法所的财政支持力度，为基层司法所的建设和农村法律援助工作的顺利开展提供充足的物质保障。

[1]王家福.人权与21世纪[M].北京:中国法制出版社,2000.6.

[2]张文显.二十世纪西方法哲学思潮研究[M].北京:法律出版社,1996.72.

[3]张文显.法哲学范畴研究(修订版)[M].北京:中国政法大学出版社,2001.390.

[4](美)汉密尔顿.程逢如等译.联邦党人文集[C].上海:商务印书馆,1980.51.

[5](美)约翰·罗尔斯.何怀宏等译.正义论[M].北京:中国社会科学文献出版社,1988.7.

[6]柯楠.失地农民社会权保障的宪法分析[J].行政与法,2013,(1):100.

张志东 河南省固始县律师事务所 四级律师

（责编 陈锦慧）