临时用地管理现状分析与对策建议

汪燕衍

（上海市地质调查研究院，上海 200072）

近年来，随着国家对能源、公路、铁路、水利水电等基础设施建设力度不断加大，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外单独选址的用地项目增多，用地量也大幅增加。除了建设项目必需的永久用地外，临时用地量也十分庞大，多数项目在永久用地的30%以上，部分还超过70%，有的还占用了部分耕地。但我国有关临时用地管理的法律法规还不够完善，在现行土地法律法规体系中，仅对临时用地作了原则性规定，而对于临时用地的目的、范围、权利设置、补偿标准、审批管理以及如何签订临时用地合同等方面尚未予明确，使土地管理面临新问题。另外，由于实施重点基础设施工程项目，通常被视为促进地方经济发展的重要契机，受到地方政府的高度重视，一些地方在临时用地方面“一路绿灯”，部分施工单位因此占用、损毁耕地也显得“理直气壮”，这更给土地管理增加了难度。目前对临时用地的研究，更多地集中于技术层面，诸如临时用地复垦适宜性评价与工程设计、生态修复及其技术措施等[1～4]，而管理层面则主要是存在问题的分析、补偿标准的探讨等方面[5～10]，针对具体的规范化管理的改革对策还较少涉及。基于此，本文通过对临时用地的法律界定，辨析临时用地的法律特征；对临时用地管理的现状进行剖析，并提出构建和完善临时用地管理制度的对策建议，为新形势下土地管理提供借鉴。

1 现行有关临时用地的法律界定

我国现行的土地法律法规中，2004年修订颁布的《中华人民共和国土地管理法》以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》中提到了临时用地。国家土地管理法第57条中规定：“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府国土资源管理部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关国土资源管理部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地使用费。临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。临时使用土地期限一般不超过二年。”土地管理法实施条例第27条、第28条规定：“抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续。建设项目施工和地质勘查需要临时占用耕地的，土地使用者应当自临时用地期满之日起1年内恢复种植条件。”

由此可以看出，法律对临时用地的规定可归纳为3种情况：因建设项目施工需要、因地质勘查需要、因抢险救灾急需，其临时使用的土地包括国有和农民集体所有。分析以上规定可知，临时用地是指任何单位或个人短时期内占用、使用他人拥有所有权或使用权的土地，除抢险救灾急需外，用地者一般应给予一定合理补偿，到期恢复土地原状、返还土地的一种用地行为。

2 临时用地的法律特征

根据国家相关法律，临时用地有如下法律特征：

（1）目的特定：即一般是为满足建设项目施工、地质勘查的需要或抢险救灾等急需。

（2）短期占用或使用：临时占用或使用土地期限一般不超过两年。

（3）合同约定，有偿使用：临时用地者必须与被用地者签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地使用费。

（4）需经行政许可：临时用地行为实施前，需经过国家国土资源管理部门和规划管理部门的审核批准。

（5）需履行特定程序和义务：临时用地者必须履行一定程序和义务，如需经过国家有关部门审批，必须签订临时使用土地合同，按照约定的用途使用土地，不得修建永久性建筑物，到期恢复土地原状，恢复种植条件归还土地等。

3 临时用地管理现状分析

3.1 随意扩大临时用地范围

因现行法律对临时用地仅规定了3种情况，一些地方性行政法规或规范性文件存在随意扩大临时用地范围的现象，将采矿、以售卖为目的的挖沙、采石、取土等用地，猪栏、牛棚、肥料房及养鱼（含养鳗、养鳖）池、塘等养殖用地，临时商亭、摊位、广告牌等用地，也纳入临时用地范围。

3.2 审批管理不规范

（1）审批管理不严

部分占用耕地的临时用地以履行复垦义务为名，规避了耕地占补平衡的法律义务。

（2）审批程序不一致

从一些地方已经颁布的有关地方性行政法规或规范性文件看，主要有3种不同的规定：所有临时用地一律由所在地的县级人民政府国土资源管理部门批准；按地类或面积分别由省、市（地）、县三级国土资源管理部门分级审批；仅对占用耕地的实行分级限额审批，临时占用使用建设用地的由市县国土资源管理部门审批。

