论土地利用总体规划的实效性及改革路径

徐忠国

（浙江省土地勘测规划院，杭州 310007）

土地利用总体规划是对土地利用活动在时空上作出的总体安排[1]，其作用就是要协调人地矛盾，使有限的土地资源能够支撑起经济社会的可持续发展，满足人们追求美好生活的需求。中国的土地利用总体规划体系十分独特，与国外的土地利用规划体系运作方式迥然不同。与民主自治产生出的土地利用规划相比，我国国家权威主义的调控管理方式，使得我国土地利用总体规划更多地体现政府意志和公益性质，而对地方民众意愿和利益反映不足，指令性计划管理方式在土地利用总体规划领域表现得较为充分[2]。本文旨在分析土地利用总体规划的实效性，并对改革途径作一些探讨。

1 土地利用总体规划的作用概述

为有效应对我国城镇化和工业化建设对土地资源的巨大冲击，保护好宝贵的耕地资源，解决好粮食安全问题，国家通过编制和实施土地利用总体规划，调控土地利用行为，并对基本农田进行划区定界，实行特殊保护。从实施情况来看，通过编制和实施土地利用总体规划，1997～2000年期间，我国年均建设占用耕地18.43万公顷，比1991～1996年年均建设占用耕地29.33万公顷减少了33%。因此总体上来说，土地利用总体规划发挥了总体控制的作用，有效遏制了耕地的快速流失，控制了建设用地的增加，实现了土地开发强度的总体管控。

为解决粮食安全问题，土地利用总体规划的制度构建还将在我国一段时间内存在并发挥作用。其存在时间长短主要取决于我国城镇化和工业化的延续时间，在城镇化和工业化进入稳定期后，土地利用总体规划或许将无继续存在的价值。笔者的观点主要基于如下认识：为保障经济社会的快速增长，有力推进城市化和工业化，我国还会保留目前的土地管理方式、公有制的土地所有方式、农用地转为建设用地（除农村建设用地外）必须经过土地征收的方式；若将农村土地产权明晰化，不利于城镇化和工业化建设，也不利于基础设施建设；按照国家经济社会总体发展计划，预计我国还需10～15年时间进入城镇化稳定期和工业化后期，完成物质化建设，其时，经济社会发展将主要依靠人的创造力和科学技术的力量，经济增长将不再依赖于土地要素。因此，如处于那样的发展阶段和状况条件下，土地利用总体规划就失去了现实需要，耕地保护的动力机制主要是通过对农村土地产权的保护来完成。

2 土地利用总体规划的实效性分析

我国的土地利用总体规划在实践中发挥了重要作用，但在实施过程中的实际效果与预期还存在一定差距，其主要的制约因素就是保护耕地的利益机制问题。国家财税、金融机制改革的滞后，导致土地财政的出现[3]；地方政府由于利益导向，在耕地保护方面表现出言行不一[4]。土地利用总体规划的宏观目标是控制耕地流失和建设用地增加，但土地资源配置的微观利益导向是土地在非农用途上的未来价值。在商业地产方面，地方政府通过低价征地、高价卖地，可以轻易获得高额的增值收益；在工业地产方面，通过低价征地、低价卖地，来实现招商引资的政绩目标[5]。目标与措施南辕北辙，导致规划实施的效果不理想。

其具体表现与主要原因可初步归结为以下几个方面：

（1）上下利益分歧，执行效果差

粮食安全是典型公共产品，国家在审查和批准下级规划时，十分重视耕地保护的相应指标。但地方政府对耕地保护可能并不积极，更为关心的是地方经济的快速发展，结果就出现在编制和实施规划的总体利益导向是：耕地保护任务最小化、建设用地空间最大化；在划定允许建设区和有条件建设区时，是越大越好，而在划定禁止建设区和基本农田保护区时，是越小越好。上级政府和下级政府出现利益博弈。上级政府要求下级政府保护好耕地，而下级政府则想尽办法、通过种种途径使耕地保护的任务减轻，甚至为了能在任期内出政绩，不惜铤而走险违法违规占用耕地。管理学有个基本原理：上下同欲者胜，欲管理成功，上级应根据下级的利益需求，因势利导，通过调动下级的积极性来达到管理的目标。现在土地利用的管理方式，上有政策，下有对策，力不同心，执行效果不佳。

（2）同级协调被动，被迫反复调整

土地利用总体规划最主要的任务是保护耕地，编制的工作重点就是要划定基本农田。土地利用总体规划虽有对建设用地方向的判断和确定，但在实践中话语权基本掌握在建设部门，而且建设用地的空间信息也主要掌握在建设部门，土地管理部门实际掌握的信息比较少。因为市场经济的发展机遇经常会发生调整，而在经济增长优先的语境和建设用地比较效益的利益导向下，保护资源和环境的声音常易被压制。只要建设部门提出用地空间调整的需求，在地方政府的高压下，土地管理部门最后只好无奈地接受调整土地利用总体规划的现实，土地利用空间布局的主动权基本掌握在建设部门手中，土地利用总体规划是一个被动型规划，经常被迫根据各用地主体的需要反复调整规划。

