深度推进村民自治促进农村和谐稳定——秭归“幸福村落”创建的调查与思考

梅祖寿

（宜昌市委党校，湖北宜昌 443000）

深度推进村民自治促进农村和谐稳定
——秭归“幸福村落”创建的调查与思考

梅祖寿

（宜昌市委党校，湖北宜昌 443000）

如何把农民组织起来参与到农村社区的建设和管理中来，一直是村民自治的实践难题和瓶颈制约，湖北省宜昌市秭归县“幸福村落”的创建，把村民委员会－村民小组－村落三级构架与村“幸福村落”创建工作指导委员会—社区理事会—村落理事会三级构架交叉融合，形成既合理分工又密切配合的自治网络。特别是村落理事会自治组织和“一长八员”的基本工作队伍所激发出的生机与活力，不仅在破解难题、突破瓶颈上卓有成效，而且把村民自治的实践形态提升到了一个新的高度。其做法和经验具有理念上的时代性和先进性，法制上的合法性和规范性，形态上的系统性和开放性，实践上的可行性和操作性，值得推广和借鉴。

村民自治；实践形式；调查与思考

在当代中国农村，如何把农民组织起来参与到农村社区的建设和管理中来，一直是村民自治的实践难题和瓶颈制约，特别是在地广人稀的山区。[1](p104-108)在近10年实践探索的基础上，湖北省宜昌市秭归县“幸福村落”创建活动，不仅在破解难题、突破瓶颈上卓有成效，而且把村民自治的实践形态提升到了一个新的高度。

一、“幸福村落”：创建与成效

湖北省宜昌市秭归县，是世界文化名人屈原的故里，也是三峡工程移民大县和国家级贫困县之一，全县国土面积2427平方公里，辖12个乡镇、186个行政村，总人口38.3万人，其中农业人口31.6万人。秭归县在充分调研和精心谋划的基础上，2012年8月创造性地提出并选择13个村开展“幸福村落”创建试点工作，2013年元月开始在全县186个村全面推进。“幸福村落”创建，是指在党委政府领导支持下，农村社区以自然村落为单元，以村落理事会为载体，组织村民落实七项工作任务、实现九个治理目标，深度推进村民自治，促进农村和谐稳定，提高群众幸福指数的建设与管理活动。

1.创建“幸福村落”的主要做法。

——加强领导，建立机制。县和乡镇分别成立“幸福村落”创建工作领导小组。村级成立“幸福村落”创建工作指导委员会，设置“幸福村落”创建工作指导委员会、农村社区理事会、村落理事会三级组织架构，分别明确人员组成和工作职责。要求做到“五有”：有组织机构、有工作职责、有理事章程、有工作记录、有检查考评。

——尊重民意，划分村落。按照“地域相近、产业趋同，利益共享、有利发展，群众自愿、便于组织，尊重习惯、规模适度”的原则，以村为单位，村两委提出初步方案，召开村民代表大会讨论确定，将全县186个村的1361个农村社区划分为2065个自然村落，每个村落约为30-80户的规模，地域面积在1—2平方公里。

——民主推选，能人理事。村落理事会设立“一长八员”，即一名村落理事长和担任八项职责的村落事务员（即经济员、宣传员、帮扶员、调解员、维权员、管护员、环保员、张罗员），根据工作能力的大小一人可以兼任多“员”。186个村共推选村落“一长八员”9347人，将有能力并热心为社会奉献力量的农村优秀人才推选进“幸福村落”创建队伍。

——落实任务，实现目标。创建“幸福村落”，重点是落实七项任务，实现九个目标。七项任务：一是大力发展村落经济；二是努力改善村落民生；三是积极建设村落设施；四是不断繁荣村落文化；五是及时化解村落矛盾；六是着力解决村落困难；七是切实保障村落权益。九个目标（即“九个得到”）：经济得到发展、民生得到改善、环境得到保护、设施得到建设、乡风得到净化、正义得到伸张、矛盾得到化解、困难得到帮扶、权益得到保障。