3.3 补偿原则和标准不一

因土地法及其实施条例未对临时用地补偿标准给出明确的规定，已经颁布施行的地方性行政法规或规范性文件中，绝大部分规定对临时占用农用地的按平均年产值逐年给予补偿，但标准不一，且对不同目的的临时用地，以及对被占土地为建设用地、未利用土地的应如何补偿等问题缺乏明确规定。难以保障土地所有权人和使用权人的合法权益，甚至引发纠纷。

3.4 审批管理不科学

（1）审批缺乏科学性

项目可行性研究阶段，缺乏临时用地特别是取土弃土用地方案，选址带有一定的随意性。

（2）审批脱离实际

铁路、公路桥梁比重较大，工程建设时沿线设置的大量临时制梁场规模庞大，占用了相当数量的土地。由于场地经过重型机械长时间碾压，土质变得十分密实，土地根本无法复垦。另外，水利水电项目施工期限长达七八年，甚至超过十年，原来应修建的简易施工用房、设施也提高了标准，变成了永久性建筑物。由于临时用地的期限过长，将会使临时用地实际上转变为建设用地。

4 完善临时用地管理的对策建议

针对临时用地管理工作中出现种种问题，提出如下机制改革的对策建议。

4.1 严格界定临时用地范围

凡符合临时用地特征的用地行为，均应纳入临时用地范围予以规范。由于现行的国家土地法对需临时用地的建设项目未作明确细分，为有助于管理的针对性与有效性，可将临时用地细分为5个方面：

（1）工程项目施工中，确需在批准的项目用地范围外临时设置材料堆场、运输通道或其他临时设施，或者设置取土场或弃土、弃渣堆场的；

（2）地质勘查或建设项目选址勘探需临时使用土地的；

（3）架设地上交通或电气线路、铺设地下管线、建设其他地下设施等需临时使用土地的；

（4）因抢险救灾需要，临时占用、使用他人土地的；

（5）其他符合临时用地特征的用地行为。

但采矿、以售卖为目的的挖沙、采石、取土等用地，猪栏、牛棚、肥料房及养鱼（含养鳗、养鳖）池、塘等养殖用地，临时商亭、摊位、广告牌等用地，则不应纳入临时用地范围管理。理由如下：采矿、以售卖为目的挖沙、采石、取土等用地行为，用地者的目的是取得自然资源，用于经营牟利，可以从中取得直接可测算或可衡量的经济效益，它设立的应该是采矿权一类的资源性土地使用权，而且这类用地行为因很难在用地行为结束后恢复土地原状；短时期内占用他人土地设立商亭、摊位、广告牌等用地行为，实质是占用使用他人土地并直接获取收益，设立的是短期的承租土地使用权，一方当事人短时期租赁他人土地或连同地上建筑物一并承租用于生产经营活动的，应属于土地租赁或房屋租赁的行为，不属于临时用地；在土地上修建猪栏、牛棚、肥料房及养鱼（含养鳗、养鳖）池、塘等从事养殖的，因为主要是农村集体经济组织或农村居民，在自有而不是他人土地上开发建设，而且这类用地极易破坏土地耕作层，形成固化硬化的地面，造成耕地向建设用地不可逆的转化，这时应当办理农用地转用手续，按农村集体建设用地相关政策和规定予以规范和管理。

4.2 加强临时用地审批监管

（1）统一审批程序

在行政法规或规范性文件上对临时用地的审批权限作统一规定，所有临时用地一律由所在地的县级人民政府国土资源管理部门批准，这样审批权限不致混乱，也有助于管理的有效进行。