（3）控制手段落后，多为计划措施

从目前土地利用总体规划的体系来看，国家级、省级、市级、县级、乡级五级规划组成的整个规划体系，明显表现出指令式计划指标分配体系，而不是空间规划体系。上级规划对下级规划的空间引导内容较少，在编制审查和规划实施时，对空间引导的内容重视不够。而到乡级规划时，成了落地块式的规划，只要落实用地主体的用地需求即可，空间分析的内容薄弱，空间规划的研究深度比较浅。

（4）理念方法陈旧，不适应时代潮流

当前我国总体的经济社会发展形势是城镇化、工业化、市场化和全球化，实现计划经济向市场经济、封闭经济向开放经济的转型。土地利用总体规划必然要适应形势变化和挑战，调整规划的内容和编制方式。而我国现在正在编制的土地利用总体规划，总体上依然沿袭以往计划经济时期的编制模式，采用严格的计划指标来层层控制。因此在规划的实施过程中，可能还将不可避免地出现不断调整与修编的情况。

3 改善规划实施效果的对策建议

在现阶段，我国仍然需要编制土地利用总体规划，并通过土地用途管制来保护耕地、控制建设用地，这是由我国的社会主义政治体制和经济基础决定的。为有效促进规划编制与实施工作，并使规划初衷和设定目标切实得到落实，改善土地利用总体规划的实施效果，提出以下对策建议：

（1）调整耕地保护的利益机制，变被动保护为主动保护

途径有两条：一是改变土地用途管制规则。法律严格保护农村的集体土地所有权，非公益性用地不得征收农村集体土地；公益性用地征收土地，也要逐步按市场成交价支付补偿金。农村建设用地逐步实现上市流转，不再由政府控制土地一级市场，赋于农民土地发展权。

二是进行农村土地产权建设。逐步充实土地使用权的职能，若能实现土地使用权向土地所有权转化更好，可由农民自己决定土地未来的去向。

（2）调整规划引导方式，变计划型规划为市场型规划

土地利用总体规划不能再走计划方式的老路，要适应市场经济的现实需要，使规划编制的方法更具有应对市场经济冲击的能力。对于未来比较确定的部分，规划中作出明确的安排，并且要给予坚持；对于未来难于把握的部分，要给予充分的弹性，以适应市场条件变化带来的机遇与挑战。规划的刚性不应过强，也不宜面面俱到。

（3）加强规划空间研究，变指标规划为空间规划

总体而言，以往土地利用总体规划的空间性不够，对空间研究的深度亦过浅。对于哪里适宜保护、哪里适宜农业、哪些适宜搞设，研究得不够深入，发言权也基本被其它部门占据。规划应该着重加强对空间发展趋势、农用地适宜性评价、建设用地适宜性评价的研究，以把握住最重要的空间信息，并作出合理决策。

（4）加强对当地居民意愿的调查，变封闭规划为开放规划

土地利用总体规划应该成为反映当地居民心声的规划，而不应该仅仅反映政府的意志，规划要从封闭走向开放，让社会公众参与到规划的编制和实施中来。只有符合当地居民的意愿，各种社会矛盾在规划中得到妥善协调，规划才能得到当地居民的尊重，在实施中才会没有阻力。否则，社会矛盾在规划编制时没有得到统筹考虑，必然会在实施时集中暴露，从而影响社会和谐稳定，使规划设定的目标游离实际，规划难以落地或得不到切实贯彻落实。

（5）加强规划实施监测和评估调整，变静态规划为动态规划

要加强对规划实施的监管，规划一旦批准就应确保其严肃性和权威性。在我国政治体制和文化背景下，尤其要防止因地方领导调整而带来规划方案的随意更改。另一方面，规划也需要根据形势发展作出适当的微调，尤其是因市场经济的不确定性所带来的在规划中未作出合理安排的部分，应允许通过科学评估和法定程序对规划方案予以适度调整或补充完善。

4 结语

根据现有各部门规划情况以及未来经济社会改革的总体方向，土地利用总体规划在我国完成物质建设阶段后，可能有三种不同发展去向：或将并入国土规划中，成为其中的一部分，更加注重对生态环境敏感和脆弱地区的保护；或与城市总体规划合并，成为一个整体，更加注重对城乡空间的统一安排；或与环境功能区规划融合，成为资源和环境保护利用规划。从目前趋势来看，或许第三种可能性较大。

References)

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