——建章立制，规范运行。县委政府下发《关于深入推进“幸福村落”创建工作的意见》。县“幸福村落”创建工作领导小组及成员单位分别制定《“幸福村落”创建试点工作指南》、《“幸福村落”创建规划建设指导大纲》、《“幸福村落”创建工作方案》。村讨论制定《“幸福村落”创建实施方案》、《村落划分方案》、《“幸福村落”创建考评办法》、《“十星级文明户”的评选标准》、《“幸福村落”建设理事会章程》及《村落公益事业建设和管理办法》等配套办法。县和乡镇分别将“幸福村落”创建纳入乡镇和村综合目标考核内容，同时对达到“幸福村落”标准的村落进行命名表彰。

——政策扶持，提供保障。捆绑使用各部门政策资金，支持村落开展基础设施建设、帮扶困难群众、发展村落经济和公益事业。一是加大对农村投入力度。据初步统计，2013年全县到村级的无偿涉农资金达6.9亿元，仅10个扶贫整村推进村投入就有7000多万元，其中每个村的投入都在600万元以上。二是提供相应财力支持。从2013年起每年给每个村增加1万元转移支付经费，用于“幸福村落”创建和十星级农户评选等活动。三是通过一事一议的办法提供资金支持。全县每年一事一议财政资金在1000万元以上，平均每个村5-7万元，这些都为村落理事会开展活动提供了保障。

2.创建“幸福村落”的主要成效。

一是群众衷心拥护，公益事业好办。“幸福村落”创建试点工作得到了村民的衷心拥护，他们切身感受到了“幸福村落”创建带来的实惠，激发了群众创建“幸福村落”的积极性和参与热情。如水田坝乡王家桥村第十四村落群众没要国家一分钱补偿，自行协商调田、筹资投工，修通了1.2公里的柑橘园田间道路。茅坪镇建东村的各村落理事长带领群众硬化机耕道3000多米。杨林桥镇天鹅村6个村落组织村民投工600多个，维修村落公路24公里、建沼气池30口、饮水池20口、架设水管3000米。九畹溪镇界垭村第一村落剪刀岩有11户村民至今不通公路，“幸福村落”创建工作启动后，村民改变了以往“等靠要”和畏难心态，积极主动自筹资金、投工建设。

二是能人效应凸显，生产发展好带。“幸福村落”创建为村落能人施展才能、发挥特长提供了舞台。在地域相近、产业趋同的村落，理事长能带领大家因地制宜地发展一种产业，老百姓的致富路上也有了更为贴心细致的领路人，各种种养殖技术和市场信息能更方便快捷地传达到农民手中。如九畹溪镇界垭村第四村落的茶叶加工和销售大户杜宝成当选为村落理事长后，积极组织和指导该村落农户加强了300亩茶园的防虫治病和田间管理，同时主动帮助联系茶叶销路，为茶农增收致富作出了积极努力。

三是丰富文化生活，社会风气好转。各村落开展的群众文化活动，扩大了农村政策的宣传面，强化了村民自治的意识，丰富了群众的精神文化生活。如归州镇万古寺村成立了群众文化宣传队，大力宣传惠农政策、身边好人好事，促进了社会风气的好转。茅坪镇建东村第五村落的理事长董远春把自家的一间房拿出来办起了农家书屋，方便村落百姓看书读报；第十四村落理事长张荣，针对农村外出人员多、留守力量弱、红白喜事难办等问题，成立了建东村红白理事会，组建了鼓乐队和宴席炊事队，不仅方便了村落群众、繁荣了群众文化，还增加了群众的经济收入。

四是社会力量给力，村组干部好当。“幸福村落”创建以来，以往的矛盾纠纷调解、红白喜事张罗、参保参合基金收缴、环境卫生整治等必须由村干部亲自处理的事务，现在都可以交给村落理事会去完成，使得村“两委”干部一下子从繁重的村级事务中解脱出来，将时间和精力更多地投入到村级的长远规划和发展等重大事项之中。正如村落群众所言：“加了村落理事会，减了村（区）苦和累，乘以义务服务队，除去困难一大堆，等于群众得实惠。”（注：村，即村委会；区，即农村社区；义务服务队，即“一长八员”），生动形象地道出了“幸福村落”创建工作的好处。