（2）强化耕地保护

临时用地应尽量在征地范围内安排。预制场、搅拌场等容易造成永久性破坏的临时用地不得占用基本农田。取土场应选址在荒山、荒坡等劣质地，合理设计控制取土深度，严禁在基本农田范围内取土。弃（土）渣场不得占用耕地，要充分考虑征地与临时用地相结合，合理划定弃（土）渣场范围。因建设确需占用耕地的，用地单位在生产建设过程中，必须开展“耕作层剥离”，及时将耕作层的熟土剥离并堆放在指定地点，用于土地复垦和其他耕地的土壤改良。因临时使用土地造成永久性破坏确实不能复垦为耕地的，按规定缴纳耕地开垦费，由县级国土资源管理部门负责落实耕地占补平衡任务。用地单位缴纳的耕地开垦费不足以满足占补平衡所需费用的，应予追缴补充。

（3）严肃查处违法违规行为

国土资源部门应把临时用地纳入土地巡查和卫片执法检查范围。对于未经批准的临时用地，要依法依规进行处理。不符合临时用地规定的，要恢复土地原状；符合规定的，处理到位后按规定完善用地手续。对于已经批准的临时用地，擅自扩大用地规模、不按合同约定使用或修建永久建筑物、到期没有恢复原状归还给原单位的，要依法做出行政处罚，恢复土地原状。对于违规批准的临时用地，按非法批地查处，并追究有关人员的责任。

4.3 科学规范临时用地的补偿标准

临时用地双方为一般民事主体且临时占用、使用建设用地的，应当由双方平等协商，由临时用地者给予被临时用地者适当补偿，对此不宜规定上下限。但对基于公共利益或为公共利益需要而临时用地的，应当对被临时用地者要求补偿的权利予以一定限制，防止漫天要价，损害公共利益。补偿费用应规定在一个合理的范围之内，原则上等于或略高于临时用地期满恢复土地原状需耗费各项费用之和，以及用地期间因临时用地行为给被用地者生产和生活带来的直接损失。如果双方合同中约定临时用地期满，由临时用地者负责恢复土地原状的，则只需对直接损失给予补偿。对于非直接损失，可以不予补偿或给予少量合理补偿。

基于公共利益或为公共利益需要临时占用、使用农用地的，为在保障建设的同时切实维护农民利益，避免农用地质量下降，应当规定补偿费用的最低和最高标准。最低标准除包括临时用地期满恢复土地原状需耗费各项费用外，还应包括按该土地前2～3年平均年产值逐年给予补偿的金额，而最高标准则可以规定为临时用地期满恢复土地原状需耗费各项费用，以及该土地平均年产值3～5倍的金额之和。临时占用、使用未利用地的，原则上不存在补偿费用问题。但是对集体所有未利用地，为保障农民的权益，可以参照集体所有农用地的补偿标准适当降低予以规定。因抢险救灾需要征用公民或法人拥有所有权或使用权的土地的，可按照基于公共利益或为公共利益需要临时用地的补偿标准予以规定。

4.4 落实土地复垦义务

按照“谁破坏、谁复垦”的原则，用地单位为土地复垦法定义务人，必须对破坏土地承担复垦责任和义务。土地复垦费应列入生产成本或建设项目投资预算。临时用地期满后，用地单位应当在一年内严格按照土地复垦方案确定的复垦目标、复垦标准、复垦措施实施土地复垦，落实土地复垦责任，包括清理地上建筑物、建筑垃圾、平整土地、恢复土地种植条件等。国土资源管理部门要加强土地复垦工作业务指导，确保土地复垦任务落到实处，土地复垦竣工后，及时组织有关部门验收，经验收合格的全部退还土地复垦费。用地单位无条件组织土地复垦或复垦不符合要求的，由国土资源管理部门组织其他单位实施复垦。用地单位预缴的土地复垦费不足以满足土地复垦所需费用的，应补缴不足部分。涉及临时占用基本农田不能恢复原标准的，还应当补划数量相等、质量相当的基本农田，所需费用由用地单位承担。

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