五是有效组织农民，群众工作好做。通过开展“幸福村落”创建，村落群众主体意识增强，公共参与热情高涨，主动找村里要求调整产业结构、兴办公益事业，逼着村里向上争取项目。许多村落在理事长的带领下，成功开展了多项公益活动，过去议不成的事现在议得成了，过去办不了的事现在可以办了，一些理事长的威信逐步提高，给现任村干部造成一定压力，逼着村干部主动转变工作作风。郭家坝镇百日场村党总支书记感慨地说：“现在我们村干部有了很大的危机感，如果我们作风不扎实，不能为村民办实事，下次换届时老百姓可就不会选我们了”。

二、“幸福村落”：背景与升级

“幸福村落”创建工作能够在短时间内取得骄人成绩，除了力度大措施实，还与前期实践基础、工作经验以及对村民自治法理精神与时代要求的深刻把握和努力贯彻密切相关。正是根据这样的深刻背景，我们才做出这样的判断，“幸福村落”创建把村民自治的实践形态提升到了一个新的高度。

1.创建“幸福村落”的主要背景。

第一，从“幸福村落”创建的直接背景上看，自2003年以来，秭归县在全县深入推进了“杨林桥模式”的农村社区建设。“杨林桥模式”就是改革镇村组行政建制模式，撤销村民小组，成立社区理事会，建立起村委会——社区理事会——互助组——基本农户的农村社区自治组织结构。“杨林桥模式”曾被周运清教授称为为农村社区积累宝贵的体制外组织资源的新尝试。[2](p103-107)然而近十年的探索和实践，积累了经验，也碰到了新的难题。一是农村社区规模过大，村民自治功能难发挥，不适应农村社会的建设与管理。二是社区服务半径过大，社会管理服务难到位，不能满足群众的需求和愿望。三是农村能人缺乏名正言顺的“身份”和发挥作用的平台，村干部力量不足与社会力量大量闲置并存，不能凝聚农村社会力量形成合力。四是近年来城市社会管理创新成效显著，农村社会建设和管理迫切需要探索新路。而根本原因还是在于缺乏有效的形式、载体、网络把农民组织起来参与到农村社区的建设和管理中来。[3](p1-32)“幸福村落”创建着眼于具有地缘文化内聚力的村落，成立村落理事会及“一长八员”的基本队伍，由此找准了解决组织问题的突破口。

第二，从“幸福村落”创建深度推进村民自治的国内背景上看，《中华人民共和国村民委员会组织法》的立法宗旨就是保障村民实行自治、由村民依法办理自己的事情、保障村民的公共参与，并采取村民委员会的组织形式，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。[4]然而在具体的实践形式上，虽然全国各地推出了不少的成功做法和经验，如已写进中央一号文件要求普遍推广的“四议两公开”工作法，湖北宜昌宜都市高坝洲镇创建“和谐共建中心户”聚合农村民间管理力量的机制创新等，但就如何组织农民并使之有效参与的组织形式问题，长期以来并未得到有效解决。[5](p60-62)“幸福村落”创建在参观学习外地经验的基础上，在村民委员会组织法的框架内，嵌入“幸福村落”创建工作指导委员会—社区理事会—村落理事会的三级组织构架，特别突出村落理事会的地位和作用，这就为组织农民并使之有效参与提供了最适宜、最便捷、最受关注的组织形式。

第三，从“幸福村落”创建体现了现代治理理念的时代背景上看，在现代治理理念看来，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。而强调多元、民主、参与、协作、互动等总是现代治理理念的特点。周运清教授指出我国乡村治理的本土计划和行动策略应集中在重组民心民力、推进村民参与、解放基层政府、构建和谐农村四个方面。[6](p89-103)“幸福村落”创建的做法和成效应该说较多地融进了现代治理理念及其乡村治理的本土计划和行动策略。

2.创建“幸福村落”的主要升级。

——政府升级。在县级层次和县域范围，特别是提供领导、政策、干部、资金等方面的力量实施“幸福村落”创建，克服了乡镇村单独创建缺乏条件支持上的困难，体现了“幸福村落”创建领导和保障上的升级。

——自治升级。对村民自治组织形式进行重新设计，把村民委员会－村民小组－村落三级构架与村“幸福村落”创建工作指导委员会—社区理事会—村落理事会三级构架交叉融合，形成既合理分工又密切配合的自治网络。如村“幸福村落”创建工作指导委员会主任一般由村党支部书记兼任，村“两委”其他成员兼任副主任，社区理事长为当然的成员。社区理事长原则上由村民小组长担任，村落理事长是社区理事会的当然理事。村落理事会由村落理事长和理事（经济员、宣传员、帮扶员、调解员、维权员、管护员、环保员、张罗员）组成，简称“一长八员”，组建起了相当规模的理事队伍。村落村民全体大会是村落最高议事机构，村落理事会是处理村落日常事务的常规性社会自治组织。村落成员大会与村落理事会所议事项及通过的决议及时向村党组织、村委会反馈，听取村党组织与村委会的建议并接受其指导。议事恳谈会是村落理事会的基本议事形式与民主协商方式。“幸福村落”创建的组织形式和运行机制，体现了组织农民并使之有效参与上的升级。

——能人升级。村落理事会的“一长八员”，虽然属于社会组织成员，“常驻”的“编外农村工作队”，并以义务方式履职，但他们有了名正言顺的“身份”和发挥作用的平台。体现了民间能人在村民自治中的地位和作用上的升级。

——村民升级。村民凭借村落理事会这个最适宜、最便捷、最受他们关注的组织平台，能够最直接、最现实地表达诉求、参加活动、改善环境、共建共享，体现了组织需求和公共参与上的升级。

三、“幸福村落”：结论与思考

秭归县“幸福村落”创建活动在党委政府的大力推动下，充分发挥村民的主体作用和基层群众的首创精神，把社会建设和管理的“末梢”延伸到农村最基层，从而找到了村民自治的有效实现形式，汇聚了来自村落民间的建设与管理力量，有效解决了村干部力量薄弱和培养选拔来源的问题，提高了农民的组织化程度和公共参与水平，进一步推进了农村经济社会发展，促进了社会和谐，提高了广大农民群众的幸福指数，使“幸福村落”名副其实。其做法和经验具有理念上的时代性和先进性，法制上的合法性和规范性，形态上的系统性和开放性，实践上的可行性和操作性，值得推广和借鉴。

同时，“幸福村落”创建是一项复杂的系统工程，其成效总体上说还是初步的，持续推进仍面临着诸多挑战，如政府对“幸福村落”创建政策支持和资金投入的规范性和持续性问题，村落理事会属于基层群众自治组织，其经济支撑和持续发展问题，“一长八员”队伍稳定及考核、评比、表彰等激励机制问题等，要有效应对这些挑战和问题。

总之，只要方向和路子选对了，就没有回头和停止的理由。“幸福村落”创建要真正做到不断创建“村落幸福”。建议省委、省政府适时在秭归县组织召开“幸福村落”创建工作现场会，并在此基础上制订《关于统筹城乡社会管理创新的实施意见》，以深入推进幸福湖北建设。

[1]唐建平，梅祖寿，刘明君.健全组织：扩大村民在社区治理中的公共参与[J]．华中农业大学学报（社会科学版），2013，（3）.

[2]周运清，沈芸.构建和谐农村社会的理论与实践[J]．中南民族大学学报（人文社会科学版），2007，（1）.

[3]贺雪峰.组织起来[M].济南：山东人民出版社，2011.

[4]《中华人民共和国村民委员会组织法》（1998年11月4日第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过，2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议修订）[DBOL].http://www.gov.cn/flfg/2010-10/28/content_1732986.htm，2010-10-28.

[5]梅祖寿，刘明君.聚合农村民间管理力量的机制创新[J]．求索，2012，（2）.

[6]周运清，王培刚.全球乡村治理视野下的中国乡村治理的个案分析[J]．社会（沪），2005，（6）.

责任编辑周刚

F127（263）

A

1003-8477（2013）12-0084-03

梅祖寿（1961—），男，中共宜昌市委党校基础理论教研室主任，教授。